公共部門危機(jī)管理（第三版）課件 第3章公共部門危機(jī)管理的法制化

張小明著公共部門危機(jī)管理（第三版）公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材第三章公共部門

危機(jī)管理的法制化03公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材目錄1“公共緊急狀態(tài)”的確切含義234公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材5678西方緊急狀態(tài)的立法模式西方緊急狀態(tài)法中的行政緊急權(quán)我國(guó)公共部門危機(jī)管理法制化的現(xiàn)狀與主要問(wèn)題我國(guó)公共部門危機(jī)管理法制化的完善對(duì)策《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的主要內(nèi)容9《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的突破與制度創(chuàng)新《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》存在的主要問(wèn)題《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的完善路徑1011《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)際適用創(chuàng)新公共部門危機(jī)管理立法制度創(chuàng)新公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)·公共緊急狀態(tài)·緊急狀態(tài)立法模式·行政緊急權(quán)·公共部門危機(jī)管理法制化·緊急狀態(tài)法·《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的主要內(nèi)容·《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的突破與制度創(chuàng)新·《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的完善路徑·《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》適用創(chuàng)新·公共部門危機(jī)管理立法制度創(chuàng)新（1）在憲法中對(duì)緊急狀態(tài)進(jìn)行原則性規(guī)定，此后根據(jù)憲法制定全國(guó)統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，緊急狀態(tài)法是效力位階低于憲法的實(shí)施性法律。這種模式主要體現(xiàn)在大陸法系國(guó)家之中，如法國(guó)《緊急狀態(tài)法》和俄羅斯《聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》。（2）國(guó)家沒(méi)有成文憲法，在憲法性文件中對(duì)緊急狀態(tài)進(jìn)行規(guī)定，緊急狀態(tài)法律體系較為完備，發(fā)展趨勢(shì)是對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行整合，然后頒布統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。這種模式主要體現(xiàn)在普通法系國(guó)家之中，如英國(guó)《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法案》和美國(guó)《國(guó)家緊急狀態(tài)法》。（3）憲法沒(méi)有對(duì)緊急狀態(tài)做出規(guī)定，全國(guó)也沒(méi)有統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，但各州根據(jù)憲法性文件制定自己的緊急狀態(tài)法律，如澳大利亞各州的緊急狀態(tài)法律。（4）憲法對(duì)緊急權(quán)做出籠統(tǒng)的規(guī)定，沒(méi)有制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，如德國(guó)現(xiàn)行的緊急狀態(tài)制度是由《基本法》（第17次修改）(即所謂“緊急狀態(tài)憲法”)規(guī)定設(shè)立的。（5）憲法沒(méi)有對(duì)緊急權(quán)做出規(guī)定，全國(guó)也沒(méi)有統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，緊急狀態(tài)類法律規(guī)定分散在自衛(wèi)、防災(zāi)、治安、防止經(jīng)濟(jì)危機(jī)等單行法中，如日本。公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.1公共部門危機(jī)管理法制化：西方經(jīng)驗(yàn)3.1.1西方緊急狀態(tài)的立法模式趨勢(shì)：在由憲法對(duì)緊急狀態(tài)進(jìn)行原則性規(guī)定的基礎(chǔ)之上，對(duì)現(xiàn)有的緊急狀態(tài)法律進(jìn)行整合，然后制定一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.1公共部門危機(jī)管理法制化：西方經(jīng)驗(yàn)3.1.2西方緊急狀態(tài)規(guī)定的模式1.采用列舉式方法，以事件或情況的結(jié)果為依據(jù)界定緊急狀態(tài)的含義2.界定緊急狀態(tài)的統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)，再對(duì)緊急狀態(tài)進(jìn)行分類3.采用概括式的界定方法，沒(méi)有對(duì)緊急狀態(tài)進(jìn)行細(xì)化分類2.中央與地方權(quán)力的整合問(wèn)題現(xiàn)代國(guó)家的權(quán)力越來(lái)越大，但它并未變得越來(lái)越有效率。因此，控制國(guó)家的權(quán)力只能是部分的解決辦法：我們也需要使它更好地運(yùn)作。4.緊急狀態(tài)下的公民權(quán)利保障問(wèn)題由于行政緊急權(quán)的行使可能會(huì)給公民權(quán)利造成不必要的損害，所以，相關(guān)國(guó)家的緊急狀態(tài)法也就緊急狀態(tài)下的公民權(quán)利保障問(wèn)題做出了明確規(guī)定。1.行政緊急權(quán)的運(yùn)作問(wèn)題行政緊急權(quán)的運(yùn)用必然導(dǎo)致行政權(quán)的擴(kuò)張，因此，法律應(yīng)當(dāng)明確行政緊急權(quán)行使的要件、方式和界限等，在緊急狀態(tài)的宣布和緊急狀態(tài)的解除方面都必須有嚴(yán)格的法律依據(jù)，特殊法律文件的頒布也要有非常嚴(yán)格的審批程序。3.對(duì)行政緊急權(quán)的監(jiān)督和制約問(wèn)題對(duì)行政緊急權(quán)的監(jiān)督一般可以分為立法監(jiān)督和司法監(jiān)督?！笆孪缺O(jiān)督模式”較“事后監(jiān)督模式”能夠更有效地保證立法監(jiān)督落到實(shí)處。公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.1公共部門危機(jī)管理法制化：西方經(jīng)驗(yàn)3.1.3西方緊急狀態(tài)法中的行政緊急權(quán)問(wèn)題我國(guó)涉及公共部門危機(jī)管理的主要法律法規(guī)分為四個(gè)類別：自然災(zāi)害類、事故災(zāi)難類、公共衛(wèi)生事件類、社會(huì)安全事件類我國(guó)公共部門危機(jī)管理法制化的現(xiàn)狀與主要問(wèn)題是：行政命令依然發(fā)揮著主要作用，但其作用正在減弱；法制正在發(fā)揮作用，但還沒(méi)有成為政府行為和社會(huì)行為的主要框架。具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾點(diǎn)：（1）由于我國(guó)沒(méi)有在憲法中規(guī)定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律制度，也沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定各種危機(jī)事件的“緊急狀態(tài)法”，緊急狀態(tài)法律制度不統(tǒng)一，每一個(gè)單行的法律只能適用于一種緊急狀態(tài)。（2）有關(guān)緊急狀態(tài)法對(duì)政府可以采取的緊急措施規(guī)定得不夠清晰，很容易為政府隨意擴(kuò)大行政緊急權(quán)留下法律上的漏洞。（3）關(guān)于緊急情況下行政越權(quán)和濫用權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制不健全，問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全；缺乏緊急狀態(tài)下公共信息的強(qiáng)制披露機(jī)制，公民的知情權(quán)無(wú)法保障；危機(jī)管理的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制也不完善。（4）已有的公共部門危機(jī)管理法律規(guī)范執(zhí)行不到位；公共部門危機(jī)管理法律規(guī)范的公眾知曉度、認(rèn)同度、適應(yīng)度和配合度以及社會(huì)心理狀況等，也亟待進(jìn)一步改善。公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.2公共部門危機(jī)管理法制化：中國(guó)實(shí)踐3.2.1我國(guó)公共部門危機(jī)管理法制化的現(xiàn)狀與主要問(wèn)題0304緊急狀態(tài)的確認(rèn)與宣布制度0102公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.2公共部門危機(jī)管理法制化：中國(guó)實(shí)踐3.2.2我國(guó)公共部門危機(jī)管理法制化的完善對(duì)策——加快制定一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法政府處理緊急狀態(tài)的專門機(jī)構(gòu)政府的行政緊急權(quán)緊急狀態(tài)下公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.2公共部門危機(jī)管理法制化：中國(guó)實(shí)踐3.2.2我國(guó)公共部門危機(jī)管理法制化的完善對(duì)策——完善有關(guān)公共部門危機(jī)管理的專門法律、行政法規(guī)(1)根據(jù)憲法和緊急狀態(tài)法的規(guī)定，及時(shí)對(duì)現(xiàn)行有關(guān)危機(jī)管理的專門法律、行政法規(guī)進(jìn)行修改和完善；(2)對(duì)由部門規(guī)章或者規(guī)范性文件確立的、在危機(jī)管理實(shí)踐中行之有效的但沒(méi)有法律或者行政法規(guī)作為依據(jù)的突發(fā)事件應(yīng)急制度，應(yīng)逐步上升為法律或者行政法規(guī)，提高其效力；(3)對(duì)還沒(méi)有得到規(guī)范的其他突發(fā)事件，要抓緊進(jìn)行分析研究，盡快制定相應(yīng)的法律、行政法規(guī)。公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.2公共部門危機(jī)管理法制化：中國(guó)實(shí)踐3.2.2我國(guó)公共部門危機(jī)管理法制化的完善對(duì)策——逐步完善與公共部門危機(jī)管理應(yīng)對(duì)機(jī)制相關(guān)的法律制度（1）加強(qiáng)公共部門危機(jī)管理法制化的對(duì)策措施，包括立法、執(zhí)法、守法、監(jiān)督、救濟(jì)、制度改革、機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)方面的舉措。（2）完善緊急狀態(tài)下政府的危機(jī)管理行為的特殊程序規(guī)范，以有效約束行使行政緊急權(quán)的行為。（3）完善與公共部門危機(jī)管理法制化有關(guān)的各項(xiàng)具體制度。（4）加強(qiáng)公共部門危機(jī)管理預(yù)案的制定與執(zhí)行，將危機(jī)預(yù)案法制化，提升重大危機(jī)預(yù)案的法律地位。（5）強(qiáng)化執(zhí)法，建立常規(guī)化的公共部門危機(jī)管理執(zhí)法評(píng)價(jià)體系。（6）提高公共應(yīng)急法制的公眾知曉度、認(rèn)同度、適應(yīng)度和配合度，改善公共應(yīng)急法制的社會(huì)環(huán)境條件。（7）加快實(shí)現(xiàn)建立法治政府、責(zé)任政府、陽(yáng)光政府和服務(wù)型政府的法制建設(shè)目標(biāo)。

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03堅(jiān)持有效控制危機(jī)和最小代價(jià)原則。。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，既明確各級(jí)政府及其部門在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的主要職責(zé)，又對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的作用和地位做出規(guī)定。高度重視以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制的建設(shè)把突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備放在優(yōu)先的位置公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.3《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)施與完善3.3.1《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的主要內(nèi)容——總體思路

05對(duì)公民權(quán)利依法予以限制和保護(hù)突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備制度突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)制度突發(fā)事件的預(yù)警制度突發(fā)事件的應(yīng)急處置制度突發(fā)事件的事后恢復(fù)與重建制度公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.3《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)施與完善3.3.1《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的主要內(nèi)容——主要制度從“獨(dú)攬型”體制向“共治型”體制轉(zhuǎn)變030201從“事后型”體制向“循環(huán)型”體制轉(zhuǎn)變從“以條為主型”體制向“以塊為主型”體制轉(zhuǎn)變公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.3《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)施與完善3.3.2《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的突破與制度創(chuàng)新公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）應(yīng)急管理體制建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)，各級(jí)應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)有待進(jìn)一步夯實(shí)。（2）應(yīng)急管理工作機(jī)制建設(shè)有待進(jìn)一步完善。（3）應(yīng)急管理配套法律法規(guī)和制度建設(shè)滯后。（4）應(yīng)急預(yù)案的可操作性不強(qiáng)，預(yù)案之間銜接不夠緊密，有些應(yīng)急預(yù)案存在與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定不一致甚至相互矛盾的地方。（5）應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)還需進(jìn)一步完善。（6）應(yīng)急救援的保障能力還需進(jìn)一步提升。（7）應(yīng)急管理宣傳教育和社會(huì)參與有待強(qiáng)化。3.3《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)施與完善3.3.2《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》存在的主要問(wèn)題及完善路徑——《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》存在的主要問(wèn)題公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）加大應(yīng)急管理體制建設(shè)力度，盡快研究出臺(tái)應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置硬性規(guī)定或指導(dǎo)性法規(guī)，進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)應(yīng)急辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供更有力的組織保證。（2）進(jìn)一步完善應(yīng)急管理機(jī)制，提高應(yīng)急管理工作效率。（3）進(jìn)一步完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律法規(guī)和配套制度，加快應(yīng)急管理法制體系建設(shè)。（4）進(jìn)一步完善突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。制定出臺(tái)應(yīng)急預(yù)案管理辦法，規(guī)范各類突發(fā)事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)警級(jí)別劃分標(biāo)準(zhǔn)，明確應(yīng)急預(yù)案制定和修訂程序，進(jìn)一步提高應(yīng)急預(yù)案的管理水平。（5）繼續(xù)做好應(yīng)急物資調(diào)查，健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度。建立國(guó)家應(yīng)急物資保障綜合協(xié)調(diào)管理體制和工作機(jī)制。（6）進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，建立一體化社會(huì)救援服務(wù)平臺(tái)。（7）各級(jí)政府加強(qiáng)與保險(xiǎn)業(yè)的溝通與協(xié)調(diào)，將保險(xiǎn)機(jī)制真正納入政府突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)防范制度安排和應(yīng)急管理體制機(jī)制。3.3《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)施與完善3.3.2《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》存在的主要問(wèn)題及完善路徑——《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的完善路徑公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》于2007年8月30日由第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)并于2007年11月1日起施行。作為突發(fā)事件應(yīng)急管理與公共安全領(lǐng)域的“龍頭法”“兜底法”和“基本法”“一般法”，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》具有極高的法律位階和適用效力，標(biāo)志著我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作全面進(jìn)入了法制化軌道。2015年，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布實(shí)施八年后，終于出現(xiàn)第一例也是目前為止唯一一例直接依據(jù)、適用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》進(jìn)行突發(fā)事件調(diào)查的案例：上海市黃浦區(qū)“12·31”外灘陳毅廣場(chǎng)擁擠踩踏事件。應(yīng)該說(shuō)，上海市政府聯(lián)合調(diào)查組直接依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉辦法》等有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)“12·31”外灘陳毅廣場(chǎng)擁擠踩踏事件進(jìn)行調(diào)查問(wèn)責(zé)，在實(shí)際適用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》方面確實(shí)是一個(gè)重大創(chuàng)新，也是一個(gè)具有重大意義的實(shí)踐嘗試。3.4公共部門危機(jī)管理法治創(chuàng)新3.4.1《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)際適用創(chuàng)新公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.4公共部門危機(jī)管理法治創(chuàng)新3.4.2公共部門危機(jī)管理立法制度創(chuàng)新《中華人民共和國(guó)食品安全法》公共部門危機(jī)管理立法制度創(chuàng)新《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》公共部門危機(jī)管理立法制度創(chuàng)新《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》公共部門危機(jī)管理立法制度創(chuàng)新公共部門危機(jī)管理（第三版）公共管理碩士（MPA）系列教材第三章公共部門危機(jī)管理的法制化復(fù)習(xí)與思考1.公共部門危機(jī)管理法制化在公共部門危機(jī)管理中的地位如何？其重大意義何在？2.何謂“公共緊急狀態(tài)”？其有哪些特征？3.比較西方國(guó)家五種有關(guān)緊急狀態(tài)的立法模式的異同，并分析其對(duì)我國(guó)公共部門危機(jī)管理法制化的啟示。4.如何對(duì)行政緊急權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約？在緊急狀態(tài)下，如何保障公民的基本權(quán)利？5.我國(guó)公共部門危機(jī)管理法制化的現(xiàn)狀與主要問(wèn)題體現(xiàn)在哪些方面？6.進(jìn)一步提升我國(guó)公共部門危機(jī)管理的法制化水平和程度，可以采取哪些對(duì)策措施？7.緊急狀態(tài)法應(yīng)建立健全哪些法律制度？8.如何完善我國(guó)的應(yīng)急專門法律制度？9.《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》始終貫徹并遵循著哪些總體思路？10.《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立的基本制度主要包括哪些內(nèi)容？11.如何概括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的突破與制度創(chuàng)新？12.《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在實(shí)施過(guò)程中存在著哪些主要問(wèn)題？完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的路徑何在？13.《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在實(shí)際適用過(guò)程中有哪些創(chuàng)新做法?試舉例說(shuō)明之。14.我國(guó)公