公共行政學（第五版）課件 第3章 行政組織；第4章 行政領(lǐng)導

公共行政學（第五版）彭和平編著重點問題行政組織的基本概念組織理論的演變和發(fā)展組織的基本結(jié)構(gòu)和特性第3章行政組織行政組織的機構(gòu)和類型3.1行政組織的基本概念水利工程

組織是人類社會的細胞和特殊標志。人類社會的發(fā)展史包含著各種人類組織由小到大、由少到多、由簡到繁的漫長的歷史過程。行政組織是人類社會活動的最古老的組織形式之一，但是發(fā)展到今天，它具有與以往不同的許多新的因素和特點。3.1.1組織的共同特性3.1行政組織的基本概念

行政組織是在憲法和法律范圍內(nèi)擁有和行使行政權(quán)、具體實施社會公共事務管理的正式的組織實體或組織系統(tǒng)。除具備一般組織的共同特性之外，它還具有下述特性：3.1.2行政組織的定義(一)政治與行政二重性(二)社會公共事務管理的具體實施者(三)在憲法和法律范圍內(nèi)實施管理

1組織目標233.1行政組織的基本概念3.1.3行政組織的構(gòu)成要素2制度規(guī)定3機構(gòu)設(shè)置4崗位設(shè)置5權(quán)責關(guān)系6職能范圍7物質(zhì)因素10制度形式8人員構(gòu)成9組織文化古典

組織理論科學管理理論行政管理理論官僚制理論3.2組織理論的演變和發(fā)展3.2.1古典組織理論新古典組織理論的提法是在對早期組織理論進行分析比較的基礎(chǔ)上提出來的。古典組織理論新古典組織理論3.2組織理論的演變和發(fā)展3.2.2新古典組織理論兩者的區(qū)別與聯(lián)系3.2組織理論的演變和發(fā)展人道主義組織理論也叫人本主義組織理論，是以社會心理學及行為科學的理論和研究為主要依據(jù)的。它把組織中人的社會心理因素、行為動機、工作者個人的工作生活質(zhì)量、激勵方法及效果作為研究的主要內(nèi)容。其主要代表人物有馬斯洛、弗雷德里克·赫茨伯格、道格拉斯·M·麥格雷戈等，其學說主要集中在20世紀50年代和60年代。3.2.3人道主義組織理論系統(tǒng)組織理論權(quán)變組織理論組織發(fā)展理論3.2.4

現(xiàn)代組織理論（一）（二）（三）3.2組織理論的演變和發(fā)展3.3組織的基本結(jié)構(gòu)和特性

任何較大的組織，出于工作效率的需要，必然要在其內(nèi)部進行垂直分工和水平分工。前者涉及管理層次，決定組織的縱向結(jié)構(gòu)，后者涉及控制幅度，決定組織的橫向結(jié)構(gòu)。3.3.1管理層次和控制幅度3.3組織的基本結(jié)構(gòu)和特性3.3.1管理層次和控制幅度控制幅度一般指一名上級管理者直接領(lǐng)導和管理的下級人員數(shù)目。3.3組織的基本結(jié)構(gòu)和特性3.3.1管理層次和控制幅度兩者關(guān)系的思考？管理層次指一個組織系統(tǒng)內(nèi)部劃分為多少等級，從最高領(lǐng)導層起一直到最低的操作層。從理論上說，任何組織都可在其內(nèi)部劃分為高層、中層、基層三個層次。3.3組織的基本結(jié)構(gòu)和特性

直線結(jié)構(gòu)是一種垂直領(lǐng)導的結(jié)構(gòu)形式。各級機構(gòu)或人員沿一條垂直線分屬于不同的層次上，每一個機構(gòu)或人員都只有一個直接上司，他們之間的關(guān)系是指揮和服從、命令和執(zhí)行的關(guān)系，同一層次之間的機構(gòu)或人員之間不發(fā)生任何領(lǐng)導關(guān)系，上級人員在其管轄范圍內(nèi)全權(quán)處理各種事務，有關(guān)信息沿著垂直線上下傳遞。3.3.2幾種典型的組織結(jié)構(gòu)形式(一)直線結(jié)構(gòu)形式

參謀(職能)結(jié)構(gòu)形式是一種水平領(lǐng)導的形式。各部門或機構(gòu)在水平方向按不同職能進行分工，分別指揮和監(jiān)督下級部門或人員的工作。各參謀機構(gòu)(或稱職能部門)沿一條水平線處于同一層次上，它們分別具有計劃、人事、財務等方面的職權(quán)，并在其職能范圍內(nèi)對其他機構(gòu)有指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用，但是，這種指揮和服從、命令和執(zhí)行的關(guān)系是有限的，在其職能范圍之外，它們對其他市政機構(gòu)不存在領(lǐng)導關(guān)系，有關(guān)信息按職能范圍內(nèi)的權(quán)責關(guān)系傳遞。

(二)參謀結(jié)構(gòu)（職能）結(jié)構(gòu)形式3.3組織的基本結(jié)構(gòu)和特性3.3.2幾種典型的組織結(jié)構(gòu)形式

直線—參謀(職能)結(jié)構(gòu)形式是一種垂直領(lǐng)導和水平領(lǐng)導有機結(jié)合的結(jié)構(gòu)形式。各級機構(gòu)既有縱向(實線表示)的垂直領(lǐng)導隸屬關(guān)系和權(quán)責關(guān)系，又有橫向(虛線表示)的水平領(lǐng)導隸屬關(guān)系和權(quán)責關(guān)系。在直線—參謀(職能)結(jié)構(gòu)形式中，直線結(jié)構(gòu)形式是基礎(chǔ)，直線管理者各有其單一的直接領(lǐng)導者，有獨立的指揮權(quán)，但在決策、監(jiān)督和有關(guān)的職能工作方面受到參謀機構(gòu)的幫助、指導和限制。(三)直線—參謀(職能)結(jié)構(gòu)形式3.3組織的基本結(jié)構(gòu)和特性3.3.2幾種典型的組織結(jié)構(gòu)形式

矩陣結(jié)構(gòu)形式是在直線—參謀結(jié)構(gòu)形式基礎(chǔ)上發(fā)展出來的一種新的結(jié)構(gòu)形式?！熬仃嚒笔墙栌脭?shù)學上的概念，矩陣結(jié)構(gòu)有時也稱為方格結(jié)構(gòu)。矩陣結(jié)構(gòu)形式把按職能劃分的參謀機構(gòu)(如計劃、財務、人事等)和按產(chǎn)品或項目劃分的小組結(jié)合起來組成一個矩陣，其成員同時受到雙重領(lǐng)導，既接受項目組負責人的指揮，又接受參謀機構(gòu)的指揮。項目組負責人制定該產(chǎn)品或項目的工作計劃，決定應當做什么、怎樣去做、什么時候完成等。(四)矩陣結(jié)構(gòu)形式3.3組織的基本結(jié)構(gòu)和特性3.3.2幾種典型的組織結(jié)構(gòu)形式3.3組織的基本結(jié)構(gòu)和特性

對管理層次和控制幅度以及幾種組織結(jié)構(gòu)形式的分析只是對組織結(jié)構(gòu)的最基本的分析，它們主要體現(xiàn)組織內(nèi)部分工協(xié)作的特點，除此之外，還有一個更重要的問題，即在組織內(nèi)部是如何進行管理的，或者說，組織是以什么方式運行的，這個問題涉及組織模式及其結(jié)構(gòu)特性問題。3.3.3兩種不同的組織模式及其結(jié)構(gòu)特性

組織結(jié)構(gòu)特性除管理層次和控制幅度外，還包括下列九個方面。第一，正規(guī)化程度；第二，集中化程度；第三，工作標準化；第四，組織成員及單位之間相互作用的機會；第五，管理人員和職能部門或管理機構(gòu)的數(shù)量；第六，溝通方式；第七，權(quán)力基礎(chǔ)；第八，各級管理者的自主權(quán)；第九，對外部環(huán)境的適應性和應變能力。3.3組織的基本結(jié)構(gòu)和特性3.3.3兩種不同的組織模式及其結(jié)構(gòu)特性3.4行政組織的機構(gòu)和類型

在將具體的行政組織(無論是國家一級還是地方一級的行政組織)作為一個整體對象進行分析時，它的子系統(tǒng)可以分為下列五種機構(gòu)類型。3.4.1作為子系統(tǒng)的行政機構(gòu)類型第一，領(lǐng)導決策機構(gòu)。第二，執(zhí)行機構(gòu)。第三，參謀輔助機構(gòu)。第四，監(jiān)督機構(gòu)。第五，信息反饋機構(gòu)。3.4行政組織的機構(gòu)和類型行政組織隸屬機構(gòu)劃分方法和類型3.4.2行政組織隸屬機構(gòu)的劃分和類型(1)按管理層次劃分。(2)按行政職能或管理職能劃分。(3)按行業(yè)或?qū)I(yè)劃分。(4)按產(chǎn)品劃分。(5)按地區(qū)劃分。(6)按工作程序或階段劃分。(7)按子系統(tǒng)劃分。(8)按服務對象劃分。3.4行政組織的機構(gòu)和類型(一)國家行政組織

(二)獨立機構(gòu)

(三)其他類型的社會組織3.4.3與行政活動有關(guān)的組織形態(tài)關(guān)鍵術(shù)語古典組織理論新古典組織理論人道主義組織理論現(xiàn)代組織理論權(quán)變組織理論系統(tǒng)組織理論組織發(fā)展理論組織結(jié)構(gòu)形式行政機構(gòu)類型行政組織形態(tài)1．試述行政組織的定義、特性和構(gòu)成要素。2．有哪些重要的組織理論和代表人物？3．如何理解組織的結(jié)構(gòu)形式和結(jié)構(gòu)特性？4．如何理解國家行政組織的具體構(gòu)成和組織形態(tài)？復習思考題公共行政學（第五版）彭和平編著重點問題領(lǐng)導理論概述領(lǐng)導體制的基本概念領(lǐng)導體制的類型第4章行政領(lǐng)導領(lǐng)導體制和政府間關(guān)系4.1領(lǐng)導理論概述水利工程領(lǐng)導特性理論又稱領(lǐng)導素質(zhì)理論，它著重研究領(lǐng)導者的個人特性或個人素質(zhì)，以便發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和使用合格的領(lǐng)導人才。這是一個較古老的研究課題。從歷史傳統(tǒng)上說，人們一般總是認為成功的領(lǐng)導者，如偉大的政治家、軍事家、有作為的帝王或開國元勛等，具有一些常人所不具備的、高于常人的特性或個人品質(zhì)特征。4.1.1領(lǐng)導特性理論領(lǐng)導特性理論的積極影響它描述了成功的領(lǐng)導者所應具備的個人特性，對領(lǐng)導者的個人素質(zhì)提出了最基本的要求。它為建立健全考核制度提供了理論依據(jù)。推動了成功的領(lǐng)導者的培養(yǎng)和訓練工作。領(lǐng)導特性理論有利于領(lǐng)導者自身尋找差距，自我提高。領(lǐng)導特性理論4.1.14.1領(lǐng)導理論概述各種觀點眾說紛紜，很難形成一致的看法。個人特性造就了領(lǐng)導者，還是領(lǐng)導機會導致了個人特性的產(chǎn)生。許多個人特性和領(lǐng)導效果沒有關(guān)系。成功的領(lǐng)導者之間，存在著個人特性方面的差異。4.1領(lǐng)導理論概述4.1.1領(lǐng)導特性理論領(lǐng)導特性理論的局限性：第二，四分圖理論第四，連續(xù)一體理論第三，管理方格理論第一，早期研究4.1領(lǐng)導理論概述4.1.2領(lǐng)導行為理論領(lǐng)導行為理論研究的是領(lǐng)導者在領(lǐng)導過程中的具體行為以及不同的領(lǐng)導行為對職工的影響，以期尋求最佳的領(lǐng)導行為。具有代表性的領(lǐng)導行為理論主要有：領(lǐng)導情境理論又稱領(lǐng)導權(quán)變理論，主要研究與領(lǐng)導行為有關(guān)的情境因素對領(lǐng)導效力的潛在影響?！扒榫场北旧硎且环N心理學的概念，它指一種有社會心理因素影響的特定環(huán)境或情景，既包括客觀的物質(zhì)環(huán)境，又包括心理環(huán)境。不同的環(huán)境有不同的情境，同一種環(huán)境也可以有不同的情境。領(lǐng)導情境理論認為在不同的情境中，不同的領(lǐng)導行為有不同的效果其探討在何種情境下何種領(lǐng)導行為最有效，并分析領(lǐng)導者、領(lǐng)導行為、領(lǐng)導情境與領(lǐng)導效果之間的關(guān)系。4.1.3領(lǐng)導情境理論4.1領(lǐng)導理論概述領(lǐng)導情境理論主要有下列幾種：第一，菲德勒的權(quán)變理論。第二，通路—目標理論。第三，弗隆和耶頓的領(lǐng)導參與模式。第四，領(lǐng)導生命周期理論。4.1.3領(lǐng)導情境理論4.1領(lǐng)導理論概述它們把領(lǐng)導看做一種發(fā)生于特定情境中的

動態(tài)過程，認為領(lǐng)導的有效行為隨著被領(lǐng)

導者的特點和情境因素的變化而變化。著重考慮如何取得最好的領(lǐng)導效果和如何

選擇最佳的領(lǐng)導行為。提出了提高領(lǐng)導效果的基本方法。領(lǐng)導情境理論大多數(shù)是在問卷調(diào)查的

基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，其對領(lǐng)導行為和情境

因素的概括有一定的局限性。4.1.3領(lǐng)導情境理論4.1領(lǐng)導理論概述領(lǐng)導情境理論與領(lǐng)導特性理論、領(lǐng)導行為理論的共同特點在于：4.2領(lǐng)導體制的基本概念

領(lǐng)導體制，指獨立的或相對獨立的組織系統(tǒng)進行決策、指揮、監(jiān)督等領(lǐng)導活動的具體制度或體系，其用嚴格的制度保證領(lǐng)導活動的完整性、一致性、穩(wěn)定性和連貫性。

它的核心內(nèi)容是用制度化的形式規(guī)定組織系統(tǒng)內(nèi)的領(lǐng)導權(quán)限、領(lǐng)導機構(gòu)、領(lǐng)導關(guān)系及領(lǐng)導活動方式。4.2.1什么是領(lǐng)導體制領(lǐng)導體制是相對于具有一定獨立形態(tài)的組織系統(tǒng)而言的。組織是一個完整的系統(tǒng)，領(lǐng)導體制也是一個完整的系統(tǒng)。組織系統(tǒng)的領(lǐng)導活動要靠領(lǐng)導體制來實現(xiàn)，而領(lǐng)導體制也不能脫離一定的組織系統(tǒng)孤立存在。二者是相互依存、相互作用的。4.2.2領(lǐng)導體制和組織系統(tǒng)的關(guān)系4.2領(lǐng)導體制的基本概念4.2領(lǐng)導體制的基本概念領(lǐng)導體制和領(lǐng)導制度兩種概念之間是有區(qū)別的：領(lǐng)導制度直接和組織系統(tǒng)的性質(zhì)相聯(lián)系，反映的是組織系統(tǒng)中領(lǐng)導關(guān)系的內(nèi)容或本質(zhì)。領(lǐng)導體制的概念比領(lǐng)導制度的概念較為狹窄，它僅和組織系統(tǒng)的性質(zhì)有間接聯(lián)系，是組織系統(tǒng)中的領(lǐng)導關(guān)系和領(lǐng)導活動的外在表現(xiàn)形式，泛指組織系統(tǒng)中進行領(lǐng)導活動的具體制度或體系，從某種意義上說，是領(lǐng)導制度的某個側(cè)面的體現(xiàn)。4.2.3領(lǐng)導體制和領(lǐng)導制度的關(guān)系4.2領(lǐng)導體制的基本概念領(lǐng)導體制的建立和形成有其客觀規(guī)律和客觀要求，它不是領(lǐng)導者個人意志或個人意圖的體現(xiàn)，它反映了整個組織系統(tǒng)乃至整個社會系統(tǒng)的領(lǐng)導活動的性質(zhì)、特點和方式。因此，領(lǐng)導體制的建立和形成有著深刻的社會基礎(chǔ)和經(jīng)濟基礎(chǔ)，行政領(lǐng)導者個人的領(lǐng)導活動都是通過一定行政領(lǐng)導體制進行的，其領(lǐng)導效率和能力必然受到行政領(lǐng)導體制的影響。4.2.4領(lǐng)導體制和領(lǐng)導者個人的關(guān)系個人專權(quán)制度集體負責制分權(quán)負責制個人負責制4.3領(lǐng)導體制的類型根據(jù)權(quán)力分配和實施領(lǐng)導的具體方式，可以將領(lǐng)導體制劃分為：4.3領(lǐng)導體制的類型個人專權(quán)制也叫個人獨裁制，是一個人獨自掌握最高領(lǐng)導權(quán)力的一種極端形式。在個人專權(quán)制的條件下，最高領(lǐng)導者個人是組織系統(tǒng)最高權(quán)力的化身，他凌駕于整個組織系統(tǒng)的全體成員和所有機構(gòu)之上。個人專權(quán)制的特點在于最高領(lǐng)導者個人的地位和權(quán)限在組織系統(tǒng)的至高無上性，他的權(quán)力和意志不受組織系統(tǒng)中的任何成員或任何機構(gòu)的牽制、束縛或監(jiān)督。4.3.1個人專權(quán)制

4.3領(lǐng)導體制的類型個人負責制又可稱為一長制、首長制或首長負責制。它是領(lǐng)導者在限定的權(quán)限范圍內(nèi)起領(lǐng)導作用的一種形式。在個人專權(quán)制的條件下，最高領(lǐng)導者的個人權(quán)力不受任何限制，不對任何人負責。而在個人負責制的條件下，最高領(lǐng)導者的權(quán)力受到某種限制，并要對最高權(quán)力的代表或機構(gòu)負責。4.3.2個人負責制4.3領(lǐng)導體制的類型集體負責制又稱委員會制或合議制。集體負責制則是由兩個人以上的群體執(zhí)掌權(quán)力，整個組織系統(tǒng)的權(quán)力和責任不是集中于或主要集中于一個人身上，而是由兩個以上的地位平等的人共同分享。集體領(lǐng)導、集體決策、集體負責。

4.3.3集體負責制

4.3領(lǐng)導體制的類型分權(quán)負責制包括多元制和復合制兩種類型，實際上是進行領(lǐng)導的一種制衡機制。在多元制的條件下，整個組織系統(tǒng)的最高領(lǐng)導權(quán)分屬于兩個以上的、互相制約的個人或群體。與多元制的形式類似但又有根本區(qū)別的一種情況是多種體制結(jié)合的復合制。多元制和復合制不是一種純粹的分權(quán)形式，而是一種制衡機制。4.3.4分權(quán)負責制4.3領(lǐng)導體制的類型上述四種領(lǐng)導體制類型是一種復雜的連續(xù)統(tǒng)。個人專權(quán)制是連續(xù)統(tǒng)的一個極端，集體負責制是另一個極端，個人負責制介于二者之間，根據(jù)個人權(quán)力和責任大小的程度可以進一步劃分為許多種形式，分權(quán)負責制則是個人負責制和集體負責制的結(jié)合形式。4.3.5領(lǐng)導體制類型連續(xù)統(tǒng)個人專權(quán)制度集體負責制分權(quán)負責制個人負責制4.4領(lǐng)導體制和政府間關(guān)系集權(quán)制指組織系統(tǒng)的決策權(quán)、指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)等集中于最高層或最高領(lǐng)導中心。分權(quán)制一方面是橫向分權(quán)，形成一種制衡關(guān)系。另一方面相對于集權(quán)