城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村房屋拆遷問題的調(diào)查研究

關(guān)于城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村房屋拆遷和小產(chǎn)權(quán)房問題的調(diào)關(guān)于城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村房屋拆遷和小產(chǎn)權(quán)房問題的調(diào) 查報告查報告 黨的十六屆五中全會通過的中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī) 劃的建議 ，明確了今后5年我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的奮斗目標(biāo)和行動綱領(lǐng)，提出了建設(shè)社會主 義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)。2008年10月12日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會 議通過了中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定 ，提出“加快推進(jìn)社會主 義新農(nóng)村建設(shè)，大力推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，對于全面貫徹黨的十七大精神，深入貫徹落實科 學(xué)發(fā)展觀，奪取全面建設(shè)小康社會新勝利、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面，具有重大 而深遠(yuǎn)的意義。 ”全國各地的城鎮(zhèn)化及新農(nóng)村建設(shè)正在各地如火如荼的展開。 河南省是農(nóng)業(yè)大省，為進(jìn)一步加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，自2009年9月，國務(wù)院就原則上通過了 促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃 ，同時，還確定了“不屬于國家戰(zhàn)略”的以鄭州為中心、洛陽為 副中心的“中原城市群”這個概念。到2012年11月17日，國務(wù)院正式批復(fù)了兩個文件：一 個是11月17日國務(wù)院正式批復(fù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃 ，另一個是國務(wù)院同意規(guī)劃建設(shè)鄭州航空 港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)。到2015年，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)是“糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平穩(wěn)步提升，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展協(xié)調(diào) 性不斷增強(qiáng)，基本公共服務(wù)水平和均等化程度全面提高，居民收入增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步等” 。 但中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)不會是一帆風(fēng)順的，特別是城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，肯定會遇到很多問題， 我們必須要重調(diào)查，重研究，為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)獻(xiàn)計獻(xiàn)策。為此，筆者就城鎮(zhèn)化過程中涉 及的農(nóng)村房屋拆遷問題和小產(chǎn)權(quán)房問題進(jìn)行了實地調(diào)查和分析研究。 一、關(guān)于農(nóng)村房屋拆遷和小產(chǎn)權(quán)房問題調(diào)查情況 城鎮(zhèn)化建設(shè)中的問題很多，如果將調(diào)查的范圍擴(kuò)大化很難抓住問題的實質(zhì)，提出合理 的對策。因此，筆者主要圍繞城鎮(zhèn)化建設(shè)中的兩個突出問題，即農(nóng)村房屋拆遷和小產(chǎn)權(quán)房， 制定調(diào)查問卷。調(diào)查問卷的對象是緊鄰縣區(qū)的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分農(nóng)民，計劃發(fā)放“農(nóng)村房屋 拆遷的調(diào)查問卷”200份，發(fā)放“小產(chǎn)權(quán)房的調(diào)查問卷”150份，進(jìn)行調(diào)查。 在農(nóng)村房屋拆 遷的調(diào)查問卷中，對拆遷的態(tài)度上，得出多少人人不愿意拆遷，占到總?cè)藬?shù)的多少。拆遷 周期過長，失業(yè)，引發(fā)的宅基地會印發(fā)怎樣的糾紛，以及各種罰款項目等等都是造成農(nóng)民 不愿意拆遷的原因。針對對“是否清楚補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)安排方案”這個問題，有多少人人 表示不清楚，多少人人表示大概了解；對“是否知道土地拆遷的最高法律是什么”這個問 題，多少人人表示不清楚，這兩個問題充分說明在相關(guān)的法律宣傳和信息公開上還存在嚴(yán) 重不足。對于“沒有得到滿意的補(bǔ)償，您會不會拆遷的問題” ，多少人均表示不會拆遷；對 “您是否會通過加蓋房屋的方式來獲得更多的補(bǔ)償款” ，有多少人表示不會，這個數(shù)據(jù)值得 推敲，因為我們在實地調(diào)查的過程中，幾乎家家都有加蓋的毛胚房，蓋完后沒有任何用途， 只是閑置。對“您對拆遷后土地用途的看法”這個問題，多少人表示不關(guān)注，是否所有的 農(nóng)民都支持政府的行為，并不管拆遷是否符合法律規(guī)定，不管房屋拆遷后的土地用途，不 管是出于公益還是商業(yè)目的，只要補(bǔ)償高，依約履行協(xié)議，這些因素都可能導(dǎo)致嚴(yán)重的浪 費現(xiàn)象。 在對“小產(chǎn)權(quán)房的調(diào)查問卷”中，對“您對小產(chǎn)權(quán)房的看法”這個問題，有多少人表 示合法；對“您為什么選擇買小產(chǎn)權(quán)房”這個問題，多少人表示便宜，現(xiàn)在本地區(qū)的市場 均房價在2100元左右，而小產(chǎn)權(quán)房的均房價在1000元左右，差距懸殊。對“您是否擔(dān)心將 來房屋的產(chǎn)權(quán)問題”多少人表示擔(dān)心；對“你最擔(dān)心的問題是什么”這個問題，表示擔(dān)心 產(chǎn)權(quán)和住房質(zhì)量的有多少人；對“如果將來出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛，您會選擇如何處理”這個問題， 多少人表示通過信訪，多少人表示通過法院，可見法院將會面臨很大壓力，包括審判與信 訪工作壓力。 二、農(nóng)村房屋拆遷和小產(chǎn)權(quán)房問題調(diào)查分析 筆者經(jīng)過對一定范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化及新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)情況的走訪調(diào)查，農(nóng)村房屋拆遷和 小產(chǎn)權(quán)房問題是兩個較為突出的問題，每個問題都不是單一的，各種因素錯綜復(fù)雜，嚴(yán)重 影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。 （一）農(nóng)村房屋拆遷問題探討分析 一是被拆遷房屋的性質(zhì)和面積認(rèn)定困難。通過調(diào)查，可以看出農(nóng)村房屋管理極不規(guī)范。 例如住宅用房與附屬房屋的性質(zhì)難以區(qū)分，由于歷史上個人建房和建筑市場管理的不規(guī)范， 以及農(nóng)民生產(chǎn)、生活的特殊性，農(nóng)村私人房屋大多以自建為主，很多農(nóng)民建造的居住用房 結(jié)構(gòu)低劣，房屋高度不等，甚至豬舍房屋的結(jié)構(gòu)優(yōu)于居住用房，這就導(dǎo)致房屋拆遷補(bǔ)償安 置困難重重，難以找到統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，直接影響到拆遷工作的進(jìn)行。 二是政府管理機(jī)制薄弱。政府及其職能部門對違法搭建重視不夠，存在畏難情緒，未 將其遏制在苗頭，造成大量違章建筑的出現(xiàn)。政府對農(nóng)民利益的關(guān)心也不夠，過多考慮地 方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視農(nóng)民的建房問題，造成住房困難戶日益增多，歷史問題累積。政府職能 部門對基礎(chǔ)資料缺乏有力的管理，致使部分農(nóng)村未及時登記發(fā)證，或已登記的土地證、房 產(chǎn)證未發(fā)放，或存在錯發(fā)、亂發(fā)土地證、房產(chǎn)證的現(xiàn)象。 三是農(nóng)村房屋拆遷中的資源浪費問題較為突出。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，在所有城鎮(zhèn)化進(jìn) 程中和新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，幾乎所有的農(nóng)村居民戶在政府下達(dá)房屋拆遷通知之前或者 之后，均有不同程度的臨時加建房屋行為。近年來，強(qiáng)拆、暴力拆遷等字眼不斷吸引著人 們的眼球、觸動著社會的神經(jīng)、引導(dǎo)著輿論的視覺，在這種野蠻執(zhí)法行為得到遏制之后， 終于換來了政府主導(dǎo)、司法監(jiān)督下的“和諧拆遷” 。然而在此情形下，卻悄然滋生了另外一 個令人憂慮的現(xiàn)象：一些地方的民眾得知要拆遷，便緊鑼密鼓地突擊建房，以置換更多的 新房或得到更多的補(bǔ)償。為此，在擴(kuò)建房屋的過程中出現(xiàn)了加班加點、偷工減料、設(shè)施簡 易、安全無保障的施工情況，還先后出現(xiàn)了一系列由于突擊建房施工而釀成人員傷亡的惡 性事件。更有甚者，在房屋拆遷過程中出現(xiàn)了前邊是轟轟烈烈的拆了重建、后邊是風(fēng)風(fēng)火 火的建了“等”拆的“流水線”作業(yè)。一邊是政府相關(guān)部門的嚴(yán)密監(jiān)控，一邊是老百姓玩 捉迷藏、打游擊政府來、我停，政府走、我干，抓機(jī)會、搶時間、挑燈夜戰(zhàn)，以至于 拆遷中創(chuàng)造出一夜加蓋一層房的“壯舉” 。其結(jié)果是政府付出了更多的補(bǔ)償費用，被拆遷戶 拿到了突擊建房獲取的“利潤” ，無形中卻造成了社會人力、物力和財力的巨大浪費。 四是農(nóng)村房屋拆遷中大量的違章建筑難以處理。在實地調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)大量的違章 建筑，面積廣，特別是鄰近縣城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幾乎村村有違章，戶戶有違章，甚至有的村干部 帶頭搭建違章建筑。這些違章建筑非常復(fù)雜，類型多樣，既有規(guī)劃違章，又有土地違章； 既有合法房屋上加層翻建房屋，又有在基本農(nóng)田上擅自建造房屋。更為復(fù)雜的是由于利益 驅(qū)動、錯誤發(fā)證、認(rèn)定機(jī)制不健全等因素的影響，就拿違章建筑的定性來說，與當(dāng)事人的 經(jīng)濟(jì)利益切身相關(guān)，一旦違章建筑被認(rèn)定為合法，其價值高達(dá)每平方米幾千元，相反，被 認(rèn)定為違章建筑的話，則無任何利益可言。因此，大量違章建筑的存在導(dǎo)致拆遷工作的難 度倍增。 五是拆遷補(bǔ)償安置方面存在問題，有待完善。實踐中，政府擁有雙重角色，既是標(biāo)準(zhǔn) 的制定者，又是標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行者。能否做到客觀公正，令人質(zhì)疑。特別是出現(xiàn)關(guān)系戶的問題， 與政府領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)系的拆遷戶能多分幾十萬，將違法建筑變?yōu)楹戏ńㄖ驅(qū)嶋H房屋面積擴(kuò)大。 要保障農(nóng)民的合法權(quán)益，就必須對當(dāng)前農(nóng)民房屋拆遷中的補(bǔ)償安置做出調(diào)整。 由于房屋拆遷中存在著諸多問題和矛盾，如何規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷行為，在有效保護(hù)農(nóng) 民合法財產(chǎn)權(quán)益的同時避免不必要的資源浪費和不公平的拆遷補(bǔ)償安置，這不僅是一個法 學(xué)理論問題，而且也是實際工作中迫切需要解決的社會問題。 （二）小產(chǎn)權(quán)房問題探討分析 所謂小產(chǎn)權(quán)房，就是一些村集體組織或者開發(fā)商打著新農(nóng)村建設(shè)等名義出售的、建筑 在集體土地上的房屋或是由農(nóng)民自行組織建造的“商品房” ，多發(fā)生于城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，它 并不真正構(gòu)成嚴(yán)格法律意義上的產(chǎn)權(quán)。 一是小產(chǎn)權(quán)房隱患重重，法律風(fēng)險大。因為小產(chǎn)權(quán)房只具備了普通商品房的使用性質(zhì)， 但不具備普通商品房的法律性質(zhì)，其并不是商品房。所以，法律法規(guī)對商品房的相關(guān)規(guī)定 和制度對小產(chǎn)權(quán)房是無效的，人民法院也不能適用商品房買賣的法律規(guī)定及司法解釋處理 涉及小產(chǎn)權(quán)房的案件，購房人的權(quán)益很難得到維護(hù)，風(fēng)險相當(dāng)大。 二是小產(chǎn)權(quán)房造成社會資源浪費。近年來，隨著房地產(chǎn)市場的風(fēng)起云涌，個別商家或 者個人為了獲取更多利潤、降低用地成本，違規(guī)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行商品交易。違法用 地和違法建設(shè)一般都是惡意行為，并且主觀意圖在于為謀取非法利益進(jìn)而損害了國家權(quán)益。 在法律上講，大多都違法了國家強(qiáng)制性規(guī)定，即主要表現(xiàn)為違反了“土地利用總體規(guī)劃” ， 又無法補(bǔ)辦用地或建設(shè)手續(xù)。 在一定程度上， “小產(chǎn)權(quán)房”雖然解決了城鎮(zhèn)中低收入階層 居住需求，但“小產(chǎn)權(quán)房”不受法律保護(hù)且多采取強(qiáng)拆方式。強(qiáng)拆“小產(chǎn)權(quán)房”就會對社 會財富巨大浪費。 三是小產(chǎn)權(quán)房引發(fā)諸多矛盾，影響社會穩(wěn)定。在當(dāng)前國家法律法規(guī)對小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán) 尚未明確界定的情況下，小產(chǎn)權(quán)房的大量涌現(xiàn)必將帶來諸多的社會不穩(wěn)定因素，易引發(fā)糾 紛、激化矛盾，已有數(shù)起由于小產(chǎn)權(quán)房問題誘發(fā)的社會糾紛到人民法院咨詢相關(guān)問題，但 由于小產(chǎn)權(quán)房尚無“名分” ，人民法院不宜立案處理。目前，小產(chǎn)權(quán)房屋的開發(fā)建設(shè)還沒有 明確的規(guī)定能夠給予約束，開發(fā)建設(shè)的監(jiān)管同樣存在缺位。同時，小產(chǎn)權(quán)房屋的開發(fā)又得 不到銀行貸款支持，主要依靠開發(fā)單位自行進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，一旦開發(fā)單位的資金或其他環(huán) 節(jié)出現(xiàn)問題，極有可能變成爛尾工程。同時，開發(fā)單位若沒有資質(zhì)，房屋質(zhì)量和房屋售后 保修難以保證。而且，購買后也不能合法轉(zhuǎn)讓和過戶，入住后的物業(yè)管理也極易出現(xiàn)問題。 筆者經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個別地方的小產(chǎn)權(quán)房建成后往往超低價格出售，但購買者卻望而卻步， 還有少量購買者在締約過程中出爾反爾，釀成了諸多矛盾。 三、正確處理農(nóng)村房屋拆遷和小產(chǎn)權(quán)房問題的對策和建議 農(nóng)村房屋拆遷和小產(chǎn)權(quán)房問題是城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中兩個比較突出的問題，很多學(xué)者都 對此做過研究，也提出了很多對策和建議。筆者經(jīng)過實地調(diào)查，結(jié)合地方實際情況，提出 了一些具體的、有針對性的建議。 （一）針對農(nóng)村房屋拆遷中存在的問題，提出以下建議： 一是要做好房屋拆遷的監(jiān)管工作。建議在完善拆遷法律體系的同時，必須加強(qiáng)政府管 理和協(xié)調(diào)，確保政府職能到位，不僅要確保和諧拆遷，而且要做到經(jīng)濟(jì)拆遷、節(jié)約拆遷。 由于房屋拆遷涉及面廣，綜合性強(qiáng)，很多問題涉及多個部門，因此，政府必須加強(qiáng)對拆遷 工作的協(xié)調(diào)管理。一是拆遷工作業(yè)務(wù)性、政策性強(qiáng)，大量工作的推動還是要靠行政動力， 需要一級抓一級 二是近年來由于房屋拆遷工作中存在各地為政，同一等級、同一區(qū)域補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不 一致等現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對拆遷工作的統(tǒng)一管理和指導(dǎo)。 三是對于突擊建房等普遍蔓延的態(tài)勢，各級政府應(yīng)當(dāng)引起高度重視，嚴(yán)厲整治，有效 制止，同時還要做好政策宣傳和引導(dǎo)，力避群眾突擊建房而造成的資源浪費。 四是要強(qiáng)化源頭治理，全面加強(qiáng)村級集體組織力量的配備。事實上，房屋拆遷工作中 大量的問題單靠拆遷主管部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，很多問題需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村兩級基層干部 去解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，特別是村級的基層干部在拆遷中發(fā)揮了很重要的聯(lián)系紐帶和橋梁作 用，這主要體現(xiàn)在：其一，村干部最熟悉農(nóng)民的建房和心理情況；其二，村集體經(jīng)濟(jì)利益 與農(nóng)民息息相關(guān)；其三，村干部與群眾的距離也最近。多年來的農(nóng)村房屋拆遷工作證明， 凡拆遷工作做的好，違章建筑和突擊施工得到有效遏制的，一般都是村干部配備有力，工 作到位；相反，拆遷工作做的不好，出現(xiàn)較多上訪等不穩(wěn)定情況的，村干部配備力量往往 比較薄弱。因此，加強(qiáng)村集體組織的力量，是推進(jìn)農(nóng)村房屋拆遷工作順利開展、避免資源 浪費的有效措施。 （二）針對城鎮(zhèn)化及新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的小產(chǎn)權(quán)房問題，筆者建議相關(guān)政府部門迅速 采取措施，盡快規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、出售和產(chǎn)權(quán)歸屬。 一是各級政府要加大相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，引導(dǎo)群眾科學(xué)認(rèn)識。相關(guān)部門應(yīng)將目 前小產(chǎn)權(quán)房的法律屬性、可出售對象以及社會隱患和購買風(fēng)險公開告知，盡可能詳細(xì)地向 社會公眾宣傳小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)法律問題，引導(dǎo)人民群眾正確對待、冷靜處理，既要使投資建 設(shè)者知曉利害、謹(jǐn)慎出資，也要讓購房群眾明白消費、善于選擇。 二是政府部門要加強(qiáng)對城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)劃和監(jiān)督，制定出具有前瞻性的城鄉(xiāng)規(guī)劃，避免 今后因小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)不符合國家總體規(guī)劃而引發(fā)拆遷補(bǔ)償糾紛，激化官民矛盾。同時， 還要加強(qiáng)監(jiān)管，對樓房高度、樓層、規(guī)模進(jìn)行限制，以免引發(fā)采光、通風(fēng)、通行、通水等 相鄰關(guān)系矛盾，誘發(fā)普通民事糾紛。 三是盡快出臺規(guī)范性文件，以明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體，使農(nóng)民真正獲得完整的土地 產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)下一步改革的目標(biāo)應(yīng)該是對流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利和利 益邊界進(jìn)行法律確認(rèn)，還原農(nóng)民作為土地資產(chǎn)所有者的地位和應(yīng)得的權(quán)利。這一方面有助 于保證農(nóng)民根據(jù)其產(chǎn)權(quán)地位分享城市化的成果，另一方面也有助于遏制政府賣地的沖動， 有利于形成和諧的微觀市場結(jié)構(gòu)。 四是逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。要加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)，實行國有建 設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場” ，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價” 。進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場體系 建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益， “同權(quán)”是根本。同為建設(shè)用地，已經(jīng) 不存在土地轉(zhuǎn)用問題，應(yīng)當(dāng)具有平等的產(chǎn)權(quán)，實行“同地、同權(quán)、同價” 。 五要切實提升農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按物權(quán)法的規(guī)定，切實提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即將農(nóng) 村土地所有權(quán)主體作為與城市政府對等的主體，將超過土地管理法規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)之上的土地增 值收益同農(nóng)村集體共享。從源頭上增加小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的成本，確保維持農(nóng)業(yè)形態(tài)的土地不 發(fā)生改變，或獲取同改變用途的農(nóng)地近似的整合收益，減低不確定的土地征用行為對農(nóng)村 集體的經(jīng)濟(jì)擾動。