證券其它相關(guān)論文-淺談我國證券監(jiān)管體制.doc

證券其它相關(guān)論文-淺談我國證券監(jiān)管體制論文關(guān)鍵詞：證券監(jiān)管體制政府干預(yù)自律性管理論文摘要：我國證券監(jiān)管體制存在著政府干預(yù)過度和自律性管理不足的問題，而問題產(chǎn)生的原因在于監(jiān)管者的定位錯(cuò)誤。文章就我國證券監(jiān)管者法律地位的改善提出了看法。透視我國證券監(jiān)管體制中華人民共和國證券法(以下簡(jiǎn)稱證券法)在明確了國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管功能的同時(shí)，首次以基本大法的形式提出：“在國家對(duì)證券發(fā)行、交易活動(dòng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管的前提下，依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)行自律性管理”，從而在理論上建立了國家監(jiān)管與自律管理共同作用的管理體系。但從實(shí)踐看，這一管理體系并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功能。我國現(xiàn)有的證券監(jiān)管體制所存在的問題可概括為：政府干預(yù)過度、自律性管理不足。1政府干預(yù)過度我國的證券市場(chǎng)不規(guī)范，投機(jī)性過強(qiáng)。對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，立法者的思路是強(qiáng)化政府職能部門一一證券監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)，試以“政府干預(yù)”克服證券市場(chǎng)的缺陷。岡此，在證券法下，我國證券市場(chǎng)上政府活動(dòng)的領(lǐng)域包羅萬象，它不僅管理著市場(chǎng)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)和各種市場(chǎng)主體，而且掌握著上市規(guī)模、上市節(jié)奏和上市資源的分配。這種情形帶來了一系列無法回避的問題：(1)市場(chǎng)交易成本過大、效率缺失我國目前實(shí)行的發(fā)行核準(zhǔn)制、上市審批制，且審批手續(xù)復(fù)雜煩瑣，行政過程不透明、不規(guī)范，延長(zhǎng)了企業(yè)籌資時(shí)間，增大了市場(chǎng)活動(dòng)的不確定性，導(dǎo)致嚴(yán)重的效率缺失。(2)對(duì)市場(chǎng)配置資源的壓抑目前，我國證券市場(chǎng)的資金流向和資源配置，首先是政府的意志而非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。以實(shí)務(wù)觀之，現(xiàn)在得以優(yōu)先發(fā)行、上市的有相當(dāng)一部分是歷史包袱重，設(shè)備陳舊、盈利能力差的國營(yíng)企業(yè)，而大量機(jī)制靈活、前景看好的民營(yíng)企業(yè)，卻幾乎得不到上市的機(jī)會(huì)。造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。(3)增加政策性風(fēng)險(xiǎn)由于我國政府監(jiān)管行為所具有的廣泛性、經(jīng)常性和非連續(xù)性等特征，使得每次政策的調(diào)整都造成市場(chǎng)相當(dāng)劇烈和頻繁的波動(dòng)。對(duì)政府意圖的揣摩，對(duì)政府干預(yù)行為的猜測(cè)，成為投資者以及融資人活動(dòng)的重要內(nèi)容，對(duì)于公司業(yè)績(jī)的關(guān)注倒置于其次。(4)監(jiān)管失靈。政府全面干預(yù)必然會(huì)“四面受敵一方面，多元化的監(jiān)管目標(biāo)使監(jiān)管者左右為難，而政治利益激勵(lì)機(jī)制決定了往往是秩序規(guī)范的目標(biāo)讓位于發(fā)展的目標(biāo)。所以，盡管證券立法頒布了大量的制裁性規(guī)范，但真正能夠貫徹執(zhí)行的相當(dāng)有限。另一方面，這種過度干預(yù)使得監(jiān)管部門窮于應(yīng)付大量的日常事務(wù)性工作，而對(duì)于其最本職的工作監(jiān)管機(jī)制的基本建設(shè)卻無暇顧及。2自律性管理不足證券業(yè)協(xié)會(huì)和證券交易所是我國證券自律體系中的兩個(gè)組成部分。但是在政府的強(qiáng)勢(shì)監(jiān)管之下，我國的自律性監(jiān)管顯得軟弱無力。(1)證券業(yè)協(xié)會(huì)證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券法提及的唯一“自律性組織”。但實(shí)際上證券業(yè)協(xié)會(huì)并未發(fā)揮它的作用。究其原因主要有以下幾點(diǎn)：第一，法律規(guī)范不僅太抽象而且遺漏多多。對(duì)于證券業(yè)協(xié)會(huì)，證券法僅以區(qū)區(qū)四個(gè)條文加以規(guī)范，對(duì)于證券業(yè)協(xié)會(huì)的組織章程、證券業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)會(huì)員的制約機(jī)制、證券業(yè)協(xié)會(huì)與證券監(jiān)管機(jī)關(guān)的制衡機(jī)制等基本問題，該法都沒有明確規(guī)定。依據(jù)這樣的證券法，證券業(yè)協(xié)會(huì)又如何能對(duì)會(huì)員進(jìn)行監(jiān)督管理呢?第二，職責(zé)重疊。在英、美等國家的證券監(jiān)管體制中，自律管理采取雙重監(jiān)管體制。證券交易所主要實(shí)施場(chǎng)內(nèi)證券交易的監(jiān)管，證券業(yè)協(xié)會(huì)則負(fù)責(zé)場(chǎng)外交易的規(guī)管。但在證券法以及相關(guān)解釋中，場(chǎng)外交易并未獲得明確肯定，所以證券業(yè)協(xié)會(huì)的宗旨也不包括組織、推動(dòng)和監(jiān)管場(chǎng)外交易的職能。而若強(qiáng)調(diào)證券業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)場(chǎng)內(nèi)交易的監(jiān)管職能，必然使證券業(yè)協(xié)會(huì)與證券交易所之間的關(guān)系處于交叉和重疊狀態(tài)。為了避免重復(fù)監(jiān)管導(dǎo)致的混亂，只得犧牲證券業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管職能，并將其職能限于研究、宣傳、交流、協(xié)調(diào)等方面。第三，依附于政府監(jiān)管。我國證券業(yè)協(xié)會(huì)在政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的督促下設(shè)立和發(fā)揮功能。證券業(yè)協(xié)會(huì)職責(zé)職權(quán)范圍的確定，首先決定于政府機(jī)關(guān)的授權(quán)，而不直接來源于證券業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員。這種特殊的體制與傳統(tǒng)，使得我國證券業(yè)協(xié)會(huì)的對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成天然的依賴。第四，自律監(jiān)管動(dòng)力的缺乏。任何組織如無法給其成員帶來實(shí)際利益或可預(yù)見利益，其生命力總是岌岌可危的。因此，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，推動(dòng)證券公司合理從事證券業(yè)務(wù)，并為各證券公司或成員單位帶來福利，成為自律監(jiān)管生命存續(xù)的源泉。證券法只強(qiáng)調(diào)發(fā)揮證券業(yè)協(xié)會(huì)在糾紛調(diào)停和紀(jì)律處分方面的職能，而忽視證券業(yè)協(xié)會(huì)也應(yīng)為成員單位創(chuàng)造商業(yè)機(jī)會(huì)。成員單位也極少借助證券業(yè)協(xié)會(huì)維護(hù)其合法權(quán)益。這樣的證券業(yè)協(xié)會(huì)既缺乏威性又缺乏親和力，其規(guī)管、溝通等自律功能難以發(fā)揮。(2)證券交易所目前我國的證券交易所離真正意義上的自律組織還有一定的差距。這段差距從證券法的規(guī)定中，也可見端倪。首先，從證券交易所的性質(zhì)和法律地位看，雖然上海證券交易所和深圳證券交易所的章程都將自己定位為“實(shí)行自律管理的會(huì)員制事業(yè)法人”，但證券法既末明確提出證券交易所的會(huì)員制法人性質(zhì)，也未確認(rèn)證券交易所的自律性組織的法律地位。其次，在證券交易所的組織上，雖然從證券法第98條第2款：“證券交易所的積累歸會(huì)員所有，其權(quán)益由會(huì)員共同享有”，以及第1l1條和第1l3條關(guān)于“會(huì)員費(fèi)”和“會(huì)員管理規(guī)章”的規(guī)定中，可以認(rèn)為證券法規(guī)定的證券交易所體制是會(huì)員制，但仍存在以下問題：(1)會(huì)員制證交所的機(jī)構(gòu)包括會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、總經(jīng)理和監(jiān)察委員會(huì)。而證券法對(duì)證券交易所的會(huì)員大會(huì)和監(jiān)管委員會(huì)卻只字未提，涉及到理事會(huì)的也只有兩處。(2)一般來說，會(huì)員制的證券交易所作為自律組織，都是會(huì)員出資，會(huì)員管理。但上海證券交易所和深交所的章程都明確提出，理事長(zhǎng)和副理事長(zhǎng)由中國證監(jiān)會(huì)提名，理事會(huì)選舉產(chǎn)生；總經(jīng)理、副總經(jīng)理由中國證監(jiān)會(huì)任命。所以，我國的證券交易所實(shí)際上是由會(huì)員出資、中國證監(jiān)會(huì)管理和決定證券交易所的重大事項(xiàng)，這些與證券交易所作為會(huì)員制自律組織的性質(zhì)極不相稱。二我國證券監(jiān)管體制的完善對(duì)以上所述的我國證券監(jiān)管體制存在的問題，筆者認(rèn)為其根源在于我國的證券立法對(duì)證券監(jiān)管者的定位不合理。1監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)將自己置于什么地位。如果說把證券市場(chǎng)比作足球賽場(chǎng)，球員比作市場(chǎng)主體的話，那么證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充當(dāng)裁判還是教練呢。一般說來，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作為規(guī)則的制定者，按照市場(chǎng)規(guī)律來制定、修改、平等地適用于所有市場(chǎng)參與者的游戲規(guī)則；作為規(guī)則的執(zhí)行者對(duì)市場(chǎng)出現(xiàn)的違規(guī)行為堅(jiān)決予以懲處；作為糾紛的裁判者，不偏不倚，公正裁決。它不應(yīng)當(dāng)是教練，親自指揮市場(chǎng)主體如何“踢球”，更不應(yīng)當(dāng)在球場(chǎng)形勢(shì)緊張或球場(chǎng)形勢(shì)沒有按照自己的意愿發(fā)展時(shí)，親自上陣代替市場(chǎng)主體“踢球”。我國政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然以“裁判”自居，但同時(shí)又希望自己能隨時(shí)去客串“教練”甚至“球員”。這在我國證券監(jiān)管體制上的表現(xiàn)就是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為具有任意性，權(quán)力缺乏監(jiān)督和制約機(jī)制；市場(chǎng)自律機(jī)制則由于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的強(qiáng)力干預(yù)而缺乏發(fā)揮作用的空間。岡此，轉(zhuǎn)變監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)自己的定位是從立法上改善監(jiān)管者法律地位的前提。2合理界定證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位在對(duì)此問題進(jìn)行探討之前，首先應(yīng)闡明證券法規(guī)定的國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)就是現(xiàn)實(shí)中的中國證監(jiān)會(huì)。通過對(duì)我國證券監(jiān)管體制的分析，筆者發(fā)現(xiàn)，我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管行為的寬泛性和任意性在很大程度上都?xì)w因于我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位不合理。要合理界定證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位，可以從以下兩方面入手：第一，加強(qiáng)對(duì)證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。集中統(tǒng)一的證券監(jiān)督管理體制使中國證監(jiān)會(huì)地位得以提升，擁有的權(quán)力也大大增加。特別是中國證監(jiān)會(huì)擁有過于寬泛的自由裁量權(quán)和行政立法權(quán)。在此筆者提出要制約證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，并不是要一概否定賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政立法權(quán)和自由裁量權(quán)的做法，關(guān)鍵是如何賦予，例如，哪些事項(xiàng)可以賦予，賦予之后怎樣實(shí)施制約和監(jiān)督。對(duì)此，大多數(shù)法治國家的做法是通過嚴(yán)格的行政程序法、立法審查或者司法審查的制度對(duì)行政立法活動(dòng)加以規(guī)制，力求實(shí)現(xiàn)行政效率與行政公正之間的平衡。我國要借鑒證券法制比較完善國家的做法，其有效的途徑就是將中國證監(jiān)會(huì)置于全國人民代表大會(huì)的監(jiān)督之下，直接向全國人人報(bào)告工作，由全國人人對(duì)其行政立法工作和執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查。第二，提高證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。中國證監(jiān)會(huì)作為我國執(zhí)行證券監(jiān)管的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著維護(hù)我國證券市場(chǎng)的安全穩(wěn)定，促進(jìn)證券業(yè)發(fā)展的重任。它應(yīng)有權(quán)按照這一宗旨來實(shí)施監(jiān)管活動(dòng)。政府不應(yīng)僅將其視為政府經(jīng)濟(jì)政策的貫徹者。因此，筆者認(rèn)為，有必要使其脫離于國務(wù)院的隸屬，比照中國人民銀行的地位，通過立法將證監(jiān)會(huì)設(shè)置為一個(gè)專司證券業(yè)監(jiān)管的獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，規(guī)定以維護(hù)投資者利益，證券市場(chǎng)的安全穩(wěn)定，提高證券市場(chǎng)效率為其行使職權(quán)的宗旨。此外，將中國證監(jiān)會(huì)獨(dú)立出來，將真正實(shí)現(xiàn)中國證監(jiān)會(huì)的權(quán)責(zé)相當(dāng)，由中國證監(jiān)會(huì)來充當(dāng)行政復(fù)議的被申請(qǐng)人或行政訴訟的被告，在其監(jiān)管行為侵犯了市場(chǎng)主體的合法權(quán)益并造成損害時(shí)，承擔(dān)賠償責(zé)任。而這對(duì)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的濫用也是一種有效的制約途徑。3強(qiáng)化自律性管理中國證券業(yè)協(xié)會(huì)和深、滬兩大證券交易所是我國證券業(yè)的自律組織，它們?cè)趯?duì)證券市場(chǎng)的管理中分工不同，以下將對(duì)兩類組織在強(qiáng)化自律性管理中需要改善的地方分別加以敘述。(1)提高證券交易所的自主性由于我國證券業(yè)協(xié)會(huì)和證券交易所在行業(yè)自律上的分工不同，提高監(jiān)管自主性主要是針對(duì)深、滬兩大證券交易所而言。要提高我國證券交易所的自律管理的自主性，應(yīng)從以下兩方面入手：第一，從組織上來看，深、滬兩個(gè)證券交易所雖然都是會(huì)員制的自律組織，但其主要負(fù)責(zé)人的人事任免權(quán)在很大程度上掌握在中國證監(jiān)會(huì)的手中，這就使證券交易所在重大事項(xiàng)上的決策不可避免地要受到來自政府的干預(yù)。因此，要提高兩大證券交易所的自主性，首先就要賦予其獨(dú)立的人事任免權(quán)，由證券交易所會(huì)員選舉出他們所認(rèn)可的，能在最大程度上代表他們利益的交易所負(fù)責(zé)人。第二，從職責(zé)上來看，證券交易所作為證券商的會(huì)員性組織和證券市場(chǎng)的實(shí)時(shí)監(jiān)控者，它應(yīng)該并且也有動(dòng)力和能力對(duì)證券市場(chǎng)中的具體業(yè)務(wù)進(jìn)行管理。因此，證券監(jiān)管法在對(duì)政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和證券交易所進(jìn)行職責(zé)分配時(shí)，應(yīng)將政府的職責(zé)限定于制定基本的方針政