財政研究論文-基于城鄉(xiāng)社會斷裂的中國財政支出政策研究.doc

財政研究論文-基于城鄉(xiāng)社會斷裂的中國財政支出政策研究摘要：城鄉(xiāng)社會斷裂在很大程度上與政府財政城鄉(xiāng)差別化支出政策有關。政府財政的差別化支出，造成城鄉(xiāng)居民收入斷裂、社會保障斷裂、科學文化素質(zhì)斷裂、生活環(huán)境斷裂等。這與國家城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、縣鄉(xiāng)政府財權與事權不對稱、財政支出政策決策過程中農(nóng)民利益訴求難以有效表達等有關。因此，要以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為指導，按權責匹配原則改革縣鄉(xiāng)事權、財權，保障農(nóng)民在城鄉(xiāng)財政分配中的話語權，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會和諧發(fā)展。關鍵詞：城鄉(xiāng)社會斷裂；財政支出；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一、引言及文獻回顧城鄉(xiāng)社會斷裂，指轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)兩極分化嚴重，城市社會發(fā)展水平不斷提高，而鄉(xiāng)村社會與之差距不斷擴大，甚至在社會發(fā)展中處于邊緣化狀態(tài)。中國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)社會斷裂主要表現(xiàn)在以下方面：一是城鄉(xiāng)經(jīng)濟的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入方面；二是城鄉(xiāng)制度方面的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)社會保障制度方面；三是城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務水平的斷裂；四是城鄉(xiāng)居民科學文化素質(zhì)的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民教育方面；五是城鄉(xiāng)生活環(huán)境的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基礎設施建設方面。近年來，國內(nèi)學者對于城鄉(xiāng)社會斷裂的研究較多集中于成因方面。孫立平(2003)認為城鄉(xiāng)二元結構是造成城鄉(xiāng)社會斷裂的根本原因。郭強(2004)認為，城鄉(xiāng)社會斷裂主要是由工業(yè)化轉(zhuǎn)型、城市化轉(zhuǎn)型、市場化轉(zhuǎn)型中不合理、不公平的制度和政策所導致的。李長江(2004)認為，城鄉(xiāng)差距的出現(xiàn)具有歷史、制度和政策層面上的原因，最根本的是中國長期的城鄉(xiāng)不公平發(fā)展理念和政策沒有改變。王德文(2005)認為，城鄉(xiāng)差距的本質(zhì)是資源配置扭曲、收入分配傾斜與部門間技術進步不平衡三者共同作用的結果。白雪瑞(2006)認為，導致城鄉(xiāng)差距的根源在于城鄉(xiāng)分割管理體制下的城鄉(xiāng)二元結構和城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制改革的不均衡。鞏前文(2007)通過實證分析認為農(nóng)業(yè)稅收、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差、支農(nóng)財政支出、農(nóng)業(yè)基本建設財政支出、農(nóng)村救濟費財政支出和農(nóng)村存貸款差額等六個因素對城鄉(xiāng)收入差距的影響較為顯著，因此，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的實施過程中必須注意這些因素的影響，調(diào)整支農(nóng)財政支出的內(nèi)部結構。湯玉權(2007)認為，城鄉(xiāng)財政的二元結構導致中國城鄉(xiāng)各項事業(yè)的發(fā)展極不平衡，呈現(xiàn)為一種“斷裂”狀態(tài)。汪鋒(2007)通過對中國各省市的面板數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)中國的經(jīng)濟體制改革與城鄉(xiāng)差距擴大沒有聯(lián)系，而財政和金融等領域的城市化偏向是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距擴大的主要原因。唐堯(2008)認為，公共產(chǎn)品供給規(guī)模不足導致的“擁擠效應”和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制缺陷造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。曾國安(2009)從城市偏向的財政制度方面深入分析，指出要縮小城鄉(xiāng)差距必須建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財政制度。另外，也有學者不同意中國城鄉(xiāng)社會已出現(xiàn)斷裂的說法，權小娟(2007)認為，“城中村”是斷裂社會連接帶，城鄉(xiāng)社會斷裂提法過于嚴重。城鄉(xiāng)社會斷裂，從財政學的角度看，實際上是城鄉(xiāng)公共服務的非均等。中國是以政府為主導進行社會主義建設的，政府財政支出政策是最能反映政府政策和政府投資的“指向針”。為了能更深刻地揭示城鄉(xiāng)社會斷裂的財政政策因素，本文通過對中國政府財政城鄉(xiāng)差別化支出政策的表現(xiàn)及成因進行分析，尋求政府財政城鄉(xiāng)相對均衡支出的對策，以消除城鄉(xiāng)社會斷裂。二、政府城鄉(xiāng)差別化財政支出政策的表現(xiàn)及對城鄉(xiāng)社會斷裂的影響(一)政府財政在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展中的差別化支出，造成城鄉(xiāng)居民收入水平的斷裂增加農(nóng)民收入，是政府財政支農(nóng)的一個基本目標。王敏(2007)通過對中國1981-2005年財政農(nóng)業(yè)投資與農(nóng)民純收入數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)：財政農(nóng)業(yè)投入對農(nóng)民純收入增長具有正向促進作用，并且與農(nóng)民純收入之間存在一個長期穩(wěn)定的協(xié)調(diào)關系，即它們之間存在著動態(tài)均衡機制。但政府財政對農(nóng)村的投入遠遠低于城市，制約了農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。主要表現(xiàn)在：(1)政府財政在農(nóng)業(yè)投入上的不足，滿足不了農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。20世紀90年代以來，國家財政對農(nóng)業(yè)支出的絕對量從1990年的307.84億元增加到2006年的3172.97億元，雖然呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，但其占財政總支出的比重卻一直在一個較低的水平徘徊，1990年到2006年平均維持在7.5左右的水平，而且整體上呈現(xiàn)下降趨勢，從1990年的9.98下降到2006年的7.85。在財政支農(nóng)穩(wěn)定性方面，中國財政支農(nóng)增長速度波動較大，財政支農(nóng)穩(wěn)定性差，具有相機抉擇性，即農(nóng)業(yè)發(fā)展的好壞變化在國家財政支農(nóng)減增之前(雷啟振等，2008)。這不僅低于農(nóng)業(yè)GDP占全國GDP的比例，而且也與中國新農(nóng)業(yè)法規(guī)定不符。(2)政府財政支農(nóng)資金管理體制不健全，降低了財政支農(nóng)資金的使用效率。政府在財政支農(nóng)資金使用上存在財政支農(nóng)資金投入內(nèi)部結構不合理，缺乏對財政資金使用的監(jiān)管與使用績效的評估，導致財政支農(nóng)資金被地方政府扣留或挪用，降低了財政支農(nóng)資金的使用效率。農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民收入的基礎性部分，而政府財政農(nóng)業(yè)投入的不足直接或間接地降低了其對農(nóng)民收入的增長作用，造成農(nóng)業(yè)收入對農(nóng)民收入水平增長的貢獻近年來一直維持在一個較低的水平(如圖1所示)，在一定程度上導致城鄉(xiāng)居民的收入差距斷裂。(二)政府財政在城鄉(xiāng)社會保障制度建設上的差別化支出，造成城鄉(xiāng)社會保障的斷裂社會保障作為一項基本公共服務，從法理意義上講，每一位農(nóng)民都應該與城市居民平等享受。而現(xiàn)實情況是政府社會保障的投入傾斜于城市，農(nóng)村投入嚴重不足，城鄉(xiāng)社會保障出現(xiàn)斷裂。目前，中國城市在政府主導和財政資金大量投入下，已經(jīng)建立起覆蓋較為全面的社會保障體系，如最低生活保障制度，面向企業(yè)勞動者的醫(yī)療、養(yǎng)老保險制度等。而在農(nóng)村社會保障體系建設上，政府財政支出不足，造成農(nóng)村社會保障的范圍小、標準低，難以起到社會保障的作用。如圖2所示，從1999年到2006年，中國財政投入農(nóng)村的社會保障總量雖在增加，但其占中國財政社會保障支出的比重自1999年到2006年一直持續(xù)在較低水平上，沒有超過5。而且財政投入農(nóng)村社會保障的資金主要用于農(nóng)村社會救濟，缺少農(nóng)村養(yǎng)老補貼。據(jù)勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展公報顯示，1999-2007年中國農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋率一直在較低水平徘徊，平均約為7.53。(三)政府財政在城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生、醫(yī)療上的差別化支出，造成城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務水平的斷裂公共衛(wèi)生、醫(yī)療是保障居民身體素質(zhì)的重要條件。中國政府在公共衛(wèi)生、醫(yī)療上的投入傾向于城市，農(nóng)村投入嚴重不足，導致城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務水平的斷裂。在城鄉(xiāng)衛(wèi)生支出費用上，如圖3所示，1990年中國財政衛(wèi)生費用支出中城市為396億元，農(nóng)村為351.4億元，城鄉(xiāng)比為1.13:1，而2006年城市為6581.3億元，農(nóng)村為3262億元，城鄉(xiāng)比擴大為2.02:1。在醫(yī)療條件上，據(jù)2007年統(tǒng)計顯示，農(nóng)村每千人平均擁有不到一張病床，而城市為2.63張；農(nóng)村每千人擁有1.06名衛(wèi)生人員，城市則擁有5.35名以上。而且，大部分農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員的職業(yè)技術水平低于城市。由于公共衛(wèi)生供給短缺，醫(yī)療價格大幅度攀升，農(nóng)村不少地方出現(xiàn)因病返貧、因病致貧的現(xiàn)象。(四)政府財政在城鄉(xiāng)教育上的差別化支出，造成城鄉(xiāng)居民科學文化素質(zhì)的斷裂中國政府通過財政投入，已經(jīng)在城市建立了較為完備的教育體系。相比較而言，政府財政在農(nóng)村教育投入不足，人均投資少。由于中國農(nóng)村居民接受教育的質(zhì)量和范圍、平均受教育年限都低于城市，農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)普遍過低，調(diào)查顯示，2005年中國農(nóng)村勞動力文化水平處于初中以下(含初中)占到農(nóng)村勞動人口的80以上。這最終導致城鄉(xiāng)居民科學文化素質(zhì)的斷裂。如表1顯示，1997-2007年，中國農(nóng)村生均預算內(nèi)教育經(jīng)費(預算內(nèi)公用經(jīng)費支出和事業(yè)費支出)不斷增長，但仍低于全國平均水平。雖然國家近年實行了農(nóng)村