綜合執(zhí)法改革的三種模式及問(wèn)題建議

1、全面執(zhí)法改革的三種模式及問(wèn)題建議綜合行政執(zhí)法(以下簡(jiǎn)稱綜合執(zhí)法)是深化行政管理體制的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建法治政府的主要載體之一。目前各地也有實(shí)行綜合執(zhí)法試點(diǎn)10多年的地方，通過(guò)廣泛的綜合執(zhí)法取得了巨大的成果，積累了經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也存在問(wèn)題和矛盾，需要綜合經(jīng)驗(yàn)，完成思想，繼續(xù)推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革。本報(bào)告梳理了各地區(qū)綜合執(zhí)法改革的現(xiàn)狀和問(wèn)題，主要針對(duì)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的關(guān)系、綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的位置、職能等制度問(wèn)題，提出了對(duì)策。一、全面執(zhí)法改革的基本情況綜合執(zhí)法改革從1996年行政處罰法頒布實(shí)施后實(shí)施的“相對(duì)集中的行政處罰權(quán)”試點(diǎn)部門開始。2002年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央主編關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法

2、試點(diǎn)工作的意見(jiàn)，決定在廣東、重慶進(jìn)行試點(diǎn)，其他省、自治區(qū)、直轄市各具備1-2個(gè)條件的地方自治團(tuán)體、縣市進(jìn)行試點(diǎn)，主要是城市管理、文化市場(chǎng)管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通管理等行政法基本情況如下：(a)主要內(nèi)容1.城市管理領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革。1997年5月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，北京市原宣武區(qū)首次在全國(guó)實(shí)施了綜合行政執(zhí)法示范法，城市管理綜合執(zhí)法(以下簡(jiǎn)稱城關(guān)一體化法)開始在部分城市走私出境。第一，執(zhí)法復(fù)蓋北京市清關(guān)執(zhí)法范圍包括市政府、景觀、規(guī)劃、事業(yè)、交通等9個(gè)部門，在13個(gè)方面有311個(gè)行政處罰權(quán)。第二，執(zhí)法權(quán)限由相關(guān)政府部門全權(quán)負(fù)責(zé)，以行政處罰權(quán)為主，處罰類型包括警告、罰款、沒(méi)收等。第三，新建了比

3、較獨(dú)立的綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)。有的是政府工作部門，有的是屬于一級(jí)以上的二級(jí)國(guó)家，有的是城市綜合管理機(jī)關(guān)和“兩個(gè)品牌，一套軍隊(duì)”。執(zhí)法公務(wù)員大部分采取行政和事業(yè)混合。實(shí)際上，城管綜合執(zhí)法是綜合執(zhí)法改革最先涉及的領(lǐng)域，也是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)最豐富，實(shí)施范圍最廣，暴露問(wèn)題最突出的領(lǐng)域。文化市場(chǎng)領(lǐng)域的全面執(zhí)法改革。包括2004年文化部門的中央7部引進(jìn)了綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)，2009年轉(zhuǎn)入，2011年末基本完工，制定了文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法管理辦法。主要做法是從地方(包括次地方)對(duì)文化、出版管理、版權(quán)保護(hù)、文化財(cái)產(chǎn)、廣播、電視、體育等部門給予行政處罰權(quán)限，將法律轉(zhuǎn)移到對(duì)獨(dú)立文化綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)(執(zhí)法總隊(duì))的統(tǒng)一活動(dòng)中；市縣二級(jí)有直

4、接合并相關(guān)文化主管部門的情況，也有設(shè)立專門文化綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的地方。這方面的改革由中選部全面部署，相關(guān)部門合作推進(jìn)，采用規(guī)范文件最多，改革特色明顯，效果明顯，目前全國(guó)已有99%的地方市和92%的縣(市、區(qū))組建了文化市場(chǎng)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。3.農(nóng)業(yè)、資源環(huán)境、交通等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，從1999年開始實(shí)施綜合執(zhí)法試點(diǎn)，到2005年為止，全國(guó)30個(gè)省(區(qū)、市)、1539個(gè)縣(市)實(shí)施了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，一般建立了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，分散了原先為“7站8處”的處罰權(quán)。在資源環(huán)境領(lǐng)域，一般是將部門內(nèi)的多個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法隊(duì)伍合并后，2001年廣東省由海監(jiān)魚政檢查總隊(duì)、漁船漁港監(jiān)督管理總隊(duì)、廣東漁船檢查

5、局組成的“廣東省漁政總隊(duì)”等新綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)。在交通領(lǐng)域，交通部2003年確定廣東省和重慶為地方交通領(lǐng)域綜合執(zhí)法的示范區(qū)。廣東省從2006年開始，在省、市、縣交通部門內(nèi)部制定了交通綜合行政管理法，統(tǒng)一了公路運(yùn)政、航道運(yùn)政、高速公路指定、航道行政、港口行政、交通費(fèi)稽查等6個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一了合法執(zhí)行。重慶于2005年成立了交通行政執(zhí)法總隊(duì)，實(shí)行“兩個(gè)品牌一群人馬”，綜合行使執(zhí)法權(quán)限。這種領(lǐng)域改革的共同特點(diǎn)是綜合執(zhí)法在部門內(nèi)進(jìn)行，執(zhí)法機(jī)關(guān)也在部門內(nèi)設(shè)置，大幅度行使行政處罰權(quán)。(b)主要模式各省各部門綜合執(zhí)法的做法可以概括為三種模式。一是行政處罰權(quán)的外部轉(zhuǎn)移和相對(duì)集中。所謂外部轉(zhuǎn)移，就

6、是將法律法規(guī)賦予特定部門的行政處罰權(quán)從原部門轉(zhuǎn)移到新的執(zhí)法部門；所謂相對(duì)集中，是指包括在改革范圍內(nèi)的行政處處罰權(quán)由一個(gè)獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)關(guān)集中行使。例如，城市管理領(lǐng)域的改革創(chuàng)立了專門的城市管理執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法隊(duì)伍。文化經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的改革，在地方城市創(chuàng)建了專門的文化管理執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法隊(duì)伍，集中開展了原來(lái)由各部門行使的行政處罰權(quán)活動(dòng)。第二，部門外部合并，處罰權(quán)內(nèi)部集中。在以前的模式中，部門仍然保留，只有行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)移到其他執(zhí)法機(jī)關(guān)的情況不同，參與改革的部門直接合并到集成部門。在此基礎(chǔ)上，原來(lái)隸屬于各部門的執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法隊(duì)伍也合并成單一的執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法隊(duì)伍，合并的部門的行政處罰權(quán)集中，新綜合部門內(nèi)制定的執(zhí)法機(jī)關(guān)

7、統(tǒng)一行使，市縣級(jí)文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法采用的方式。第三，聯(lián)合執(zhí)法的綜合模式。部分地方和部門在對(duì)統(tǒng)一執(zhí)法的自我理解的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造了統(tǒng)一執(zhí)法方式，如合法執(zhí)行的性質(zhì)。通常，有關(guān)部門選拔工作能力，設(shè)立專門執(zhí)法機(jī)關(guān)，行使有關(guān)部門的行政職權(quán)，但名機(jī)關(guān)在做出具體行政處理決定時(shí)，仍然是法律規(guī)定的個(gè)別行政機(jī)關(guān)，而不是新設(shè)的綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)。福建省大田縣建立的環(huán)境生態(tài)綜合執(zhí)法大隊(duì)等八個(gè)部隊(duì)集中力量，進(jìn)行“執(zhí)法、統(tǒng)一管理、執(zhí)法協(xié)調(diào)”，查處非法事件。(c)取得的效果第一，整合執(zhí)法勢(shì)力，在一定程度上解決了多所執(zhí)法問(wèn)題。廣東省將交通、文化、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域的多個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍合并成一個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍，改變了過(guò)去執(zhí)法勢(shì)力的分散、長(zhǎng)期執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法

8、等。北京市成立了10多年的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)，從制度上初步解決了許多國(guó)家的執(zhí)法問(wèn)題，提高了執(zhí)法效率。第二，優(yōu)化功能配置，加強(qiáng)監(jiān)督限制。實(shí)施綜合執(zhí)法改革的部門，在政策功能開發(fā)和監(jiān)督處罰功能的相對(duì)分離、一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當(dāng)分離，加強(qiáng)不同權(quán)力之間的相互監(jiān)督和規(guī)制，改變一些政府部門同時(shí)掌管審查和監(jiān)督的體制機(jī)制，深化行政管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)。三是加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化管理，提高執(zhí)法水平。各地在綜合執(zhí)法改革中，致力于改變現(xiàn)有分散的執(zhí)法、突擊糾正的行政執(zhí)法方式，積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理，加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)和制度建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，嚴(yán)格執(zhí)行“罰款分離”和“收支兩條線”制度，使執(zhí)法行為更加公正。二、綜合執(zhí)

9、法體系中的問(wèn)題隨著綜合執(zhí)法的開始和運(yùn)行，各地改革示范中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題和矛盾。特別是綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和職能部門之間的關(guān)系等制度問(wèn)題還沒(méi)有合理化，影響著綜合執(zhí)法的效果。(a)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相關(guān)職能部門的責(zé)任劃分不合理第一是綜合執(zhí)法責(zé)任未標(biāo)準(zhǔn)化。在某些地方，對(duì)如何劃分綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和職能部門的責(zé)任，不經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的論證，具有很大的隨機(jī)性，也有將辛苦、利潤(rùn)少的棘手管理事項(xiàng)作為負(fù)擔(dān)交給黑網(wǎng)吧治理、無(wú)證運(yùn)營(yíng)、計(jì)劃生育等城市執(zhí)法機(jī)關(guān)的部門。二是綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的責(zé)任多少。特別是城關(guān)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的責(zé)任范圍太大，與執(zhí)法力不一致。在一些城市，執(zhí)法人數(shù)多達(dá)數(shù)百起，而且有可能繼續(xù)增加。執(zhí)法太多，執(zhí)法困難，執(zhí)法人員大體上感到“沒(méi)有

10、精神”。第三，管理職能和執(zhí)法職能的劃分放錯(cuò)了位置。通過(guò)綜合執(zhí)法，有關(guān)部門的監(jiān)督處罰功能必須與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)分離，但也有故意混淆經(jīng)營(yíng)和執(zhí)法的性質(zhì)，或?qū)⒐芾砉δ苄遁d到執(zhí)法層，解決管理問(wèn)題，引起管理弱化等增加業(yè)務(wù)水平和流程，解除管理功能，降低效率的部門。(b)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相關(guān)職能部門的工作關(guān)系尚未合理化各地綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)主要有兩種情況，一種是新組建的機(jī)關(guān)履行移交相關(guān)部門的執(zhí)法責(zé)任，另一種是原來(lái)隸屬于不同部門的執(zhí)法隊(duì)伍合并的。理論上，相關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)移交綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)后，該部門不再行使自己移交的執(zhí)法權(quán)，但綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和相關(guān)部門仍然存在很多職務(wù)交叉和聯(lián)系合作問(wèn)題，這是現(xiàn)實(shí)情況。例如，采取了綜合執(zhí)法，但該部門

11、的執(zhí)法職能和隊(duì)伍仍然存在的管理領(lǐng)域，將行政執(zhí)法權(quán)限轉(zhuǎn)移到綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，但不轉(zhuǎn)移相關(guān)的執(zhí)法力量和技術(shù)支持(技術(shù)人員、機(jī)關(guān)、設(shè)備等)，仍然進(jìn)行特定的執(zhí)法工作，形成新的職務(wù)交叉和差別執(zhí)法，有些發(fā)生了爭(zhēng)執(zhí)，有些沒(méi)有管理，還有很多執(zhí)法領(lǐng)域，如城市管理、資源環(huán)境管理等。另外，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使從相關(guān)部門分離出來(lái)的執(zhí)行功能，其中部分不能單獨(dú)處理，需要相關(guān)部門的支持。在日常行政執(zhí)法中，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)通常請(qǐng)求相關(guān)政府部門的協(xié)助，但這種請(qǐng)求在相關(guān)部門被視為“麻煩”，往往被推或拒絕，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)階層結(jié)構(gòu)低，沒(méi)有協(xié)調(diào)相關(guān)部門行為的能力，影響了執(zhí)法效率。(c)綜合執(zhí)法隊(duì)伍管理沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)化。第一，執(zhí)法官員的數(shù)量不足。調(diào)查結(jié)果顯

12、示，很多地方在編制內(nèi)缺乏執(zhí)法人員，大量外部雇員需要支持執(zhí)法的情況與重大執(zhí)法任務(wù)不一致。第二，執(zhí)法隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)化。根據(jù)執(zhí)法中心向下移動(dòng)的原則，行政執(zhí)法特別編制應(yīng)集中在執(zhí)法的一線，但在很多地方，大部分執(zhí)法人員被安排在機(jī)關(guān)室，投入到實(shí)線執(zhí)行的人可能只有三分之一左右。第三，執(zhí)法官員的“貴族化”傾向。為了彌補(bǔ)一線執(zhí)法力量的不足，外國(guó)執(zhí)法人員的數(shù)量不斷增加，在一些地方，執(zhí)法人員的數(shù)量增加到編制執(zhí)法人員的9至10倍，執(zhí)法部門在一線執(zhí)行法律，編制執(zhí)法人員僅負(fù)責(zé)簽名日，出現(xiàn)了“貴族化”現(xiàn)象。第四，執(zhí)法官員的身份和來(lái)源各不相同。從身份來(lái)看，執(zhí)法官有行政篇和事業(yè)篇之間的區(qū)分，也有大量的執(zhí)法協(xié)調(diào)官，如何安排和規(guī)范還需要

13、明確。從根本上看，執(zhí)法官員來(lái)自多個(gè)領(lǐng)域，經(jīng)常沒(méi)有受過(guò)專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，有時(shí)缺乏實(shí)際執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，或無(wú)法勝任專業(yè)性強(qiáng)的執(zhí)法工作。三、繼續(xù)推進(jìn)全面執(zhí)法體制改革的建議多年的實(shí)踐表明，各地綜合執(zhí)法改革在不同程度上解決了現(xiàn)行執(zhí)法體制的問(wèn)題，取得了明顯的效果，必須適應(yīng)改革的方向，并要不斷總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，解決當(dāng)前的問(wèn)題。繼續(xù)推進(jìn)改革。即，在深化行政體制改革、建設(shè)法治政府的大背景下，實(shí)施統(tǒng)一計(jì)劃，整合執(zhí)法資源，界定綜合執(zhí)法責(zé)任的范圍，糾正綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和相關(guān)部門的關(guān)系。可供選擇的對(duì)策包括：(a)與執(zhí)法資源的主要部門系統(tǒng)集成綜合執(zhí)法解決了原有執(zhí)法體制中存在的不少問(wèn)題和矛盾，但是綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和相關(guān)職能部門之間出現(xiàn)了新的

14、職務(wù)交集和協(xié)調(diào)困難等復(fù)合執(zhí)法不能完全解決問(wèn)題，必須與其他改革一起全面推進(jìn)的新問(wèn)題。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，大部門問(wèn)題下屬部門管理領(lǐng)域與部門執(zhí)法領(lǐng)域直接相關(guān)，有利于功能有機(jī)統(tǒng)一。如果大部分署提出科學(xué)合理的假設(shè)，大部分處內(nèi)的綜合執(zhí)法將分別復(fù)蓋相關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域，如果將各部門的綜合執(zhí)法置于大型制下運(yùn)用，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的定位和運(yùn)營(yíng)問(wèn)題、與相關(guān)職能的關(guān)系問(wèn)題等也將自然解決。因此，建議綜合執(zhí)法與大型制度改革相結(jié)合，在大型制度下明確哪些執(zhí)法功能可以有機(jī)統(tǒng)一和整合，從而確定綜合執(zhí)法的范圍，整合執(zhí)法資源。特別是對(duì)多個(gè)部門(系統(tǒng))內(nèi)的多個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)或多個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍，可以利用文化、交通等部門(系統(tǒng))改革試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，要最大限度地整合執(zhí)

15、法資源，合并為一個(gè)，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)的綜合執(zhí)法。交叉領(lǐng)域的執(zhí)法責(zé)任交叉等問(wèn)題，除了已經(jīng)在示范實(shí)施的領(lǐng)域外，原則上不能再建立交叉領(lǐng)域的綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，主要通過(guò)大型制改革和結(jié)合執(zhí)法資源整合、合法執(zhí)行、部門間責(zé)任分擔(dān)、部門間協(xié)調(diào)合作體系建設(shè)等，逐步解決。(二)合理界定綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的責(zé)任范圍，是綜合執(zhí)法有效運(yùn)行、取得實(shí)效的依據(jù)。根據(jù)改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和協(xié)議，實(shí)行綜合執(zhí)法，能綜合的要盡可能綜合，不能綜合的不需要勉強(qiáng)，如何科學(xué)合理地確定綜合執(zhí)法的責(zé)任范圍，這是關(guān)鍵。為了避免綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和職能部門的職務(wù)交叉，可以根據(jù)以下四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量和取舍執(zhí)法問(wèn)題：第一，執(zhí)法的專業(yè)性和專業(yè)技術(shù)能力優(yōu)秀的執(zhí)法事項(xiàng)不適合轉(zhuǎn)換。第二，不能移交

16、金融、海關(guān)、國(guó)稅廳等垂直管理部門的工作，可以移交屬于地方政府業(yè)務(wù)部門的工作。第三，是否屬于剩余義務(wù)，任何政府部門都有自己的基本、獨(dú)特的任務(wù)，這種職務(wù)不能學(xué)習(xí)。否則，該部門將失去存在的必要性，剩下的職務(wù)是政府部門除基本以外的其他義務(wù)，這種職務(wù)可以起到排外的作用。第四，專屬執(zhí)法權(quán)是否屬于、專屬執(zhí)法權(quán)是明確規(guī)定的，禁止任何行政機(jī)關(guān)行使、其他行政機(jī)關(guān)行使的執(zhí)行權(quán)、公安機(jī)關(guān)人身自由的處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)、稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收征管權(quán)等。只有科學(xué)地確定綜合執(zhí)法的責(zé)任范圍，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的管理事項(xiàng)才不會(huì)陷入過(guò)于廣泛、“小馬拉卡特”的被動(dòng)局面，更好地發(fā)揮綜合執(zhí)法的作用。(c)加強(qiáng)綜合執(zhí)法的本地化管理要從制度上解決多層次執(zhí)法和

17、重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題，必須按照?qǐng)?zhí)法中心下降的原則加強(qiáng)地方帶管理。主要在市、縣、區(qū)設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)管轄地區(qū)的綜合執(zhí)法工作，明確地方執(zhí)法責(zé)任，上級(jí)行業(yè)部門可以指導(dǎo)和監(jiān)督下級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，但不能代替下級(jí)機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作。特別是由于城市管理綜合執(zhí)法，與多個(gè)城市管理領(lǐng)域相關(guān)的部門間構(gòu)成，也有不同地區(qū)城市管理執(zhí)法機(jī)關(guān)的職能范圍、大差距、情況更加特殊，很難確定哪些中央或地方部門是相應(yīng)的管理部門，必須堅(jiān)持區(qū)域帶狀管理；為了規(guī)范城關(guān)執(zhí)法，與城關(guān)工作密切相關(guān)的城建、工商、公安等高級(jí)職能部門，可以對(duì)城關(guān)綜合執(zhí)法提供相應(yīng)的工作指導(dǎo)。(d)建立標(biāo)準(zhǔn)化的正式合作框架根據(jù)決策和執(zhí)行相對(duì)分離的原則，統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)關(guān)主要履行與該職能部門有著不可分割的業(yè)務(wù)關(guān)系的職能執(zhí)行職能和權(quán)限。要處理好綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和相關(guān)部門之間的關(guān)