政治其它相關(guān)論文-關(guān)于專門委員會(huì)的產(chǎn)生、組成及職權(quán)問題的探討.doc

政治其它相關(guān)論文-關(guān)于專門委員會(huì)的產(chǎn)生、組成及職權(quán)問題的探討加強(qiáng)專門委員會(huì)的制度建設(shè)，對(duì)完善人民代表大會(huì)制度具有重要意義。但是，由于法律以及地方性法規(guī)對(duì)專門委員會(huì)的地位、組成和職權(quán)等規(guī)定并不明確，因此實(shí)際上專門委員會(huì)的作用發(fā)揮得比較有限。我們運(yùn)用比較法學(xué)的方法，對(duì)我國(guó)專門委員會(huì)的產(chǎn)生、組成以及職權(quán)等問題進(jìn)行一些分析和探討，以期拋磚引玉。一、專門委員會(huì)的產(chǎn)生選舉是現(xiàn)代民主制度的基本要求，因此，各國(guó)議會(huì)專門委員會(huì)主要通過選舉產(chǎn)生，也有部分國(guó)家是實(shí)行任命、指派等方式。專門委員會(huì)的成員由議會(huì)在議員中選舉產(chǎn)生，這是由專門委員會(huì)的附屬性決定的，而且便于二者的工作銜接。我國(guó)的專門委員會(huì)是由代表大會(huì)在代表中選舉產(chǎn)生，這一點(diǎn)與西方議會(huì)是相同的。但是，由于代表大會(huì)的權(quán)力多數(shù)情況下是由其常設(shè)機(jī)構(gòu)常務(wù)委員會(huì)來行使，所以，常委會(huì)的委員比代表更象西方國(guó)家的議員，專門委員會(huì)在代表大會(huì)閉會(huì)期間也就成為其常委會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。因此，就會(huì)產(chǎn)生是專門委員會(huì)的委員而不是常委會(huì)的委員的現(xiàn)象。依照法律規(guī)定，常委會(huì)委員不得兼任國(guó)家行政、審判和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)，但對(duì)專門委員會(huì)委員并無此規(guī)定。由于專門委員會(huì)同樣具有對(duì)“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，也應(yīng)當(dāng)對(duì)專門委員會(huì)的委員作出同樣的規(guī)定；而且，為了便于工作，在確定常委會(huì)委員和專門委員會(huì)委員的候選人時(shí)，應(yīng)盡量實(shí)現(xiàn)重疊。二、專門委員會(huì)的組成專門委員會(huì)是專就某一方面問題而成立的議事機(jī)構(gòu)，因此，其成員應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和議事能力。這條原則為各國(guó)議會(huì)所普遍認(rèn)同，但是在多黨制國(guó)家，組成專門委員會(huì)首先考慮的是各黨派利益的劃分，其次才是專業(yè)分工的問題。而在我國(guó)不存在黨派利益紛爭(zhēng)的問題，所以，能夠比較好地貫徹這一原則。目前在專門委員會(huì)的組成問題上，應(yīng)當(dāng)解決好下面幾個(gè)問題：(1)處理好專職與兼職的關(guān)系。從各國(guó)議員的任職情況看，除實(shí)行內(nèi)閣責(zé)任制國(guó)家，允許內(nèi)閣成員擔(dān)任議員外，其他國(guó)家一般不允許議員兼任其他職務(wù)，這樣才能保證議員的公正性以及議員有充分的時(shí)間和精力從事議會(huì)活動(dòng)。我國(guó)對(duì)此未作出明確的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)定專門委員會(huì)委員不得在“一府兩院”中擔(dān)任公職，也不得在公司等利益團(tuán)體中任職，這除了有上述好處外，還可以提高委員的社會(huì)地位以及維護(hù)委員職位的嚴(yán)肅性。(2)從人員構(gòu)成上，應(yīng)該保證每個(gè)委員會(huì)有一名法律專家和本專業(yè)的專家，這有助于保證委員會(huì)的議事和決策活動(dòng)合法合理。(3)從人數(shù)上講，既不應(yīng)太多，也不應(yīng)太少。人數(shù)多了，就不便于開展活動(dòng)，效率不高，人數(shù)少了，就失去了委員會(huì)的意義。就目前的情況看，地方人大專門委員會(huì)的人數(shù)應(yīng)當(dāng)在5至10人左右，具體人數(shù)要依照各委員會(huì)對(duì)口部門的多少以及工作的多少來定。三、專門委員會(huì)的職權(quán)各國(guó)立法機(jī)關(guān)專門委員會(huì)的職權(quán)在該國(guó)政治體制的制約下呈現(xiàn)出差異性?？傮w上看，可分為三種類型：一是在責(zé)任內(nèi)閣制國(guó)家，由于內(nèi)閣成員可以兼任議員，因此，專門委員會(huì)的職權(quán)就受政府支配并掌握在政府手中。二是在以美國(guó)為首的總統(tǒng)制國(guó)家，由于實(shí)行嚴(yán)格的三權(quán)分立，專門委員會(huì)就擁有較大的職權(quán)。如最近，美國(guó)眾院司法委員會(huì)就決定公開獨(dú)立檢察官斯塔爾關(guān)于克林頓性丑聞的報(bào)告，以及決定對(duì)是否彈劾總統(tǒng)進(jìn)行調(diào)查。三是介于上述兩者之間，我國(guó)就屬于這種國(guó)家。從本質(zhì)上說，專門委員會(huì)職權(quán)的大小是由議會(huì)權(quán)力的大小決定的。如果后者的權(quán)力小或者是虛置的，很難想象前者會(huì)有什么實(shí)質(zhì)性的權(quán)力；如果后者在法律上的權(quán)力是巨大的，而不賦予前者一些實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，后者巨大權(quán)力的實(shí)現(xiàn)同樣是不可想象的。所以，二者的權(quán)力應(yīng)該有一種比較合理的平衡和協(xié)調(diào)。從權(quán)力的種類上看，專門委員會(huì)一般擁有以下權(quán)力：(一)提案權(quán)。提案權(quán)是專門委員會(huì)擁有的一項(xiàng)重要的實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，它是作為權(quán)力團(tuán)體的重要標(biāo)志。許多國(guó)家的法律都賦予專門委員會(huì)在議會(huì)里的提案權(quán)。我國(guó)的全國(guó)人大組織法和地方組織法也都規(guī)定專門委員會(huì)可以向代表大會(huì)及其常委會(huì)提出屬于各自職權(quán)范圍內(nèi)議案的權(quán)力。目前我國(guó)專門委員會(huì)提案權(quán)方面存在的問題有：(1)法律規(guī)定，在行使此項(xiàng)權(quán)力時(shí)必須經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)或者常委會(huì)主任會(huì)議“決定”。我們認(rèn)為這里的“決定”不僅僅是一種程序，而是對(duì)專門委員會(huì)行使提案權(quán)的一種限制。提案權(quán)僅僅是一種表達(dá)愿望的權(quán)力，如果對(duì)一個(gè)權(quán)力團(tuán)體的這種權(quán)力也進(jìn)行限制，是不合理的，應(yīng)當(dāng)予以取消。(2)從提案權(quán)的內(nèi)容看，法律規(guī)定專門委員會(huì)可以向代表大會(huì)及其常委會(huì)提出各自職權(quán)范圍內(nèi)與本委員會(huì)有關(guān)的議案，但在具體規(guī)定質(zhì)詢案以及罷免案時(shí)，并沒有賦予專門委員會(huì)有提出這兩種議案的權(quán)力，法律是不是認(rèn)為這兩種議案與專門委員會(huì)無關(guān)？實(shí)際上，這兩種提案權(quán)都屬于監(jiān)督權(quán)的范疇，賦予專門委員會(huì)這樣的監(jiān)督權(quán)是完善人大監(jiān)督制度的重要方面。而且，在目前的實(shí)踐中，專門委員會(huì)都可以自行組織執(zhí)法檢查。針對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大問題，提出質(zhì)詢案或罷免案，不僅與本委員會(huì)有關(guān)，而且也是強(qiáng)化執(zhí)法檢查效果的重要保證。(3)提出立法案是專門委員會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是發(fā)揮常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用的重要方面。但目前立法案主要由政府提出，使得常委會(huì)在立法中處于比較被動(dòng)的地位，而且也使法規(guī)草案難以擺脫部門利益的束縛，因此，專門委員會(huì)應(yīng)該加強(qiáng)這項(xiàng)工作，充實(shí)立法力量，積極主動(dòng)地提出立法議案，特別是對(duì)那些涉及部門較多或與人民利益密切相關(guān)的法規(guī)。(二)審議權(quán)。審議權(quán)是專門委員會(huì)的一項(xiàng)主要職權(quán)，它是指專門委員會(huì)依照法律規(guī)定或者代表大會(huì)或常委會(huì)的委托，對(duì)向代表大會(huì)或常委會(huì)提出的議案先行審議，提出審議意見，供代表大會(huì)或常委會(huì)參考。專門委員會(huì)的審議主要是初步審議，議而不決。但在有些國(guó)家，如美國(guó)、日本和德國(guó)，審議權(quán)往往附帶有擱置權(quán)（對(duì)議案不采取任何措施，等于否決）、修改權(quán)和否決權(quán)，這是由專門委員會(huì)擁有比較大的權(quán)力所決定的。我們認(rèn)為，提案權(quán)僅僅是一種表達(dá)愿望的權(quán)力，如果在這種愿望到達(dá)權(quán)力機(jī)關(guān)之前就被阻截或修改，是有違民主原則的，也客觀上導(dǎo)致議會(huì)的權(quán)力被專門委員會(huì)所瓜分。在我國(guó)，專門委員會(huì)的審議權(quán)雖然沒有決定性，但對(duì)常委會(huì)的審議活動(dòng)往往會(huì)有較大的影響，常委會(huì)一般比較尊重專門委員會(huì)的意見。但是目前這種審議活動(dòng)仍然存在一些問題：(1)政府提出議案的時(shí)間通常與常委會(huì)審議的時(shí)間相隔不長(zhǎng)，因此，專門委員會(huì)的先期審議的時(shí)間就非常有限，難以做到深入細(xì)致，更難以進(jìn)行調(diào)查研究，使審議顯得比較倉(cāng)促，審議的質(zhì)量沒有保證。應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好上述時(shí)間的間隔，保證專門委員會(huì)有充裕的時(shí)間進(jìn)行審議。(2)審議的質(zhì)量有待于進(jìn)一步提高。有的委員會(huì)在常委會(huì)一審前的審議簡(jiǎn)單粗糙，參考意義不大，這除了上述時(shí)間上的原因外，與對(duì)委員會(huì)審議的重要性認(rèn)識(shí)不夠，以及把握不住重點(diǎn)等也有直接關(guān)系。我們認(rèn)為，專門委員會(huì)在一審時(shí)，應(yīng)主要從這幾個(gè)方面著手：一是立法是否必要，是否屬重復(fù)立法；二是草案規(guī)定的內(nèi)容是否超越本級(jí)人大的職權(quán)，是否與上位法相抵觸；三是規(guī)定的主要內(nèi)容是否妥當(dāng)，涉及的矛盾是否協(xié)調(diào)好；四是在結(jié)構(gòu)上是否需要大的調(diào)整等，至于草案條文、用語等比較小的問題可以在常委會(huì)分組或聯(lián)組會(huì)議上提出。(三)監(jiān)督權(quán)。立法與監(jiān)督是立法機(jī)關(guān)的兩項(xiàng)主要職權(quán)。在以美國(guó)為首的三權(quán)分立的國(guó)家，專門委員會(huì)往往擁有一些實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)力，如可以通過聽證、質(zhì)詢等方式對(duì)政府的財(cái)政、人事、外交等事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督；而且許多國(guó)家的專門委員會(huì)可以獨(dú)立地對(duì)政府的活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督。我國(guó)的專門委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)不具有獨(dú)立性，而且范圍比較窄，這是我國(guó)專門委員會(huì)制度一個(gè)缺陷。在代表大會(huì)及其常委會(huì)會(huì)議的會(huì)期短的情況下，其監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)往往要依靠專門委員會(huì)來進(jìn)行，如果后者不享有相對(duì)獨(dú)立的較為實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，這種監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)也是比較困難的。我們可以通過監(jiān)督權(quán)的種類來對(duì)此問題進(jìn)行分析：(1)質(zhì)詢監(jiān)督權(quán)，指接受代表大會(huì)主席團(tuán)或常委會(huì)交付的質(zhì)詢案，聽取對(duì)該質(zhì)詢案的答復(fù)，必要的時(shí)候可以向主席團(tuán)或常委會(huì)報(bào)告。這里還應(yīng)該規(guī)定如果專門委員會(huì)對(duì)答復(fù)不滿意的，可以要求再次答復(fù)或向主席團(tuán)或常委會(huì)報(bào)告。另外，我們認(rèn)為，專門委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)有提出質(zhì)詢案的權(quán)力，理由如前文所述。(2)立法監(jiān)督權(quán)，全國(guó)人大組織法和一些地方性監(jiān)督法規(guī)，都只規(guī)定專門委員會(huì)可以對(duì)常委會(huì)或常委會(huì)主任會(huì)議交付的被認(rèn)為是與上位法相抵觸或不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件進(jìn)行審議，提出審議報(bào)告，并沒有規(guī)定可以要求有關(guān)部門撤銷或提出撤銷議案，這種監(jiān)督權(quán)既是被動(dòng)的又是不完整的。實(shí)際上，賦予專門委員會(huì)以對(duì)有關(guān)部門或下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的違法或不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件要求撤銷和提出撤銷的議案的權(quán)力，既可以加強(qiáng)常委會(huì)的監(jiān)督職能，又不至于使常委會(huì)的權(quán)力被專門委員會(huì)瓜分，因?yàn)樽罱K的決定權(quán)并不在專門委員會(huì)。(3)執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，專門委員會(huì)的執(zhí)法監(jiān)督包括兩種形式：一是對(duì)政府及其所屬部門執(zhí)行特定法律、法規(guī)、決定、決議的情況進(jìn)行檢查，根據(jù)檢查的結(jié)果，肯定成績(jī)，指出不足，要求有關(guān)部門限期改正，并報(bào)結(jié)果；二是受理公民、法人和其他組織對(duì)行政或司法機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的投訴，要求有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)答復(fù)或處理，重大問題可向主任會(huì)議報(bào)告。對(duì)于前者，許多地方性監(jiān)督法規(guī)多作了明確規(guī)定；而對(duì)于后者，由于常委會(huì)內(nèi)部往往設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，所以，一般規(guī)定對(duì)社會(huì)投訴由信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一處理。我們認(rèn)為在工作程序上可以這樣規(guī)定，但法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)賦予專門委員會(huì)這種職權(quán)，即對(duì)社會(huì)投訴，可以直接要求有關(guān)部門（按對(duì)口）進(jìn)行處理，對(duì)重大問題可以進(jìn)行調(diào)查（或經(jīng)主任會(huì)議同意），向主任會(huì)議或常委會(huì)報(bào)告調(diào)查結(jié)果，或者向常委會(huì)提出質(zhì)詢案，甚至罷免案，這是加強(qiáng)專門委員會(huì)監(jiān)督職能的一個(gè)重要方面。(4)工作監(jiān)督權(quán)。專門委員會(huì)對(duì)政府部門和司法機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督也包括兩個(gè)方面：一是聽取工作報(bào)告，二是對(duì)綜合性的或?qū)ｍ?xiàng)的工作進(jìn)行檢查。對(duì)報(bào)告所涉及的或檢查中發(fā)現(xiàn)的違法或其他問題，可以要求有關(guān)機(jī)關(guān)限期改進(jìn)，重大問題可向主任會(huì)議或常委會(huì)報(bào)告。(5)調(diào)查權(quán)，在我國(guó)，一般把調(diào)查與研究放在一起，主要把它作為專門委員會(huì)的一種工作方法，很少把它當(dāng)作一種重要的權(quán)力。在西方國(guó)家，調(diào)查權(quán)是專門委員會(huì)的一項(xiàng)重要權(quán)力，委員會(huì)可以自主就政府機(jī)關(guān)的特定活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查，而后就調(diào)查的結(jié)果采取相應(yīng)的措施，或者是將調(diào)查結(jié)果向社會(huì)公布。這種調(diào)查權(quán)往往具有較大的威懾力，而且比較主動(dòng)。它類似我國(guó)的特定問題調(diào)查委員會(huì)，在程序上