農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地糾紛的類型及對(duì)策探討.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地糾紛的類型及對(duì)策探討【摘要】近幾年，由于國(guó)家免除農(nóng)業(yè)稅且逐年增加對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和補(bǔ)貼，使農(nóng)地的預(yù)期收益增加，也使得農(nóng)村土地糾紛呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。本文對(duì)土地糾紛的產(chǎn)生的原因進(jìn)行了歷史考察后指出，目前農(nóng)村土地糾紛的原因在于新舊矛盾的積累、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期土地法律、法規(guī)的頻繁調(diào)整以及現(xiàn)行土地制度與傳統(tǒng)習(xí)俗的背離。解決土地糾紛的方法是依靠市場(chǎng)逐步調(diào)整和進(jìn)一步完善土地使用制度。【關(guān)鍵詞】土地糾紛土地承包法土地有償使用制度近幾年，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和補(bǔ)貼力度逐年加大，這極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民群眾發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了農(nóng)民增收和糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定。由于惠農(nóng)政策落實(shí)的依據(jù)是農(nóng)地，因此圍繞農(nóng)地的糾紛也越來(lái)越多。從表面來(lái)看，這些問(wèn)題和矛盾是由國(guó)家利農(nóng)政策的實(shí)施引起的，可從歷史的角度考察，農(nóng)村土地糾紛有深層次的原因。一、農(nóng)村土地糾紛的幾種類型1、無(wú)地少地農(nóng)民與村集體經(jīng)濟(jì)組織的糾紛這一類型大致有以下三種情況：一是新增人口的承包地問(wèn)題；二是在第二輪土地承包之時(shí)，個(gè)別農(nóng)戶因種種原因，將其承包地部分或全部退回發(fā)包方，現(xiàn)又向集體要回承包地；三是人口變動(dòng)后承包方主動(dòng)退回或被集體收回承包地，現(xiàn)在又重新要回承包地，涉及人口有大中專畢業(yè)生、到城鎮(zhèn)或大城市居住的原村民、在婆家沒(méi)有得到承包地的出嫁姑娘等。2、由土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛這種情形主要是因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)過(guò)程中沒(méi)有簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，或者即使有土地流轉(zhuǎn)合同，但對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系規(guī)定不明確，隨著土地預(yù)期收益的變化，單方要求終止承包合同、提高土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用等。3、由于基層組織違規(guī)操作而引發(fā)的糾紛如個(gè)別村莊在第一輪土地承包到期時(shí)，發(fā)包方未按當(dāng)時(shí)“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則對(duì)承包地作適當(dāng)調(diào)整，導(dǎo)致人均承包地面積不均，現(xiàn)在承包地少的農(nóng)戶強(qiáng)烈要求重新發(fā)包承包地。有的基層組織借農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)、引進(jìn)項(xiàng)目之名，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，甚至私下賣掉土地使用權(quán)，矛盾隨著土地預(yù)期收益提高而激化。二、農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生原因的歷史考察1、我國(guó)土地制度的演變過(guò)程自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)土地制度經(jīng)歷了三次大的變革：土地改革、合作化和家庭承包責(zé)任制。土地改革是通過(guò)沒(méi)收地主、富農(nóng)的土地，按人口平均無(wú)償分給農(nóng)民。如1950年6月28日頒布的中華人民共和國(guó)土地改革法第十一條規(guī)定：“分配土地，以鄉(xiāng)或等于鄉(xiāng)的行政村為單位，在原耕地基礎(chǔ)上，按土地?cái)?shù)量、質(zhì)量及其位置遠(yuǎn)近，用抽補(bǔ)調(diào)整方法按人口統(tǒng)一分配之?！蓖恋馗母锸罐r(nóng)民實(shí)現(xiàn)了幾千年來(lái)的“均田地”夢(mèng)想，按人口無(wú)償均分的做法也符合“不患寡而患不均”的樸素“均貧富”思想，因此得到廣大貧苦農(nóng)民的普遍歡迎和熱烈擁護(hù)。為了防止貧富分化和為工業(yè)化建設(shè)提供支持，從上世紀(jì)50年代中期開始了合作化運(yùn)動(dòng)，1958年更開始了人民公社化運(yùn)動(dòng)。農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化運(yùn)動(dòng)對(duì)我國(guó)的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略起到一定的積極作用，但也將我國(guó)農(nóng)業(yè)帶入難以為繼的境地。農(nóng)民迫切要求改變生產(chǎn)方式，1978年或更早些時(shí)候，在全國(guó)不同地區(qū)，如四川、安徽、廣東等地都出現(xiàn)了農(nóng)民私下采取的“包干”、“包產(chǎn)”等生產(chǎn)形式。1978年家庭承包責(zé)任制實(shí)行后，到1984年底，全國(guó)569萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)隊(duì)中，有99.96%的生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行了包產(chǎn)、包干到戶，家庭承包經(jīng)營(yíng)的主體地位得以確立。從“分”的形式上看，大多數(shù)地方是按人口或勞動(dòng)力平均分配，并且每三年或五年就重新調(diào)整以緩解人地分配矛盾。土地的頻繁調(diào)整和按照土地的肥沃程度、遠(yuǎn)近搭配平均分配使土地細(xì)碎化，不利于農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投資和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。在這一背景下，學(xué)術(shù)界也開始了對(duì)家庭承包責(zé)任制的思考。從理論上講，家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式是最適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式之一，這是由農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)特點(diǎn)決定的?？捎捎谖覈?guó)人均土地規(guī)模過(guò)于狹小，分戶經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)削弱、農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)投入不足和農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)乏力。為了改變這種狀況，各地根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r先后開始了自發(fā)的土地制度變革，如貴州湄潭實(shí)行的“增人不增地，減人不減地”制度、廣東南海的土地股份合作制、山東平度的“兩田制”等等。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部等部門也分別就穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系發(fā)文，并先后于1988、1998、2004年對(duì)土地管理法進(jìn)行修訂，并在2003年頒布實(shí)施了新的中華人民共和國(guó)土地承包法，對(duì)有關(guān)農(nóng)村土地承包的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出了規(guī)定。2、現(xiàn)有土地糾紛產(chǎn)生原因的歷史考察（1）法律條文與鄉(xiāng)規(guī)民約、農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)俗相沖突。從上述分析可以看出，無(wú)論是土地改革或是家庭承包制的實(shí)施，農(nóng)民從中感受到的就是公平，即按人口平均分配土地，定期按照人口增減狀況調(diào)整土地，這已經(jīng)形成了一種慣例。除此之外，各地普遍遵守的習(xí)慣還有：出嫁的女兒、去世的老人和大中專畢業(yè)生在入學(xué)或者畢業(yè)后應(yīng)退回承包地，而新增人口，如娶妻、不違背計(jì)劃生育政策的新增人口都有資格獲得土地。這些習(xí)俗是被農(nóng)民廣泛接受和遵守的“老規(guī)矩”，在很多時(shí)候這種傳統(tǒng)習(xí)俗的力量甚至要大于正式的法律制度，要改變是相當(dāng)困難的。另外，土地改革和家庭承包制實(shí)施初期的實(shí)踐加強(qiáng)了農(nóng)民的這種“成員”意識(shí)，只要是這個(gè)社區(qū)的一員，就可以憑借成員資格無(wú)償?shù)玫揭环萃恋亍?002年修改后的農(nóng)村土地承包法頒布實(shí)施改變了這一現(xiàn)狀，農(nóng)民一時(shí)很難接受。因此，有關(guān)土地承包期30年不變和“增人不增地，減人不減地”的規(guī)定也從沒(méi)有得到完全的貫徹和實(shí)施。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組對(duì)全國(guó)2749個(gè)村莊的調(diào)查表明，土地問(wèn)題仍是農(nóng)村矛盾的焦點(diǎn)。自第二輪土地承包以來(lái)，平均已有12.5%的行政村進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整，東部地區(qū)最高為15.6%，中部為11.3%，西部為9.2%，浙江和內(nèi)蒙古分別高達(dá)45.5%和36.1%。由此可見(jiàn)，土地的小范圍調(diào)整一直都在進(jìn)行。究其原因，一是大部分地區(qū)土地仍是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，人口變化必然帶來(lái)土地關(guān)系的變化；二是城市化過(guò)程導(dǎo)致土地關(guān)系的變化需要進(jìn)行調(diào)整，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的調(diào)整比例高于中西部地區(qū)就是明證；三是農(nóng)村土地制度、法規(guī)與農(nóng)村社區(qū)長(zhǎng)期遵守的傳統(tǒng)習(xí)俗相沖突，難以得到真正的貫徹執(zhí)行。（2）法律、法規(guī)頻繁修訂使農(nóng)村土地糾紛異常復(fù)雜。今天的土地糾紛多為新舊矛盾的積累，如新增人口的土地問(wèn)題；有的則是由于原來(lái)處理時(shí)操作不規(guī)范而產(chǎn)生的。究其原因，從家庭承包制的實(shí)施到現(xiàn)在，國(guó)家有關(guān)農(nóng)村土地承包問(wèn)題的政策、條例、法律、法規(guī)不斷出臺(tái)，法律如土地管理法、農(nóng)業(yè)法、民法、土地承包法等，有關(guān)的政策條例就更多了。土地管理法就曾經(jīng)在1988年、1998年、2004年被三次修訂，每次都增添新的內(nèi)容。對(duì)于這種情況，即便是專門從事土地問(wèn)題研究的人員也難以完全理解法律的真正意義，對(duì)于一個(gè)人口眾多、地域廣闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大國(guó)而言，要使每部法律都得到貫徹執(zhí)行，其困難可想而知。其實(shí)，國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)土地問(wèn)題的法律、法規(guī)和文件在內(nèi)容上是一致的，目的是明確的，就是為了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，保障農(nóng)民的土地承包權(quán)利，保障農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，維護(hù)農(nóng)民利益，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。比如，90年代國(guó)家頻頻就穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系發(fā)文，是因?yàn)?0年代中期基層政府往往借助結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)開發(fā)等名目干涉農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益；2003年修訂農(nóng)業(yè)法和土地管理法是為了保護(hù)農(nóng)民在土地征用過(guò)程中土地權(quán)益，保障農(nóng)業(yè)和糧食安全。但是，政策和文件的頻繁出臺(tái)往往讓基層組織無(wú)所適從，由于各地情況不同，每次土地調(diào)整都難免產(chǎn)生新的問(wèn)題。在法律、法規(guī)允許基層組織每隔一定年份進(jìn)行土地調(diào)整的情況下，農(nóng)民期望這一次的土地矛盾可以在下次土地調(diào)整時(shí)解決，因此沒(méi)有表現(xiàn)出太大的矛盾和沖突。但新土地承包法的出現(xiàn)打破了農(nóng)民的這種預(yù)期，使新舊矛盾凸現(xiàn)出來(lái)，尤其近年來(lái)國(guó)家利農(nóng)政策頻繁出臺(tái)，土地收益大幅度提高，圍繞土地的糾紛也不斷增加。三、解決土地糾紛的可行舉措由以上分析可知，目前要徹底解決農(nóng)村土地糾紛是非常困難的，本文對(duì)如何有效地解決問(wèn)題、化解矛盾進(jìn)行了一些探討。1、改變農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式目前國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的依據(jù)是農(nóng)地，有地的農(nóng)民有補(bǔ)貼，沒(méi)地的農(nóng)民沒(méi)補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼方式與國(guó)家補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的初衷并不相符，也激發(fā)了由農(nóng)地產(chǎn)生的矛盾。因此，可以將基于農(nóng)地的補(bǔ)貼改為對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)貼。2、合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格目前，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)有以下特征：一是土地流轉(zhuǎn)形式多種多樣，如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、入股等；二是流轉(zhuǎn)期限各不相同，從1年到30年甚至50年不等；三是租金確定各異，有的是定額租金，有的是以每畝地多少稻谷或者小麥來(lái)計(jì)算的；四是流轉(zhuǎn)范圍和對(duì)象不同。如此多樣的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，如果沒(méi)有合法的手續(xù)，當(dāng)預(yù)期收益發(fā)生變化時(shí)，矛盾的產(chǎn)生在所難免。從現(xiàn)實(shí)情況看，目前土地租金的確定，既受當(dāng)時(shí)土地流轉(zhuǎn)供求狀況的制約，又與當(dāng)時(shí)的土地收益狀況密切相關(guān)。因此，應(yīng)引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方在租金的確定上綜合考慮各方因素，既要顧及當(dāng)前利益，也要有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光。此外，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要依法簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，盡可能考慮可能出現(xiàn)的變化，給雙方穩(wěn)定的心理預(yù)期，避免土地流轉(zhuǎn)糾紛的產(chǎn)生。3、完善土地使用制度我國(guó)的農(nóng)村土地使用制度存在諸多問(wèn)題，其中最大的問(wèn)題是土地的無(wú)償使用制度。首先，土地的無(wú)償使用制度難以體現(xiàn)土地資源的稀缺性。其次，雖然長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民看起來(lái)是在無(wú)償使用土地，但是基于使用土地而被征收的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)并不是一個(gè)小數(shù)目，各種稅費(fèi)和雜項(xiàng)增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，掩蓋了農(nóng)民對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)。再次，農(nóng)業(yè)稅免征以后，大部分基層政府的行政能力已經(jīng)受到很大影響，長(zhǎng)此以往必將影響農(nóng)村公共社會(huì)事務(wù)的管理和農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。最后，無(wú)償土地使用制度也不利于農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)