財(cái)政研究論文-論政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建.doc

財(cái)政研究論文-論政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建摘要：政府采購(gòu)制度是加強(qiáng)公共支出管理的重要手段，我國(guó)在推行過(guò)程中卻存在一些現(xiàn)實(shí)的缺陷，而許多問(wèn)題都與監(jiān)督機(jī)制的缺乏和無(wú)效有關(guān)。對(duì)此，本文從現(xiàn)實(shí)的必要性、監(jiān)督點(diǎn)的有效分布、應(yīng)注意的主要問(wèn)題等方面進(jìn)行了探討。關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)；監(jiān)督機(jī)制作為“陽(yáng)光下的交易制度”，政府采購(gòu)制度是對(duì)政府采購(gòu)行為的規(guī)范化、具體化和制度化。有人認(rèn)為，只要將政府采購(gòu)活動(dòng)公開化、集中化，采購(gòu)過(guò)程中的價(jià)格、回扣、質(zhì)量、腐敗等問(wèn)題都會(huì)迎刃而解。然而政府采購(gòu)有其自身的局限性，集中采購(gòu)本身并不能解決目前采購(gòu)管理中存在的各種問(wèn)題。工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行招投標(biāo)制已有多年，但工程建設(shè)領(lǐng)域中的不正之風(fēng)至今也未能剎住，有的地方甚至發(fā)生了嚴(yán)重的質(zhì)量事故。必須看到，即使實(shí)行了公開招標(biāo)采購(gòu)，自始至終都存在著公私、真假等矛盾，如采購(gòu)實(shí)體或招標(biāo)機(jī)構(gòu)事先內(nèi)定，在背后搞營(yíng)私舞弊等非陽(yáng)光交易行為。因此，構(gòu)建有效的監(jiān)督機(jī)制是進(jìn)一步完善政府采購(gòu)制度的重要內(nèi)容和緊迫任務(wù)。一、良莠不齊的現(xiàn)實(shí)：強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制的理由目前，我國(guó)許多地方在建立政府采購(gòu)制度的過(guò)程中，相關(guān)的政策法規(guī)制度不健全，缺乏嚴(yán)格的操作規(guī)程以及必要的監(jiān)督約束機(jī)制，已在很大程度上影響了政府采購(gòu)制度的健康運(yùn)行。1.政府采購(gòu)計(jì)劃的編制和執(zhí)行存在著相當(dāng)大的隨意性。實(shí)際工作中，政府采購(gòu)計(jì)劃的編制和審批程序缺乏有效的約束，由于人為的不合理因素而隨意變更采購(gòu)計(jì)劃較為普遍。許多單位要采購(gòu)什么就申報(bào)什么，只要采購(gòu)資金來(lái)源有保障，能執(zhí)行規(guī)定的政府采購(gòu)程序，就可以隨意采購(gòu)。不難發(fā)現(xiàn)，這種政府采購(gòu)做法只是改變了采購(gòu)實(shí)體的采購(gòu)方式，而缺乏對(duì)盲目采購(gòu)和重復(fù)采購(gòu)的有效約束。2.政府采購(gòu)制度在執(zhí)行中被打了“折扣”即存在執(zhí)行不完全、覆蓋面過(guò)小問(wèn)題。政府采購(gòu)制度本身是一種公開、公平、公正以及有效競(jìng)爭(zhēng)的財(cái)政支出管理制度，但在推行過(guò)程中，短期內(nèi)難以從原有的采購(gòu)方式中完全擺脫出來(lái)，有些地方在部門利益和個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)下，將“明制度”變成了“暗規(guī)定”，使得既定的采購(gòu)制度難以有效執(zhí)行。例如，少數(shù)單位將達(dá)到“門檻價(jià)”的采購(gòu)項(xiàng)目化整為零，以逃避政府采購(gòu)制度的約束。更有甚者，由于缺乏規(guī)范的操作程序，政府采購(gòu)中的貪污受賄、損公肥私等情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了政府部門的形象和信譽(yù)。由于政府采購(gòu)制度在執(zhí)行中存在缺陷和漏洞，導(dǎo)致少數(shù)供應(yīng)商之間表面上是相互競(jìng)標(biāo)，暗地里卻聯(lián)手操縱標(biāo)價(jià)，或中標(biāo)后平分獲利，或協(xié)商后輪流坐莊，從而限制了政府采購(gòu)制度優(yōu)越性的發(fā)揮。3.“長(zhǎng)官意志”干擾了采購(gòu)規(guī)則，行政干預(yù)過(guò)多過(guò)濫。受地方保護(hù)主義和部門利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)，某些地方政府常常強(qiáng)制性規(guī)定購(gòu)買本地區(qū)產(chǎn)品，大型工程也指定單位自行承擔(dān)，基本不進(jìn)行價(jià)格與質(zhì)量的比較。一些地方在招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程中，招標(biāo)程序雖是公開的，但評(píng)標(biāo)和定標(biāo)的規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)卻照顧了少數(shù)行政首長(zhǎng)的個(gè)人意志（尤其是大型工程項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)）。3.采購(gòu)物品的質(zhì)量難以保證。實(shí)際工作中，采購(gòu)商品交付給采購(gòu)單位，貸款結(jié)算給供應(yīng)商后，一次政府采購(gòu)活動(dòng)就算完成。但采購(gòu)物品的實(shí)際質(zhì)量、售后服務(wù)的保障程度如何，就缺乏必要的監(jiān)督和保證，從而在財(cái)政、政府采購(gòu)中心、供應(yīng)商、招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等主體之間產(chǎn)生矛盾和沖突，直接影響了政府采購(gòu)的信譽(yù)，增加了推行政府采購(gòu)制度的阻力。操作上，構(gòu)建政府采購(gòu)的監(jiān)督約束機(jī)制應(yīng)貫徹以下原則：（1）監(jiān)督者與操作者相互分離原則。政府采購(gòu)一般有三個(gè)當(dāng)事主體：管理監(jiān)督者、操作者和使用者。管理監(jiān)督者主要是財(cái)政部門，操作者一般指政府采購(gòu)中心或其他招標(biāo)中介組織，使用者主要是指采購(gòu)單位。如果管理監(jiān)督者與操作者不能相互分離，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，就很難保證其監(jiān)督工作的客觀公正性。（2）依法監(jiān)督原則。經(jīng)濟(jì)手段、行政手段雖是不可缺少的監(jiān)督手段，但必須強(qiáng)化法律這個(gè)主要手段。從趨勢(shì)上看，應(yīng)建立健全的政府采購(gòu)法律、法規(guī)和政策制度體系，依據(jù)法律開展監(jiān)督工作。（3）專業(yè)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合原則。加強(qiáng)政府采購(gòu)工作的監(jiān)督，必須借助現(xiàn)有的紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門的監(jiān)督力量，建立以財(cái)政監(jiān)督力量為主，其他專業(yè)監(jiān)督部門力量為輔，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督力量為補(bǔ)充的監(jiān)督隊(duì)伍體系，做到內(nèi)外結(jié)合，專兼結(jié)合。（4）事前和事中監(jiān)督為主原則。對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督，要從編制采購(gòu)計(jì)劃環(huán)節(jié)就開始實(shí)施監(jiān)督，在采購(gòu)過(guò)程中，要保證有相應(yīng)的監(jiān)督力量參與采購(gòu)活動(dòng)全過(guò)程，注重“防”和“堵”，使監(jiān)督的關(guān)口前移，而不能把主要監(jiān)督力量放在事后的“查”和“罰”“亡羊補(bǔ)牢”固然需要，但“防患未然”卻更加重要。綜上所述，在試行和實(shí)行政府采購(gòu)制度的初級(jí)階段，建立和完善監(jiān)督約束機(jī)制是一種現(xiàn)實(shí)需要。二、監(jiān)督點(diǎn)的有效分布：監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵理論上，規(guī)范化的政府采購(gòu)制度本身就具備一種監(jiān)督約束力，但問(wèn)題在于如何保證制度規(guī)則得到相關(guān)主體的遵守和執(zhí)行。在某種程度上，政府采購(gòu)制度是各參與主體為實(shí)現(xiàn)各自經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行的一種博弈活動(dòng)。為此，就需要對(duì)政府采購(gòu)參與主體間的相互關(guān)系進(jìn)行簡(jiǎn)明的分析。如圖1所示，以政府采購(gòu)業(yè)務(wù)為主線，政府采購(gòu)各參與主體之間存在著一種相互作用及監(jiān)督約束關(guān)系。在上述相關(guān)主體的相互關(guān)系中，財(cái)政部門無(wú)疑具有特殊的重要地位。在某種程度上，財(cái)政部門擔(dān)當(dāng)著“裁判員”的角色，需求單位和供應(yīng)商則相當(dāng)于“運(yùn)動(dòng)員”，財(cái)政代表政府制定采購(gòu)規(guī)則，單位和供應(yīng)商則按采購(gòu)規(guī)則辦事。（1）財(cái)政部門并不包攬具體采購(gòu)事務(wù)，在規(guī)范的政府采購(gòu)制度中只是起到一個(gè)裁判員的作用。初始時(shí)期，財(cái)政部門可能多做一些服務(wù)代理工作，隨著采購(gòu)制度的逐步完善，財(cái)政部門不應(yīng)再插手直接的采購(gòu)業(yè)務(wù)，從而杜絕壟斷性的腐敗行為。（2）政府采購(gòu)?fù)ǔ２扇」_競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)形式，國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明：只要保證程序的有效性，其將大大降低采購(gòu)環(huán)節(jié)出現(xiàn)腐敗舞弊的可能。（3）在整個(gè)采購(gòu)過(guò)程中，通過(guò)采購(gòu)委員會(huì)審定重大的采購(gòu)政策及專項(xiàng)物品，招標(biāo)過(guò)程邀請(qǐng)人大、紀(jì)檢、監(jiān)察、工商、技術(shù)監(jiān)督等部門參加監(jiān)督，公證處公證，從而保證了采購(gòu)過(guò)程的公正和透明。（4）從機(jī)構(gòu)的組建、隊(duì)伍的來(lái)源上保證。即財(cái)政部門從機(jī)構(gòu)人員上嚴(yán)格把關(guān)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公開競(jìng)爭(zhēng)招聘，能上能下，競(jìng)爭(zhēng)上崗，從而造就一支精干、務(wù)實(shí)、廉潔、高效的政府采購(gòu)管理隊(duì)伍。同時(shí)，對(duì)弄虛作假、殉私舞弊的采購(gòu)機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行嚴(yán)格的處罰，也是各國(guó)政府確保采購(gòu)行為廉潔所采用的有效手段。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，監(jiān)督機(jī)制是通過(guò)提高相關(guān)責(zé)任人的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)成本或預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)損失，以促使政府采購(gòu)規(guī)則得到應(yīng)有的重視和有力的執(zhí)行。制度風(fēng)險(xiǎn)必須控制，但核心還是人的問(wèn)題。而在政府采購(gòu)制度中，監(jiān)督約束機(jī)制在各相關(guān)主體間的有效設(shè)定和合理分布，則是保證政府采購(gòu)制度健康運(yùn)行的重點(diǎn)和關(guān)鍵。根據(jù)上述政府采購(gòu)運(yùn)行關(guān)系示意圖，構(gòu)建政府采購(gòu)的監(jiān)督約束機(jī)制應(yīng)考慮設(shè)置四重監(jiān)督機(jī)制：第一，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。這里的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，是指貫穿于政府采購(gòu)活動(dòng)始終的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，主要通過(guò)各參與主體間的相互監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)，主要包括：（1）作為政府采購(gòu)主管部門的各級(jí)財(cái)政部門，根據(jù)政府采購(gòu)政策、原則、財(cái)政預(yù)算計(jì)劃、采購(gòu)反饋信息等而對(duì)采購(gòu)職能部門的采購(gòu)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，其側(cè)重于對(duì)采購(gòu)資金的使用進(jìn)行監(jiān)督；（2）采購(gòu)實(shí)體（各級(jí)行政事業(yè)單位）根據(jù)政府采購(gòu)合同、商品反饋信息等情況對(duì)供應(yīng)商的履約情況進(jìn)行監(jiān)督，主要側(cè)重于所購(gòu)商品的質(zhì)量監(jiān)督；（3）采購(gòu)職能部門通過(guò)實(shí)物管理方式對(duì)采購(gòu)實(shí)體的貨物使用情況進(jìn)行的監(jiān)督，重點(diǎn)是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保全監(jiān)督。通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置，可使政府采購(gòu)過(guò)程環(huán)環(huán)相扣、有條不紊，促進(jìn)了政府采購(gòu)行為的規(guī)范化。第二，法律監(jiān)督機(jī)制。法律監(jiān)督機(jī)制是一種全面、廣泛、外在和剛性的監(jiān)督機(jī)制，政府采購(gòu)制度的存在及其有效運(yùn)行必須建立在一整套完善的政府采購(gòu)法律體系之上。完善和配套的政府采購(gòu)法律體系是政府采購(gòu)制度的法律保障和行為依據(jù)，從政府采購(gòu)制度運(yùn)行的外部，以高于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的形式對(duì)政府采購(gòu)全過(guò)程進(jìn)行