農(nóng)村研究論文-中國(guó)農(nóng)村地權(quán)讓渡的理論探索與路徑選擇.doc

農(nóng)村研究論文-中國(guó)農(nóng)村地權(quán)讓渡的理論探索與路徑選擇摘要：從農(nóng)民的根本利益出發(fā)，地權(quán)讓渡有其必然性，地權(quán)的讓渡同時(shí)具有長(zhǎng)期性。從讓渡的過(guò)程入手，給出了地權(quán)讓渡內(nèi)涵和路徑的價(jià)格解釋。讓渡的“約束松散的政府地權(quán)”、“約束緊密的政府地權(quán)”、“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”、“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”四個(gè)階段構(gòu)成的讓渡過(guò)程實(shí)質(zhì)是以?xún)r(jià)格為杠桿而進(jìn)行的利益的讓渡過(guò)程。在這一過(guò)程中，能否對(duì)不同階段的地權(quán)主體做出適當(dāng)?shù)募s束，是土地資源能否最優(yōu)化，農(nóng)民利益能否最大化的關(guān)鍵。“弱化政府地權(quán)、強(qiáng)化農(nóng)民地權(quán)”的約束，保證地權(quán)讓渡的基本實(shí)現(xiàn)；“明析地權(quán)界限，提高地權(quán)效率”的約束，保證地權(quán)讓渡的最終完成?；谏鲜稣撌鲎詈筇岢隽藢?shí)現(xiàn)地權(quán)讓渡的具體措施。關(guān)鍵詞：農(nóng)村地權(quán)，政府地權(quán)，農(nóng)民地權(quán)一、我國(guó)農(nóng)村地權(quán)主客體的界定擁有地權(quán)意味著擁用對(duì)土地的使用權(quán)、收益權(quán)、買(mǎi)賣(mài)權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)。地權(quán)的這些組成部分分割給兩個(gè)所有者，占有其中50%以上權(quán)力的所有者則成為地權(quán)主體，占有其中50%以下權(quán)力的所有者則為地權(quán)的客體。從我國(guó)的目前情況來(lái)看，對(duì)于土地的買(mǎi)賣(mài)權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)無(wú)從談起，地權(quán)中的使用權(quán)和收益權(quán)也不具有完整意義。正在使用土地并不意味著就對(duì)土地有著使用權(quán)。正常的使用權(quán)是受到合約的保護(hù)的，土地合約規(guī)定土地使用權(quán)的期限以及土地使用者取得此種權(quán)利所應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)(交納地租)?？梢?jiàn)擁用使用權(quán)的農(nóng)民在土地合約的期限內(nèi)只要他履行了義務(wù)，土地所有者就不能收回土地，趕走農(nóng)民。而農(nóng)民在此期間可以自由使用土地，如租給他人耕作等。無(wú)論自己經(jīng)營(yíng)還是轉(zhuǎn)租他人，農(nóng)民可在此間獲益，實(shí)現(xiàn)收益權(quán)。我國(guó)土地法規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年”，但同時(shí)又規(guī)定“在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整”。這就成了很多人在農(nóng)民30年經(jīng)營(yíng)土地的期限內(nèi)征地、圈地，從而剝奪了農(nóng)民本該擁有的使用權(quán)和收益權(quán)的依據(jù)。政府擁有地權(quán)的絕大部分，農(nóng)民只占地權(quán)的極小部分，即使這一小部分也是不能保障的。可見(jiàn)，當(dāng)前農(nóng)村地權(quán)的主體是政府，客體是農(nóng)民。二、我國(guó)農(nóng)村地權(quán)讓渡的必然性及漸進(jìn)性(一)地權(quán)讓渡的必然性農(nóng)民擁有地權(quán)意味著擁用對(duì)土地的使用權(quán)、收益權(quán)、買(mǎi)賣(mài)權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)。它會(huì)極大地激發(fā)農(nóng)民的熱情，努力追求個(gè)人效用的最大化。沒(méi)有地權(quán)意味著農(nóng)民沒(méi)有對(duì)土地的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期效益，必然導(dǎo)致生產(chǎn)效率下降，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前。縱觀我國(guó)半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的三種土地政策，可以概括為“農(nóng)民所有、家庭經(jīng)營(yíng)的制度農(nóng)民滿(mǎn)意度最高；集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的制度滿(mǎn)意度最差；集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的制度，喜憂(yōu)參半。”“從它們給農(nóng)民帶來(lái)的利益來(lái)說(shuō)，農(nóng)民得益于前者，受害于中者，徘徊困惑于后者?！辈浑y看出地權(quán)對(duì)農(nóng)民的重要性，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的客觀趨勢(shì)是城市化，這一點(diǎn)是毋庸質(zhì)疑的，也是我們所希望見(jiàn)的。其間所產(chǎn)生的大量土地用于城市化的情況亦屬正常。一般而言，城市化的核心應(yīng)該是失地人的城市化，但目前我國(guó)失地的速度明顯快于失地農(nóng)民城市化的速度。集中體現(xiàn)為失地補(bǔ)償不到位，失地保障無(wú)從談起。農(nóng)民一旦失地，就缺少了必要的生存保障。城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然要以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)嗎?當(dāng)然不是。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段尤其不是。那么為什么還會(huì)出現(xiàn)如上的情況呢?這是源于地權(quán)擁有者對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中利益分配的錯(cuò)位思考。正如上面所言，城市化是以農(nóng)民的城市化為標(biāo)志的，而非以土地的城市化為標(biāo)志。正是利益分配的錯(cuò)位，本來(lái)應(yīng)該給農(nóng)民的利益卻被其它利益集團(tuán)或其他個(gè)人無(wú)償占有了，從而導(dǎo)致了本來(lái)同步的土地城市化和農(nóng)民城市化出現(xiàn)了嚴(yán)重的錯(cuò)位。究其根源，不外乎農(nóng)民對(duì)土地沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)，亦即沒(méi)有地權(quán)。沒(méi)有地權(quán)就必然導(dǎo)致農(nóng)民在市場(chǎng)中的“低位”，這也是許多人“圈地”時(shí)之所以能夠錯(cuò)位分配利益的根本所在。農(nóng)民成了這一經(jīng)濟(jì)鏈上最薄弱的環(huán)節(jié)。這樣一種情況下，出現(xiàn)農(nóng)民生存條件與城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相逆的局面就不足為怪了。歸還土地的所有權(quán)給農(nóng)民應(yīng)該是解決這一“錯(cuò)位”的關(guān)鍵。另外，從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)”的歷史階段來(lái)看，目前是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度轉(zhuǎn)變的最佳契機(jī)和必然階段。歷史與現(xiàn)實(shí)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)表明：地權(quán)的讓渡是保證農(nóng)民利益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的必然?！皼Q定所有權(quán)最優(yōu)配置的總原則是：對(duì)資產(chǎn)平均收入影響傾向更大的一方，得到剩余的份額也應(yīng)當(dāng)更大。”這意味著土地產(chǎn)生的凈收入歸誰(shuí)所有取決于關(guān)于土地的權(quán)利的事前界定。由于作為地權(quán)主體的政府對(duì)地權(quán)的收入有絕對(duì)的影響力，所以土地收益中的大部分必然歸其所有，而農(nóng)民作為無(wú)權(quán)客體沒(méi)有資格參與收入的配置。當(dāng)矛盾出現(xiàn)時(shí)，地權(quán)主體(政府)力圖通過(guò)調(diào)整政策保障客體的利益，但無(wú)論是2004年的“土地新政”、“土地革命”、“8.13大限”還是后來(lái)的“調(diào)整補(bǔ)償費(fèi)”，雖然在一定程度上限制了官商勾結(jié)損害國(guó)家利益，但只是改變了開(kāi)發(fā)商與國(guó)家的利益分配模式，并未改變農(nóng)民利益受損的現(xiàn)實(shí)。其原因在于這些行為都是地權(quán)所有者的內(nèi)部行為。為何內(nèi)部行為就不會(huì)使真正的利益主體受益呢?作為地權(quán)的一個(gè)尋租者，政府有為它自己謀租的沖動(dòng)，即使由于農(nóng)民問(wèn)題因土地而嚴(yán)重，但政府由于不可能在產(chǎn)權(quán)演變過(guò)程中讓自己的尋租邊際增量為負(fù)，所以農(nóng)民利益不可能得到根本的保證。與此相反，農(nóng)民由于沒(méi)有尋租的資格，雖有謀租的沖動(dòng)，但卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)。要改變現(xiàn)狀必須讓農(nóng)民具有對(duì)話(huà)的資格與相應(yīng)的地位，這樣農(nóng)民可以與政府進(jìn)行博弈，從而獲得相應(yīng)的土地收益。目前，地權(quán)的分配方式實(shí)際上是政府對(duì)地權(quán)的不同部分做出的分配，本來(lái)使用權(quán)歸農(nóng)民這種地權(quán)的分割可以使農(nóng)民對(duì)地權(quán)有一定的約束力，應(yīng)該促進(jìn)土地資源價(jià)值優(yōu)化。但由于其無(wú)法保證，使得這種約束演變?yōu)檎@過(guò)價(jià)格機(jī)制而隨意分配土地資源、“攫取”土地價(jià)值的一種方式。經(jīng)濟(jì)理論也證明不轉(zhuǎn)變地權(quán)的主客體角色，農(nóng)民不能成為完整意義上的地權(quán)主體，就不可能讓地權(quán)的約束機(jī)制發(fā)揮作用，不可能實(shí)現(xiàn)土地資源價(jià)值最大化，就不可能改變農(nóng)民利益受損的現(xiàn)狀。(二)地權(quán)讓渡的漸進(jìn)性就現(xiàn)實(shí)情況而言，一下子實(shí)現(xiàn)地權(quán)讓渡的可能性不大，在理論上也是不可行的。任何一種產(chǎn)權(quán)制度變遷過(guò)程會(huì)因信息的不完備而變得緩慢，其交易成本的存在就已經(jīng)決定了它必然存在路徑依賴(lài)。而對(duì)于我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題，由于特殊的歷史原因，其變遷過(guò)程中對(duì)原來(lái)運(yùn)行方式的依賴(lài)更為嚴(yán)重，決策的做出就更為艱難。因而，對(duì)土地制度變遷過(guò)程的研究就成為地權(quán)問(wèn)題的核心。隨著新信息獲得，土地這種資產(chǎn)的潛在有用性被擁有各種技能的人發(fā)現(xiàn)，并且通過(guò)交換他們關(guān)于這些有用性的權(quán)利而實(shí)現(xiàn)土地有用性的最大價(jià)值。每一次交換都改變著土地產(chǎn)權(quán)的界定。這意味著在此邏輯起點(diǎn)上的土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整是一個(gè)不斷演進(jìn)、不斷改進(jìn)從而實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的長(zhǎng)期過(guò)程。無(wú)獨(dú)有偶，杜潤(rùn)生老先生在其杜潤(rùn)生自述：中國(guó)農(nóng)村體制變革重大紀(jì)實(shí)中用中國(guó)“包產(chǎn)到戶(hù)”這一適合當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)權(quán)形式得到承認(rèn)的歷史過(guò)程證實(shí)這一點(diǎn)。三、地權(quán)讓渡的內(nèi)涵及路徑(一)地權(quán)讓渡的內(nèi)涵對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其供給是不完全受市場(chǎng)價(jià)格限制的，所以其土地的供給曲線與市場(chǎng)條件下的供給曲線是不相同的。此時(shí)的供給曲線是地權(quán)在政府控制下農(nóng)民的供給曲線。正常的市場(chǎng)供給曲線是由價(jià)格決定的，如圖1(a)所示。由于地權(quán)的主體是政府，所以就出現(xiàn)了壟斷的局面，政府對(duì)土地的最高征用價(jià)格(假定其價(jià)格是合乎市場(chǎng)規(guī)律的)做了限定。所以如圖1(b)所示，最高征用價(jià)格PMAX下，供給曲線于點(diǎn)A處折彎，成為一條直線，即價(jià)格的增長(zhǎng)不再對(duì)土地的供給起作用。直線部分的供給是農(nóng)民完全被動(dòng)的供給，其存在是由于此價(jià)格是農(nóng)民必須“出售”的價(jià)格。在最高征用價(jià)格之下，如圖1(b)所示，供給曲線的斜線部分是完全按照市場(chǎng)規(guī)律在起作用，但即使在這一部分，同樣由于地權(quán)不在農(nóng)民手中，使得農(nóng)民控制地價(jià)的能力大打折扣，相反政府控制能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于農(nóng)民。這就使得曲線的這一部分發(fā)生如圖1(c)中的變化，由于沒(méi)有最低限價(jià)，因而O點(diǎn)并不發(fā)生變化，而OA部分卻比(b)中要平緩得多了，土地的供給彈性變得非常大，直至價(jià)格為PMAX。也就是說(shuō)，政府可能用較小的價(jià)格變動(dòng)獲得較多的農(nóng)民土地。所以在市場(chǎng)價(jià)格下，我們?cè)诓豢紤]土地稀缺性得到的農(nóng)民對(duì)政府的土地供給的曲線應(yīng)該是圖1(c)所示的那樣。農(nóng)民的土地供給是這樣的，那么政府對(duì)土地的需求曲線是什么樣的呢?從上面農(nóng)民對(duì)政府的土地供給曲線的分析中不難看出，農(nóng)民的供給基本上是受制于政府。從某種意義上講，是政府按照自己的意愿“制造”了農(nóng)民的供給曲線，所以說(shuō)農(nóng)民的供給曲線就等于政府的需求曲線(如圖2所示)。那么為什么會(huì)出現(xiàn)OA部分需求曲線向上傾斜的情況呢?是因?yàn)檎耐恋匦枨笫歉鶕?jù)市場(chǎng)需求轉(zhuǎn)而向農(nóng)民的需求，所以當(dāng)面對(duì)市場(chǎng)需求時(shí)，這一政府對(duì)農(nóng)民的需求曲線就變成市場(chǎng)供給曲線。所以就出現(xiàn)了雖然價(jià)格上升但需求(實(shí)際上是政府為了滿(mǎn)足市場(chǎng)的需求而增加的供給)也上升的情況。由此可見(jiàn)，由于政府需求者與供給者的雙重身份，農(nóng)民對(duì)政府的土地供給曲線與政府對(duì)農(nóng)民需求曲線是一致的。這也就意味著由于上述得出農(nóng)民對(duì)政府供給曲線的原因，政府可以用較低的價(jià)格獲得土地。而當(dāng)政府以土地供應(yīng)者的身份面對(duì)市場(chǎng)需求的時(shí)候，政府又會(huì)以賣(mài)方壟斷的身份出現(xiàn)在市場(chǎng)中。因而就會(huì)出現(xiàn)如圖3所示的情況。圖3說(shuō)明，圖2中的需求曲線D隨著政府由需求者轉(zhuǎn)為供給者而轉(zhuǎn)為供給曲線S，其形狀也發(fā)生變化。主要有以下兩點(diǎn)：一是圖2中A點(diǎn)右邊的供給曲線因市場(chǎng)價(jià)格的影響(最高限價(jià)下也是有利可圖的：按耕地被征前若干年莊稼的價(jià)值來(lái)確定補(bǔ)償被征土地的價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格相去甚遠(yuǎn)。)不再是水平的，而向右向上方傾斜；二是由于土地的稀缺和政府的控制而使得供給曲線S更陡峭，其彈性遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于圖2中曲線D中OA那一段的彈性。另外由于政府具有對(duì)土地的控制權(quán)，所以土地價(jià)格不可能停留在市場(chǎng)出清的價(jià)格P上，會(huì)上升至B點(diǎn)，價(jià)格達(dá)到P1，此時(shí)需求大于供給。我們將進(jìn)入市場(chǎng)后的土地價(jià)格與政府從農(nóng)民那里購(gòu)得的價(jià)格相比較，就會(huì)發(fā)現(xiàn)擁有地權(quán)的真正價(jià)值所在。我們將圖2中的D曲線和圖3中的S曲線在同一圖中顯示出來(lái)，然后加以觀察(如圖4)。圖4中，市場(chǎng)需求曲線Dm和市場(chǎng)供給曲線即政府的供給曲線Sm的交點(diǎn)是市場(chǎng)出清，由圖3我們知道土地的市場(chǎng)價(jià)格是要高于市場(chǎng)出清價(jià)格的。我們以A點(diǎn)和C點(diǎn)為例，來(lái)觀察政府擁有地權(quán)的獲利情況。在A點(diǎn)，市場(chǎng)供給的土地?cái)?shù)量為L(zhǎng)1，其市場(chǎng)價(jià)格為PL1，而政府從農(nóng)民那里獲得這些土地的價(jià)格僅為PL11，其所獲利益為L(zhǎng)1(PL1-PL11)；對(duì)于C點(diǎn)而言，政府獲益為L(zhǎng)2(PL2-PL22)。不難發(fā)現(xiàn)，地權(quán)為政府創(chuàng)造了豐厚的利益。另外，市場(chǎng)需求曲線越是缺乏彈性，地權(quán)主體獲利越大。假如地權(quán)歸農(nóng)民，圖4中的Dg曲線就會(huì)消失，農(nóng)民利益就會(huì)得到充分地保證。所以，是利益限制了地權(quán)的讓渡。地權(quán)讓渡的實(shí)質(zhì)是讓渡利益。這樣看來(lái)，如果實(shí)現(xiàn)了利益的讓渡，即使地權(quán)不歸農(nóng)民，也是無(wú)關(guān)緊要的。但事實(shí)和理論證明沒(méi)有地權(quán)的讓渡，就不可能保證利益讓渡的長(zhǎng)效性。為長(zhǎng)期保證農(nóng)民利益，就必須實(shí)現(xiàn)地權(quán)讓渡。不過(guò)由于地權(quán)讓渡過(guò)程的長(zhǎng)期性，地權(quán)讓渡在其運(yùn)行過(guò)程中表現(xiàn)為利益的逐漸讓渡。利益變化是整個(gè)讓渡的運(yùn)行過(guò)程是否正確合理的主要指標(biāo)。(二)地權(quán)讓渡的路徑在農(nóng)民利益至上這一根本目標(biāo)確定之后，農(nóng)民的權(quán)利主體地位就必須得到確認(rèn)，否則農(nóng)民權(quán)益不可能得到保證。所以地權(quán)必須實(shí)現(xiàn)由“政府地權(quán)”到“農(nóng)民地權(quán)”的讓渡。而無(wú)論是地權(quán)歸農(nóng)之前還是之后，都要通過(guò)分割地權(quán)來(lái)最優(yōu)化土地價(jià)值，但地權(quán)分割后必須很好的對(duì)地權(quán)不同部分的所有者加以約束。約束的程度直接影響利益的分配。據(jù)此可將我國(guó)地權(quán)讓渡分為“約束松散的政府地權(quán)”、“約束緊密的政府地權(quán)”、“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”、“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”四個(gè)階段。這四個(gè)階段是順序發(fā)生的，不可逆。四個(gè)階段中農(nóng)民與政府間地權(quán)的動(dòng)態(tài)變化如圖5。圖5表明，(1)在整個(gè)地權(quán)讓渡的過(guò)程中，農(nóng)民地權(quán)比例逐漸上升，政府地權(quán)比例逐漸下降。(2)如圖5所示，ot1表示“約束松散的政府地權(quán)”階段，這一階段，政府對(duì)地權(quán)具有絕對(duì)控制權(quán)；t1t2表示“約束緊密的政府地權(quán)”，這一階段政府控制能力相對(duì)較弱，但仍以政府為主；B點(diǎn)是政府與農(nóng)民地權(quán)均衡點(diǎn)，此時(shí)地權(quán)的讓渡有質(zhì)的變化，此點(diǎn)以后農(nóng)民取代政府成為地權(quán)的主體；t2t3表示“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”，這一階段農(nóng)民有控制能力，但較弱；t3以后表示“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”，此階段農(nóng)民對(duì)地權(quán)具有較強(qiáng)的控制能力。(3)第一階段和第二階段政府地權(quán)讓渡給農(nóng)民的比例較多，B點(diǎn)后和第三階段政府地權(quán)讓渡給農(nóng)民的比例較小，第四階段讓渡基本停止。(4)前兩個(gè)階段政府與農(nóng)民權(quán)力比例相差很多，至第四階段二者地權(quán)所占比