公共管理倫理學(xué)（修訂版） 課件 01導(dǎo)論

行政倫理學(xué)中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院李傳軍修身齊家治國平天下1《行政倫理學(xué)》指定教材2教材和網(wǎng)絡(luò)資源說明公共管理倫理學(xué)

張康之著：《公共管理倫理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2003年。行政倫理學(xué)教程張康之，李傳軍主編：《行政倫理學(xué)教程》，中國人民大學(xué)出版社，2004年。http://《關(guān)于本班同學(xué)下載資料密碼的說明》打開密碼是1234563《行政倫理學(xué)》課程說明行政倫理學(xué)是一門交叉學(xué)科，既是一門應(yīng)用倫理學(xué)，又是行政學(xué)的分支學(xué)科。通過系統(tǒng)的、多媒體的教學(xué)活動，使學(xué)生比較全面系統(tǒng)地掌握行政倫理學(xué)的基本理論、基本知識和基本方法，提高其認(rèn)識和運(yùn)用行政倫理學(xué)的一般規(guī)律來正確分析和解決行政實(shí)際問題的能力，以較好地適應(yīng)以德行政的需要和國家公務(wù)員素質(zhì)提高的需要。4導(dǎo)論《行政倫理學(xué)》第1章51、行政倫理學(xué)的含義與特點(diǎn)2、行政倫理學(xué)的歷史發(fā)展3、行政倫理學(xué)的研究對象、方法和必要性本章內(nèi)容

62007年，中紀(jì)委、監(jiān)察部嚴(yán)肅查處了國家統(tǒng)計(jì)局原局長邱曉華嚴(yán)重違紀(jì)案件。經(jīng)查，邱曉華在任國家統(tǒng)計(jì)局領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)期間，收受不法企業(yè)主所送現(xiàn)金，生活腐化墮落，涉嫌重婚犯罪。邱曉華收受不法企業(yè)主的現(xiàn)金，但他曾經(jīng)高調(diào)宣揚(yáng)要為國“盡忠”。邱曉華的老父一直住在家鄉(xiāng)縣城。邱曉華差不多三五年才回老家一看。他曾對代他照顧父親的堂兄說：“我盡忠，你們盡孝了！”而現(xiàn)在，邱曉華已經(jīng)為國法所不容，淪為階下囚，“忠孝”皆被其背棄。第一節(jié)

行政倫理學(xué)的含義與特點(diǎn)

7邱曉華生活腐化，但他曾被稱為國家統(tǒng)計(jì)局的“拼命三郎”。為了工作，他曾在辦公室里打地鋪，每天工作學(xué)習(xí)時(shí)間在12小時(shí)以上，常常在辦公室里吃飯。邱曉華自稱：“我不是才子型的人，天賦可以讓人看出差別，但是刻苦的差距是無法估計(jì)的?！倍F(xiàn)在，他恰恰在生活作風(fēng)上墮落。邱曉華涉嫌重婚犯罪，但他曾經(jīng)表示堅(jiān)決不做“陳世美”。他與合法妻子乃中學(xué)同學(xué)，邱曉華讀大學(xué)后，雙方才戀愛。邱曉華被分配到國家統(tǒng)計(jì)局工作時(shí)，有人勸他最好在北京找對象，否則“將來弄不好要做陳世美”，但邱曉華仍與她結(jié)婚。1995年邱曉華的《中國經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)追蹤》出版，他在前言里說：“我還要感謝我的愛人，對我工作和生活的無微不至的關(guān)懷?！弊掷镄虚g深情一片。而現(xiàn)在，邱曉華是一個(gè)涉嫌重婚的人。8“紅”與“黑”是如此矛盾地存在于同一個(gè)人身上?，F(xiàn)實(shí)生活中，很多貪官善于作秀，用各種“正面”的表演來掩飾自己。然而，邱曉華顯然不像一個(gè)純粹的善于作秀的貪官那么簡單，在當(dāng)前的中國社會，他墮落的悲劇具有更深刻的參照意義?！吧茞褐辉谝荒铋g”。對于每一個(gè)掌握權(quán)力的人來說，永遠(yuǎn)不要把自己當(dāng)圣人，也不可甘為小人，而必須時(shí)刻警惕這種善惡之間的分野，制度也應(yīng)該有更為完善的設(shè)計(jì)來幫助他們抵制惡的誘惑。邱曉華的悲劇值得現(xiàn)實(shí)生活中每一個(gè)為官者鑒戒。資料來源：《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2007（5）的相關(guān)文章。9一、行政倫理學(xué)的含義

1．倫理與道德的概念在一般的意義上，“倫理”與“道德”常常通用，甚至“倫理道德”有時(shí)連在一起變成了一個(gè)概念。盡管如此，“倫理”和“道德”這兩個(gè)概念仍常常用于相異的判斷。人們可以說某人或其行為是“不道德的”，但不能說是“不倫理的”。再比如，道德有“私德”和“公德”之分，而倫理則不存在所謂的“私人倫理”和“公共倫理”。當(dāng)然，我們可以根據(jù)倫理作用的領(lǐng)域不同，而有婚姻家庭倫理、政治倫理、行政倫理、公共管理倫理的劃分。由此可見，“倫理”和“道德”這兩個(gè)詞并不完全等同。那么，如何看待二者之間的區(qū)別呢？一般認(rèn)為，道德源于人的內(nèi)心，屬于精神性的原則，表現(xiàn)為個(gè)體的“應(yīng)當(dāng)”，它具有內(nèi)在性、主觀性、個(gè)體性。倫理是內(nèi)在道德的外在化，屬于客觀行為關(guān)系，表現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)的群體規(guī)范，它具有外在性、客觀性、群體性。道德多指對人的行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)，它按照風(fēng)俗、習(xí)慣和觀念直接判定正當(dāng)?shù)男袨?。倫理多指行為判斷?biāo)準(zhǔn)的理由，它通過對風(fēng)俗習(xí)慣和觀念的檢驗(yàn)和反省來對行為進(jìn)行判斷。從學(xué)術(shù)研究的角度來看，人們也往往把倫理看作是對道德標(biāo)準(zhǔn)的尋求。102．倫理學(xué)和行政倫理學(xué)

倫理學(xué)這個(gè)概念作為研究道德現(xiàn)象的科學(xué)概念是亞里士多德提出的，他的著作《倫理學(xué)》是古希臘思想家們倫理思考的最卓越的成就。行政倫理學(xué)作為一門新興的邊緣性學(xué)科，是關(guān)于行政道德的本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律的科學(xué)。

11二、行政倫理學(xué)的特點(diǎn)第一，整體性與系統(tǒng)性。行政人員在行政執(zhí)行中的行為卻代表了國家和政府形象，是代表國家和政府去執(zhí)行公務(wù)的，是代表著國家和政府與社會組織和社會成員發(fā)生關(guān)系的。所以，行政倫理具有整體性的特征。在行政倫理學(xué)的視野中，行政人員的行為除了需要接受傳統(tǒng)習(xí)慣、社會輿論的約束外，還要以制度、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段甚至法律手段來加以約束。行政系統(tǒng)中的行政組織和行政人員在開展行政活動時(shí)能夠在多大程度上滿足道德要求，所依靠的是整個(gè)行政系統(tǒng)的力量來提供保障的。12第二，政治性與社會性。行政倫理的政治性體現(xiàn)在：其一，行政倫理屬于政治哲學(xué)范疇，政治哲學(xué)是關(guān)于政治（包括組成部分的行政）的指導(dǎo)理論。其二，行政倫理是統(tǒng)治階級意識形態(tài)的重要組成部分。

行政倫理的社會性體現(xiàn)在：公共行政是對全社會負(fù)責(zé)的管理活動，公共行政的絕大部分活動是社會公共事務(wù)管理。它需要與社會的所有組織、公眾、環(huán)境地域發(fā)生關(guān)系。行政及其行政人員必須是社會的“公正人”。之所以說行政倫理既有政治性又有社會性，就在于行政既帶有政治色彩，又帶有社會色彩。

13第三，非功利性和非交換性。行政的公共性質(zhì)決定了行政倫理的非功利性和非交換性。政府中的或以政府為主體的行政管理是不同于“營利的”、“私人的”、“企業(yè)的”行政管理的，它屬于公共行政的范疇。公共行政突出了行政執(zhí)行活動的主體是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人部門或私人機(jī)構(gòu)。私人行政的目的和性質(zhì)是為了盈利，而公共行政的目的和性質(zhì)決定了它應(yīng)負(fù)起社會的責(zé)任和義務(wù)，其工作不能用利潤作標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而必須用服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、滿足社會需要的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。公共行政考慮問題必須舍棄功利。公共行政行為不是企業(yè)行為或商業(yè)行為，決不能把經(jīng)濟(jì)活動中的商品交換原則引入機(jī)關(guān)的政務(wù)活動中。如果把黨和人民賦予的權(quán)力商品化，貨幣化，奉行不給錢不辦事，給了錢亂辦事，搞錢權(quán)交易，以權(quán)謀私，就從根本上背離了行政人員的道德準(zhǔn)則。14第四，高尚性與廣泛性。

公共行政在社會管理中居于主導(dǎo)地位，行政倫理在社會倫理體系中也處于最高層次。行政倫理不僅是行政系統(tǒng)中的倫理，也是一個(gè)社會中占統(tǒng)治地位的倫理規(guī)范，行政組織的形象本應(yīng)是其他社會組織的楷模，行政人員也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)社會中較為杰出的人物。他們的行為本應(yīng)是高尚的，對他們的道德要求也應(yīng)當(dāng)比一般社會成員更高更嚴(yán)。

行政倫理的廣泛性體現(xiàn)在整個(gè)行政系統(tǒng)都必須遵循統(tǒng)一的行政價(jià)值觀，各個(gè)行政層級、各個(gè)行政部門、各個(gè)行政領(lǐng)域、各種不同類別的行政行為以及不同類別的行政人員都必須共同遵守共同的倫理規(guī)范。

15從一個(gè)貧困家庭的孩子到創(chuàng)造安徽高爐酒廠發(fā)展奇跡的經(jīng)濟(jì)能人、再到“階下囚”的原安徽省渦陽縣委副書記、亳州市人大財(cái)經(jīng)委主任劉俊卿，在法庭最后陳述時(shí)，對自己的犯罪行為十分懊悔。他感到國家和人民給自己的東西太多，一年工資加獎(jiǎng)金有幾十萬，走上犯罪道路不是因?yàn)槿卞X，主要是沒能戰(zhàn)勝自己隨著權(quán)力增加日益膨脹的私欲。獄中的劉俊卿多次反省“人要知足常樂”，千萬不能讓欲望牽著自己走。從生命科學(xué)角度而言，欲望總是伴隨著人的一生。沒有欲望，人就失去了生活的動力與生存的活力。第二節(jié)

行政倫理學(xué)的歷史發(fā)展16但事物往往具有兩面性。欲望也正如此，是把“雙刃劍”。有的人能夠主宰欲望，既不縱欲，也不寡欲；既不貪得無厭，也不一無所求。保持適度的欲望，能使之成為積極進(jìn)取的不竭動力。而現(xiàn)實(shí)中有的人則成了欲望的奴隸。這些人因貪欲而喪失理智，失去節(jié)制，不顧道德和法律，在金錢面前變成了貪得無厭、欲壑難填的蛀蟲。有的人官欲權(quán)欲極強(qiáng)，不惜持重金跑官、要官、買官，甚至雇傭殺手消滅官場上的競爭對手；有的生活腐化，縱欲無度，放蕩形骸，靠權(quán)力和財(cái)富騙取美色，包養(yǎng)情婦。這些貪欲者最終毀掉了自己的事業(yè)和名聲，要么成為“階下囚”，要么踏上不歸路，正所謂：“欲熾則身亡”。17俗話說：“人心比天高?！惫糯鱾髦两竦摹妒蛔恪分芯陀校骸耙怀腔实?，又問哪是上天梯?”真是人心不足蛇吞象。正因?yàn)槿绱耍磐駚韯窀嫒藗児?jié)制欲望的箴言誡語比比皆是。《禮記?曲禮上》曰：“欲不可從?！闭l沒有欲望?問題是不能過度，不可讓自己的欲望放任自流。要懂得欲望的滿足必須在社會道德、法律允許的范圍內(nèi)。欲望過度，違反了社會公德和法律規(guī)范，最后的結(jié)果只能是受到道德的譴責(zé)和法律的嚴(yán)懲。古人說：“畏法度者樂?！苯裉斓呢澯?，打造的是明天的“鐐銬”。因此，我們要常思貪欲之害，做欲望的主人，面對種種誘惑，心不為其所動，志不為其所喪，切不可被欲望牽著自己走。資料來源：《黨的建設(shè)》，2006（12）的相關(guān)文章。18一、行政倫理學(xué)的產(chǎn)生行政倫理學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科出現(xiàn)，是以以下幾個(gè)歷史性事件為標(biāo)志的。標(biāo)志之一：“美國公共行政學(xué)會”（ASPA）于1976年成立了“職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與倫理委員會”。標(biāo)志之二：把行政管理的外部控制轉(zhuǎn)化為內(nèi)部控制。標(biāo)志之三：行政倫理學(xué)正式進(jìn)入公共行政的課程體系。標(biāo)志之四：一系列代表性著作的出版。19二、行政倫理學(xué)研究關(guān)注的問題行政倫理學(xué)產(chǎn)生以來，所關(guān)注的核心問題主要有以下幾個(gè)方面：1、公民權(quán)與民主理論。公共行政人員應(yīng)在公民權(quán)的復(fù)興中盡自己的行政倫理義務(wù)。2、美德倫理學(xué)。美德可以在公共行政抵御腐敗行為時(shí)發(fā)揮作用（庫珀）3、創(chuàng)建思想與憲法傳統(tǒng)。美國憲法自身的結(jié)構(gòu)性能也成了這行政倫理學(xué)創(chuàng)建思想的基礎(chǔ)4、組織行為。官僚組織對行政人員倫理思想和行為上的影響5、哲學(xué)理論及其觀點(diǎn)。實(shí)證主義哲學(xué)在公共利益這個(gè)概念的意義上是含糊不清的，因此，應(yīng)當(dāng)從價(jià)值觀的高度對公共利益加以說明。6、對行政腐敗的懲治。一直沒有能夠切實(shí)抑制行政腐敗的行政倫理學(xué)良策。事實(shí)上，沒有任何一個(gè)國家、行政體系、公共或私人的組織能完全避免腐敗。所能做到的只是盡量減少它。7、國際互聯(lián)網(wǎng)上的政府倫理學(xué)。公共機(jī)構(gòu)上網(wǎng)后所面臨的倫理問題：行政人員很有可能在回答公眾的問題時(shí)，采取人為的方式去避免那些“不愿意的社會接觸”，也就是只選擇對自己便利的“接觸”；在信息共享問題中存在著倫理問題，組織中的高層領(lǐng)導(dǎo)人和一線工作人員都不情愿讓大家分享自己的信息；在如何防止政府?dāng)?shù)據(jù)庫的信息被濫用方面也存在著倫理問題（比如車管所的信息出售給保險(xiǎn)公司）。20三、中國行政倫理學(xué)的研究（一）中國傳統(tǒng)行政倫理文化中國古代行政倫理規(guī)范主要包括：1、公忠。2、誠信。3、廉政。4、勤政。5、愛民。6、用賢。7、修身。21（二）中國近代行政倫理思想在中國近代行政倫理中占主導(dǎo)地位的是資產(chǎn)階級的行政倫理思想，資產(chǎn)階級行政倫理的內(nèi)容主要包括：1、維護(hù)國家的獨(dú)立和主權(quán)。2、由改良到共和。3、提倡民權(quán)。

22（三）中國當(dāng)代行政倫理規(guī)定在當(dāng)代中國，行政倫理中占主導(dǎo)地位的是社會主義行政倫理規(guī)定，屬于以中國共產(chǎn)黨為代表的無產(chǎn)階級和社會主義行政倫理，主要包括兩個(gè)方面：1、堅(jiān)持人民的利益高于一切。2、強(qiáng)調(diào)對權(quán)力的制約和監(jiān)督。

23在日前發(fā)表的《2001年全球競爭力報(bào)告》中，北歐小國芬蘭再次名列第一，將美國等經(jīng)濟(jì)科技實(shí)力超群的大國甩在了后面。一直關(guān)注這項(xiàng)評估的人都不會對今年的結(jié)果感到意外。芬蘭1995年名列第十八位，1998年飚升到第五位，1999年提升到第三位，2000年躍居第一位。第三節(jié)

行政倫理學(xué)的研究對象、方法和必要性

24芬蘭競爭力的提高說到底是其經(jīng)濟(jì)高度市場化、國際化的結(jié)果。其中最重要的一條是芬蘭有著良好的社會環(huán)境。大凡在芬蘭生活過一段時(shí)間的人，無不強(qiáng)烈感受到芬蘭人非常遵守法規(guī)。走遍芬蘭，基本上看不到站在街頭指揮的交通警察。即使在深更半夜的空曠街頭，芬蘭人也不會闖紅燈。芬蘭人有很強(qiáng)的道德意識和社會責(zé)任感，愛管“閑事”者特多。只要你做了有違道德法規(guī)的事，總有人出面提醒或者指責(zé)你。芬蘭人誠實(shí)守信。二戰(zhàn)后，芬蘭是世界上惟一履行承諾、支付全部戰(zhàn)爭賠款的國家。芬蘭和北歐其他國家一樣，在世界上腐敗程度較低。嚴(yán)懲腐敗為社會切除了毒瘤，為發(fā)展清除了障礙。25如果我們將眼光放寬到芬蘭所處的北歐地區(qū)，就會更加清楚地看到：這些國家的成功，不僅有制度建設(shè)的原因，更有社會環(huán)境建設(shè)的功勞。良好的道德也能產(chǎn)生效益，也能提高一國的綜合競爭力，這是芬蘭給我們的啟示。反觀我國，每年因?yàn)樘訌U債務(wù)造成的直接損失約為1800億元，由于合同欺詐造成的直接損失約為55億元，產(chǎn)品質(zhì)量低劣和制假售假造成的各種損失至少有2000億元，由于“三角債”和現(xiàn)款交易增加的財(cái)務(wù)費(fèi)用約為2000億元。這是中國企業(yè)聯(lián)合會理事長張彥寧在參加福建省企業(yè)家活動日時(shí)透露的。

26福建省企業(yè)家協(xié)會的一份調(diào)研報(bào)告顯示，誠信缺失已成為企業(yè)發(fā)展的巨大障礙。不少企業(yè)在經(jīng)濟(jì)交往中放棄現(xiàn)代信用，重新選擇了以貨易貨、現(xiàn)金交易等傳統(tǒng)交易方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來合同交易只占整個(gè)經(jīng)濟(jì)量的30%，合同履約率只有50%左右。此外，企業(yè)逾期拖欠銀行貸款大幅度增加，貸款收息率下降。（資料來源：《道德也出生產(chǎn)力》，作者佚名，載《光明日報(bào)》，2001年1月27日；《不誠信的代價(jià)：每年5855億》，作者陳強(qiáng)，載《中國青年報(bào)》，2002年3月25日。）

27一、行政倫理學(xué)的研究對象行政倫理學(xué)的研究對象是公共行政領(lǐng)域及行政管理過程中的倫理問題。從本質(zhì)上講，行政倫理體現(xiàn)為一種特定的公共利益觀念，這種觀念的出現(xiàn)是公共權(quán)力產(chǎn)生與發(fā)展的必然結(jié)果。

從主體性來看，行政倫理包含兩個(gè)層次，即行政人員個(gè)體層次和行政組織層次。從更加完整的意義上講，行政倫理應(yīng)該是關(guān)于整個(gè)政府管理的價(jià)值觀念體系，包括如下層次：即行政人員的個(gè)人道德、行政管理的職業(yè)道德、行政機(jī)構(gòu)的組織倫理及行政過程中的政策倫理等方面。

28行政倫理也是關(guān)于行政管理職業(yè)規(guī)范的范疇體系。其實(shí)，任何的倫理道德都包含著一定的規(guī)范體系，如行政倫理觀，行政理想、態(tài)度和作風(fēng)，行政良心，行政責(zé)任，行政紀(jì)律，行政榮譽(yù)，行政人格等。29二、行政倫理學(xué)的研究方法行政倫理學(xué)的研究方法主要有歷史分析的方法、比較分析的方法、心理分析的方法、階級分析的方法等。1、歷史分析的方法。歷史分析的方法就是將行政倫理放在一定的歷史條件下進(jìn)行考察，研究某一特定時(shí)期的行政倫理賴以產(chǎn)生和發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)和政治制度，研究意識形態(tài)等上層建筑以及其他因素對行政倫理的影響，研究民族歷史文化傳統(tǒng)對行政倫理發(fā)展的促進(jìn)和制約作用。302、比較分析的方法。比較分析的方法主要包括縱向的比較和橫向的比較。它是于一種將不同時(shí)代、不同民族和國家的行政倫理規(guī)范及其涵義進(jìn)行比較，辨別其異同，作出恰當(dāng)選擇和評價(jià)的方法?？v向比較是對不同時(shí)期的行政倫理思想進(jìn)行比較，它對古今相似的行政倫理觀念和規(guī)范的涵義進(jìn)行比較，看其發(fā)生了何種變化。橫向的比較屬于空間意義上的比較，主要對不同地域、民族、國家的倫理觀念與習(xí)俗進(jìn)行比較。除了