《行政黑名單的合法性問題》7500字（論文）

行政黑名單的合法性問題目錄TOC\o"1-3"\h\u6570行政黑名單的合法性問題 189211.1法律屬性不明 1260981.1.1單一性質(zhì)說 128390（1）行政處罰說 121183（2）行政事實(shí)說 227611.1.2復(fù)合性質(zhì)說 2227521.2設(shè)定主體多元 4289431.3法律依據(jù)缺乏 5301531.4人權(quán)保障不足 5323311.5適用領(lǐng)域擴(kuò)張 673941.5.1向其他公共領(lǐng)域擴(kuò)張 725657（1）放管服改革的推進(jìn) 7657（2）失信概念并不明晰 8290271.5.2向其他權(quán)力領(lǐng)域擴(kuò)張 94753（1）權(quán)利限制突破了上位法的規(guī)定 917543（2）失信行為與權(quán)利限制間的不當(dāng)聯(lián)結(jié)。 101.1法律屬性不明對(duì)于行政黑名單制度，我國現(xiàn)行法律并沒有對(duì)其法律性質(zhì)進(jìn)行明確。而在學(xué)術(shù)界，則有單一性質(zhì)說和復(fù)合性質(zhì)說。1.1.1單一性質(zhì)說行政處罰說行政信用黑名單是通過收集、分析并公示失信者違法違規(guī)信用信息，以及對(duì)違法違規(guī)市場(chǎng)主體的資格進(jìn)行限制來施以懲罰，因此具有行政處罰的性質(zhì)。我國行政處罰種類法定，由輕到重包括六種，但在《行政處罰法》第八條第七項(xiàng)中設(shè)置了兜底條款。從法律規(guī)定來看，行政黑名單顯然不屬于前6種法律明確的行政處罰種類，但又因其由行政機(jī)關(guān)作出，具有行政懲罰的性質(zhì)，故應(yīng)認(rèn)定為“其他行政處罰”。從學(xué)理分類來看，行政黑名單涉及類型較多。對(duì)黑名單主體直接施以行業(yè)禁入等資格限制，應(yīng)屬資格罰。將黑名單進(jìn)行社會(huì)公示對(duì)失信者造成精神壓力，應(yīng)屬于精神罰。限制失信者出行則應(yīng)被認(rèn)定為人身罰。此外，也有多位學(xué)者主張將行政信用黑名單歸屬于行政處罰中的聲譽(yù)罰或資格罰。（2）行政事實(shí)說行政事實(shí)說的提出主要是著眼于行政信用黑名單的公布行為。行政黑名單之所以不同于普通行政處罰，就在于社會(huì)公眾的廣泛參與而形成了三方關(guān)系。利用黑名單向社會(huì)進(jìn)行不良信用揭露，這是信息規(guī)制工具在行政監(jiān)管中的創(chuàng)新應(yīng)用。與此同時(shí)，在信用監(jiān)管基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)輔以直接的行政處罰，多種監(jiān)管手段相互配合、相得益彰，有助于加強(qiáng)行業(yè)自律，增加誠信失范規(guī)制合力，維護(hù)良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)社會(huì)公平正義。有學(xué)者認(rèn)為行政黑名單僅僅是一種行政事實(shí)行為，而非一直以來被視為的懲罰措施，原因在于：公示黑名單雖然不可避免會(huì)在一定程度上影響違法行為人的商業(yè)信譽(yù)和潛在交易機(jī)會(huì)，但究其根本，這并不是面向違法行為人所作出的直接性處置，不會(huì)產(chǎn)生權(quán)利關(guān)系的變動(dòng)，更不會(huì)直接影響其權(quán)利義務(wù)。1.1.2復(fù)合性質(zhì)說在復(fù)合說中，根據(jù)行政黑名單懲戒內(nèi)容的不同和實(shí)際效果進(jìn)行類型劃分，直接對(duì)行政相對(duì)人施以資格限制等懲罰的懲罰型信用懲戒屬于行政處罰，但其他幾種信用懲戒并不宜被認(rèn)定為行政處罰。備案型信用黑名單單純是對(duì)行政相對(duì)人不良記錄進(jìn)行內(nèi)部建檔、記錄，作為充實(shí)行政機(jī)關(guān)決策的信息基礎(chǔ)，不為外部所知，故應(yīng)被認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為。警告型黑名單目的在于提醒社會(huì)公眾在市場(chǎng)交易中注意潛在的交易風(fēng)險(xiǎn)，而非對(duì)失信個(gè)人、組織或企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制處罰，其在性質(zhì)上較為接近行政指導(dǎo)。而普法型黑名單目的在于進(jìn)行普法教育，不應(yīng)認(rèn)定為具有法律效力。此外，根據(jù)行政黑名單是否公開、限權(quán)進(jìn)行劃分，不公開、不限權(quán)的則應(yīng)被認(rèn)定為監(jiān)管手段，公開限權(quán)的行政黑名單應(yīng)為法律責(zé)任[[]參見劉平，史莉莉：《行政“黑名單”的法律問題探討》，《法治論叢》2006年第3期，第70—71頁。[]參見劉平，史莉莉：《行政“黑名單”的法律問題探討》，《法治論叢》2006年第3期，第70—71頁。根據(jù)行政行為形式論，行政黑名單制度是由多重行政行為疊加而成的制度整體，既可能表現(xiàn)為行政法律行為，如行政處罰、行政合同。也可能表現(xiàn)為行政事實(shí)行為，如行政指導(dǎo)。從設(shè)定(變更)法律關(guān)系上，聯(lián)合懲戒既可能以具有高權(quán)性的行政處理直接影響失信人的權(quán)利義務(wù)，也可能以平等的、建議性的、協(xié)商式的行政合同、行政指導(dǎo)間接影響失信人的權(quán)利義務(wù)。因此，聯(lián)合懲戒之“懲戒”不能簡單歸為行政法上的處罰[[][]參見沈毅龍：《論失信的行政聯(lián)合懲戒及其法律控制》，《法學(xué)家》2019年第4期，第126頁。根據(jù)行政過程論，行政黑名單是“擬列入”、“列入”、“公布”和“懲戒”四個(gè)過程行為的有機(jī)組合。其一，作為準(zhǔn)備行為的擬列入程序，根據(jù)當(dāng)事人是否參與而有所不同。行政主體內(nèi)部間的信息共享、數(shù)據(jù)傳遞屬于內(nèi)部行政程序，只有當(dāng)事人參與其中才應(yīng)將其認(rèn)定為外部行政程序；其二，作為關(guān)鍵一環(huán)的列入決定根據(jù)結(jié)果不同而有所差異。列入黑名單屬于具體行政行為，反之則屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為。其三，公布程序僅是對(duì)失信者不良信用信息的公示，因其是對(duì)客觀狀態(tài)的揭露，并未產(chǎn)生相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此應(yīng)歸屬于行政事實(shí)行為。其四，懲戒是行政機(jī)關(guān)對(duì)失信者給予的行政制裁，應(yīng)被認(rèn)定為行政處罰，具體而言主要包括聲譽(yù)罰、人身罰和資格罰[[][]參見范偉：《行政黑名單制度的法律屬性及其控制》，《政治與法律》2018年第9期，第98—100頁。對(duì)此，筆者認(rèn)為單一性質(zhì)說或多或少都有些偏頗。首先，將行政黑名單歸為行政處罰確實(shí)不妥。從實(shí)踐來看，行政黑名單的失信懲戒措施主要可以分為失信記錄、提醒告誡、重點(diǎn)監(jiān)管、聲譽(yù)不利、資格限制或剝奪、自由限制等六類[[][]參見沈巋：《社會(huì)信用體系建設(shè)的法治之道》，《中國法學(xué)》2019年第5期，第36—37頁。此外，我們也很難將行政黑名單歸為行政事實(shí)。即使警示型黑名單將不良信用記錄進(jìn)行收集和公布，本意并非進(jìn)行信用懲戒，只是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，但實(shí)際上必然會(huì)造成信用貶損，進(jìn)而對(duì)失信者施加了“變相懲戒”。如農(nóng)夫山泉“砒霜門”事件，錯(cuò)誤的消費(fèi)警示造成企業(yè)信用下降，銷售受阻，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)十億。對(duì)于行政黑名單的法律性質(zhì)，筆者比較認(rèn)同復(fù)合性質(zhì)說?；谛庞帽O(jiān)管的不同目的，黑名單確實(shí)存在不同類型，具有不同特征，對(duì)不同類型黑名單進(jìn)行法律定性更為科學(xué)合理。此外，根據(jù)行政過程分解，進(jìn)行法律屬性分析，也能更好實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)控制。在眾多學(xué)說中，筆者更傾向于基于類型劃分而進(jìn)行法律屬性的認(rèn)定。根據(jù)行政主體的行政任務(wù)和行政目的進(jìn)行劃分，較為簡潔便利，也能夠?yàn)榇蟊娝邮?。但筆者認(rèn)為，懲戒型黑名單毋庸置疑屬于行政處罰，備案型黑名單應(yīng)被視為內(nèi)部行政行為，但警示型黑名單雖然以警示大眾為目的，但在公示的同時(shí)實(shí)際上對(duì)公示者施加了隱性負(fù)擔(dān)，造成聲譽(yù)貶低的客觀效果，因此也應(yīng)被納入行政處罰的范疇，進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，予以權(quán)利救濟(jì)。1.2設(shè)定主體多元行政黑名單制度是基于政策背景而逐漸興起并蓬勃發(fā)展的[[]2007年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的若干意見》，2011年中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》，國家發(fā)展改革委、人民銀行、中央編辦下發(fā)了《關(guān)于在行政管理事項(xiàng)中使用信用記錄和信用報(bào)告的若干意見》，2014年國務(wù)院印發(fā)了《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》，2016年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》。2019年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》。]。在中央尚未統(tǒng)一立法、強(qiáng)令禁止的情況下，加之黑名單制度在行政監(jiān)管中發(fā)揮的巨大監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，各地政府、各級(jí)政府廣泛采用并開始根據(jù)自身情況進(jìn)行“量身制作”的立法試驗(yàn)和制度創(chuàng)新，以滿足行政任務(wù)多元化對(duì)實(shí)用具體的執(zhí)法規(guī)范的現(xiàn)實(shí)需要[[]參見封麗霞：《認(rèn)真對(duì)待地方法治——以地方立法在國家法治建設(shè)中的功能定位為視角》，《地方立法研究》2016年第1期，第28頁。]。從中央政府到各級(jí)地方政府再到經(jīng)授權(quán)的組織，黑名單的創(chuàng)設(shè)主體日趨多元。這一方面表明了信用懲戒在行政監(jiān)管中得到了普遍適用，但另一方面也暴露了黑名單泛化和濫用的現(xiàn)實(shí)問題，這背后體現(xiàn)了政府錯(cuò)誤的管理理念。部分行政機(jī)關(guān)甚至將本該審慎使用的信息規(guī)制工具作為社會(huì)監(jiān)管的利器，夸大其監(jiān)管效能，造成監(jiān)管依賴和一“黑”就靈的慣性思維[]2007年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的若干意見》，2011年中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》，國家發(fā)展改革委、人民銀行、中央編辦下發(fā)了《關(guān)于在行政管理事項(xiàng)中使用信用記錄和信用報(bào)告的若干意見》，2014年國務(wù)院印發(fā)了《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》，2016年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》。2019年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》。[]參見封麗霞：《認(rèn)真對(duì)待地方法治——以地方立法在國家法治建設(shè)中的功能定位為視角》，《地方立法研究》2016年第1期，第28頁。[]參見徐曉明：《行政黑名單制度：性質(zhì)定位、缺陷反思與法律規(guī)制》，《浙江學(xué)刊》2018年第6期，第76頁。此外，黑名單設(shè)定主體泛化也在客觀上造成了行政信用懲戒實(shí)踐不統(tǒng)一、操作不規(guī)范。設(shè)定主體多元使得各地行政黑名單的適用條件、適用標(biāo)準(zhǔn)、適用程序以及救濟(jì)機(jī)制不一，地區(qū)間、行業(yè)間呈現(xiàn)出明顯的條塊分割的情況。從整體性治理理論來看，信息化、數(shù)字化時(shí)代背景之下，政府的公共管理應(yīng)由碎片化、分散化的條塊分割走向系統(tǒng)化、整體性的高效運(yùn)行。行政“黑名單”制度的運(yùn)行更是要著力解決管理“碎片化”、信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)不兼容、監(jiān)管權(quán)責(zé)邊界不清、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、政府與社會(huì)市場(chǎng)溝通不暢等各種問題[[][]參見吳春：《基于整體性治理理論的“放管服”改革路徑優(yōu)化》，《東岳論叢》2020年第10期，第160頁。1.3法律依據(jù)缺乏文化、旅游、體育等一些執(zhí)法領(lǐng)域的部委規(guī)章或規(guī)范性文件，對(duì)“黑名單”制度進(jìn)行了較為系統(tǒng)的專門性規(guī)定，成為各地行政機(jī)關(guān)實(shí)施“黑名單”管理的直接依據(jù)。然而除了《環(huán)境保護(hù)法》、《公務(wù)員法》、《人力資源市場(chǎng)暫行條例》、《企業(yè)信息公示暫行條例》等少數(shù)幾部立法涉及到失信懲戒，我們很難在法律和行政法規(guī)這一層面找到相應(yīng)制度依據(jù)。雖然國家層面尚未進(jìn)行相關(guān)立法，但出臺(tái)較多規(guī)范文件。這一背景下，多地政府進(jìn)行響應(yīng)，信用立法得到快速發(fā)展。通過檢索北大法寶數(shù)據(jù)庫，自2015年3月15日《立法法》賦權(quán)設(shè)區(qū)的市可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)以來，截至2019年10月1日，除了兩部專門的地方公共信用條例外（《泰州市公共信用信息條例》、《無錫市公共信用信息條例》），還有近240個(gè)以條款形式出現(xiàn)的信用規(guī)范，包括信用統(tǒng)計(jì)型規(guī)范和信用懲戒型規(guī)范[[][]李林芳，徐亞文：《社會(huì)信用體系法治化原理探析》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019年第11期，第32頁。從整體上看，行政“黑名單”創(chuàng)設(shè)法律依據(jù)在位階與質(zhì)量上偏低。高位階法律規(guī)范的缺位致使各級(jí)行政機(jī)關(guān)“黑名單”的設(shè)定權(quán)限以及信用懲戒的實(shí)施權(quán)限難以得到合法性控制，較低層級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限被大大增強(qiáng)。實(shí)踐中的“失

信行為”泛化為“失格行為”，適用領(lǐng)域由傳統(tǒng)的商業(yè)領(lǐng)域、金融領(lǐng)域迅速擴(kuò)張到普通違法違規(guī)違約甚至不道德行為。1.4人權(quán)保障不足時(shí)代和形勢(shì)的特點(diǎn)和要求是決定行政法制進(jìn)展道路首要因素。行政黑名單制度應(yīng)國家社會(huì)信用體系建設(shè)以及社會(huì)治理手段的使命而生，扭轉(zhuǎn)了行政監(jiān)管在一些重要行政領(lǐng)域中的失靈態(tài)勢(shì)。隨著“放管服”改革的深入以及誠信體系建設(shè)的深入推進(jìn)，未來在行政管理中扮演的角色將愈加重要。行政黑名單由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，具有強(qiáng)制公權(quán)力作為支撐，錯(cuò)誤或不當(dāng)?shù)男畔⒁坏┌l(fā)布，就可能造成行政相對(duì)人的資格權(quán)、隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)利的侵犯。在發(fā)揮信用監(jiān)管效能的基礎(chǔ)上，如何實(shí)現(xiàn)公益和私益保護(hù)間的平衡成為行政黑名單制度法治化建設(shè)的重要內(nèi)容。一方面，從行政黑名單制度的運(yùn)行基礎(chǔ)來講，數(shù)字化治理本身就存在侵犯人權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法資源有限，難以適應(yīng)社會(huì)監(jiān)管的需要。通過借力數(shù)字技術(shù)和算法分析，依據(jù)可量化、可評(píng)價(jià)、可分類的信用信息設(shè)定行政黑名單，針對(duì)黑名單中失信記錄較多、安全系數(shù)較低、存在交易風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)人、組織和企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，以超越傳統(tǒng)監(jiān)管手段相對(duì)封閉的銜接結(jié)構(gòu)，提升政府監(jiān)管和社會(huì)治理效果。但值得注意的是，以量化統(tǒng)計(jì)手段為基礎(chǔ)的“數(shù)治”效果的實(shí)現(xiàn)依賴精準(zhǔn)有效的數(shù)據(jù)信息、合理科學(xué)的數(shù)據(jù)分析處理“算法”，正當(dāng)合規(guī)的數(shù)據(jù)收集和處理程序等，這些因素對(duì)“數(shù)治”目標(biāo)和效果的實(shí)現(xiàn)具有決定性意義。錯(cuò)誤的評(píng)價(jià)結(jié)果不僅將導(dǎo)致后續(xù)錯(cuò)誤的行政決定，也會(huì)基于信用評(píng)價(jià)結(jié)果公布的聲譽(yù)機(jī)制對(duì)當(dāng)事人聲譽(yù)造成不利影響。另一方面，行政黑名單制度的運(yùn)行程序存在侵犯人權(quán)的趨勢(shì)。當(dāng)下行政信用懲戒手段的應(yīng)用過分強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的有效性，但忽略了程序的正當(dāng)性以及對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)。信用規(guī)制工具實(shí)際應(yīng)用的走偏也帶來了一系列問題：其一，信用信息在收集和處理的過程中，相對(duì)人的信息權(quán)利和隱私權(quán)極易受到侵犯；其二，黑名單制度在適用過程中，缺乏正當(dāng)程序的制度約束，懲戒措施的適用也極易“過度”；其三，在黑名單公示之后，缺乏對(duì)錯(cuò)誤列入者的權(quán)利救濟(jì)以及動(dòng)態(tài)信用修復(fù)機(jī)制。這些問題也引發(fā)了公眾對(duì)行政黑名單不當(dāng)使用的質(zhì)疑和憂慮[[][]參見王錫鋅，黃智杰：《論失信約束制度的法治約束》，《中國法律評(píng)論》2021年第1期，第98頁。1.5適用領(lǐng)域擴(kuò)張信用規(guī)制工具由西方國家率先采用，在適用領(lǐng)域上主要集中于市場(chǎng)和金融等領(lǐng)域，因而信用更多地表現(xiàn)為資本、資產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)資源[[][]參見盧代富，劉云亮：《誠實(shí)信用原則的經(jīng)濟(jì)法解讀》，《政法論叢》2017年第5期，第31—32頁。行政黑名單制度適用領(lǐng)域不斷擴(kuò)張，具體表現(xiàn)為行政黑名單數(shù)量上升、種類豐富以及適用門檻低。以“黑名單”作為關(guān)鍵詞在北大法寶進(jìn)行檢索，涉及現(xiàn)行有效的部門規(guī)章22個(gè)，地方規(guī)范性文件239個(gè)[[]數(shù)據(jù)來源：北大法寶/，最后瀏覽2021-5-8。]。適用領(lǐng)域涉及到住房與城鄉(xiāng)建設(shè)、文化旅游、食品藥品、水利、教育等，可以說行政“黑名單”制度遍地開花，涉及國計(jì)民生的方方面面。作為一種行政管理手段，如此廣泛的適用本就引人爭(zhēng)議，而隨著亂扔垃圾[[]搜狐網(wǎng)：《亂扔垃圾拉進(jìn)黑名單宣城嘗試將處罰納入個(gè)人征信系統(tǒng)》，ttps:///n/467085125/，最后訪問日期：2021—03—20。]、逃繳電費(fèi)[[[]數(shù)據(jù)來源：北大法寶/，最后瀏覽2021-5-8。[]搜狐網(wǎng)：《亂扔垃圾拉進(jìn)黑名單宣城嘗試將處罰納入個(gè)人征信系統(tǒng)》，ttps:///n/467085125/，最后訪問日期：2021—03—20。[]網(wǎng)易新聞：《注意啦！拖欠電費(fèi)將納入征信“黑名單”》，https://3/local/article/E0NNFOM704108DHR.html，最后訪問日期：2021—04—06。[]網(wǎng)易新聞：《這十種上訪行為將會(huì)進(jìn)入嚴(yán)重失信人員黑名單》，https://3/local/article/E93IUKN104249BVD.html，最后訪問日期：2021—05—08。1.5.1向其他公共領(lǐng)域擴(kuò)張信用評(píng)分、分級(jí)以及行政黑名單作為公共信用體系的重要制度組成，依托公共權(quán)力機(jī)關(guān)得到迅猛發(fā)展，逐漸向其他公共服務(wù)和社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域滲透擴(kuò)張。一方面，在一些特殊監(jiān)管領(lǐng)域，傳統(tǒng)規(guī)制手段監(jiān)管成本高昂，基于成本和收益分析，這些“投入大、回報(bào)低”的領(lǐng)域往往成為監(jiān)管中的死角和難點(diǎn)。但大數(shù)據(jù)的發(fā)展、信息數(shù)據(jù)的收集使用使得監(jiān)管成本大為下降，信用懲戒得以作為更靈活便利的權(quán)力機(jī)制而被廣泛采用，實(shí)際上有效擴(kuò)大了政府監(jiān)管行為的輻射范圍[[][]胡凌：《數(shù)字社會(huì)權(quán)力的來源：評(píng)分、算法與規(guī)范的再生產(chǎn)》，《交大法學(xué)》2019年第1期，第25頁。放管服改革的推進(jìn)放管服改革的縱深推進(jìn)要求政府進(jìn)一步簡政放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各級(jí)政府不斷轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能，創(chuàng)新監(jiān)管形式，積極打造服務(wù)型政府，同時(shí)將權(quán)力下放給市場(chǎng)主體，多措并舉力圖釋放市場(chǎng)主體活力。在這一過程中，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式迅速發(fā)展。各級(jí)政府、各地政府積極創(chuàng)新監(jiān)管手段，依托高新科技設(shè)備和技術(shù)，提升監(jiān)管實(shí)效。同時(shí)，進(jìn)一步加快數(shù)字中國建設(shè)步伐，在依法采集、保護(hù)個(gè)人以及企業(yè)信息的前提下，進(jìn)行信息記錄、評(píng)級(jí)并依托相應(yīng)結(jié)果構(gòu)建行政紅黑名單，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享，提升行政監(jiān)管的智能化水平。以《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》國發(fā)（2017）46號(hào)為例，國務(wù)院作出取消40項(xiàng)行政許可事項(xiàng)的決定。對(duì)于這40項(xiàng)被取消的行政許可事項(xiàng)，相關(guān)部門要調(diào)整管理職能，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，監(jiān)管重心要由事前轉(zhuǎn)向事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。對(duì)于一些市場(chǎng)能夠自我調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，要將監(jiān)管權(quán)力下放給市場(chǎng)，敦促行業(yè)自律，完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)內(nèi)部控制，優(yōu)化市場(chǎng)秩序。而在具體的手段措施中，有17項(xiàng)行政許可，涉及11個(gè)國家審批部門都提出建立“黑名單”制度，推進(jìn)信息公開，加強(qiáng)信用監(jiān)管。可以說，放管服改革的縱深推進(jìn)正是為行政黑名單制度適用范圍的擴(kuò)張?zhí)峁┝藱C(jī)會(huì)和土壤。（2）失信概念并不明晰行政黑名單制度實(shí)施的前提是失信，但行政法法律意義上的失信是指什么，失信要達(dá)到什么樣的程度才應(yīng)列入黑名單，概念并不明晰。模糊的概念和內(nèi)涵首先就引發(fā)一個(gè)巨大的問題：行政黑名單適用領(lǐng)域的不斷擴(kuò)張。法律與道德相聯(lián)系，但又區(qū)別于道德。我們常說，法律是最低的道德，這就表明我們不能將較高的道德標(biāo)準(zhǔn)與法律要求劃等號(hào)，只有嚴(yán)重違背道德且造成法律意義上的危害后果的行為，才應(yīng)以行政黑名單的形式被納入到信用懲戒的范疇。但在實(shí)踐中，兩者往往被混為一談，行政黑名單逐漸向道德領(lǐng)域擴(kuò)張，調(diào)對(duì)象日趨廣泛。如將違法、違紀(jì)或者違反職業(yè)道德和職業(yè)規(guī)范的行為統(tǒng)統(tǒng)歸為失信行為[[]《江蘇省自然人失信懲戒辦法（試行）》第六條：自然人商務(wù)服務(wù)領(lǐng)域失信行為包括：（一）信貸活動(dòng)中的失信行為；（二）擔(dān)?；顒?dòng)中的失信行為；（三）自然人之間、自然人與商業(yè)機(jī)構(gòu)之間發(fā)生的債權(quán)債務(wù)、合同履約失信行為；（四）商務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的其他失信行為。

第七條：自然人社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域失信行為包括：（一）拖欠公用事業(yè)繳費(fèi)的行為；（二）向各類組織提供虛假證明材料的行為；（三）違反社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療規(guī)定的行為；（四）社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的其他失信行為。第八條：自然人社會(huì)管理領(lǐng)域失信行為包括：（一）不依法納稅的行為；（二）非法侵占他人財(cái)物的行為；（三）交通違法行為；（四）實(shí)施家庭暴力以及不履行贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)的行為；（五）違反公共場(chǎng)所和城市市容管理規(guī)定的行為；（六）被行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的誣告、誹謗他人的行為；（七）被行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的行賄、受賄行為；（八）被行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的制假、售假行為；（九）被行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的參與傳銷、商業(yè)欺詐等行為；（十）行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織行使職權(quán)過程中，自然人作為相對(duì)人發(fā)生的失信行為；（十一）民事、刑事涉案判決承擔(dān)責(zé)任或者受到行政處罰的其他失信行為。第九條：重點(diǎn)職業(yè)人群是指社會(huì)法人或者其他經(jīng)濟(jì)組織的法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人以及重要崗位工作人員、依法應(yīng)當(dāng)取得執(zhí)業(yè)資格的人員、公務(wù)員以及行政事業(yè)性崗位工作人員、其失信行為主要包括；（一）取得各類執(zhí)業(yè)資格、職務(wù)和榮譽(yù)過程中的失信行為；（二）執(zhí)業(yè)過程中的失信行為；（三）其他違法、違紀(jì)或者違反職業(yè)道德和職業(yè)規(guī)范，造成不良影響的失信行為。

]，將違規(guī)騎行、停放車輛納為失信行為[[]《深圳市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車行業(yè)信用信息管理暫行辦法》第十四條第三款：[]《江蘇省自然人失信懲戒辦法（試行）》第六條：自然人商務(wù)服務(wù)領(lǐng)域失信行為包括：（一）信貸活動(dòng)中的失信行為；（二）擔(dān)?；顒?dòng)中的失信行為；（三）自然人之間、自然人與商業(yè)機(jī)構(gòu)之間發(fā)生的債權(quán)債務(wù)、合同履約失信行為；（四）商務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的其他失信行為。

第七條：自然人社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域失信行為包括：（一）拖欠公用事業(yè)繳費(fèi)的行為；（二）向各類組織提供虛假證明材料的行為；（三）違反社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療規(guī)定的行為；（四）社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的其他失信行為。第八條：自然人社會(huì)管理領(lǐng)域失信行為包括：（一）不依法納稅的行為；（二）非法侵占他人財(cái)物的行為；（三）交通違法行為；（四）實(shí)施家庭暴力以及不履行贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)的行為；（五）違反公共場(chǎng)所和城市市容管理規(guī)定的行為；（六）被行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的誣告、誹謗他人的行為；（七）被行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的行賄、受賄行為；（八）被行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的制假、售假行為；（九）被行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的參與傳銷、商業(yè)欺詐等行為；（十）行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織行使職權(quán)過程中，自然人作為相對(duì)人發(fā)生的失信行為；（十一）民事、刑事涉案判決承擔(dān)責(zé)任或者受到行政處罰的其他失信行為。第九條：重點(diǎn)職業(yè)人群是指社會(huì)法人或者其他經(jīng)濟(jì)組織的法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人以及重要崗位工作人員、依法應(yīng)當(dāng)取得執(zhí)業(yè)資格的人員、公務(wù)員以及行政事業(yè)性崗位工作人員、其失信行為主要包括；（一）取得各類執(zhí)業(yè)資格、職務(wù)和榮譽(yù)過程中的失信行為；（二）執(zhí)業(yè)過程中的失信行為；（三）其他違法、違紀(jì)或者違反職業(yè)道德和職業(yè)規(guī)范，造成不良影響的失信行為。

[]《深圳市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車行業(yè)信用信息管理暫行辦法》第十四條第三款：市交通運(yùn)輸管理部門通過歸集的信用信息，發(fā)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)租賃自行車用戶有以下行為之一的，將該用戶列入用戶“失信名單”管理：（三）違規(guī)騎行、停放被政府相關(guān)監(jiān)管部門處罰或者被企業(yè)處罰，一年內(nèi)累計(jì)3次及以上的。[]《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》第五十四條第一款：有下列情形之一的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《上海市社會(huì)信用條例》相關(guān)規(guī)定，將單位和個(gè)人違反生活垃圾管理規(guī)定的信息歸集到本市公共信用信息平臺(tái)，并依法對(duì)失信主體采取懲戒措施：（一）不履行生活垃圾分類義務(wù)且拒不改正，造成嚴(yán)重不良影響的；誠信體系的建設(shè)以及行政黑名單制度的采用具有社會(huì)運(yùn)行調(diào)節(jié)器的功能，能夠有效約束個(gè)人和企業(yè)的行為，但也并非是社會(huì)治理的“萬能鑰匙”。對(duì)于闖紅燈、欠繳物業(yè)費(fèi)等普遍性的一般社會(huì)行為，應(yīng)審慎納入。若失信內(nèi)容不斷泛化，在法不責(zé)眾的心理作用下，失信懲戒本應(yīng)具有的威懾力、約束力將大大減效，這對(duì)誠信機(jī)制建設(shè)的根基勢(shì)必產(chǎn)生沖擊。1.5.2向其他權(quán)力領(lǐng)域擴(kuò)張行政黑名單制度確實(shí)可以有效地對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面管理，這也是行政機(jī)關(guān)傾向采用這種新型社會(huì)治理手段的重要原因。但根據(jù)目前各地、各行業(yè)出臺(tái)的信用文件和黑名單制度，我們不難發(fā)現(xiàn)部分行政機(jī)關(guān)信用懲戒措施并不合理，甚至不合法，權(quán)利限制的主體和內(nèi)容都有所擴(kuò)大。這主要體現(xiàn)在兩方面：一是權(quán)利限制突破了上位法的規(guī)定，二是失信行為與權(quán)利限制間的不當(dāng)聯(lián)結(jié)。（1）權(quán)利限制突破了上位法的規(guī)定剝奪失信者從事特定行業(yè)、職業(yè)的資格作為一種信用懲戒措施，被各地政府廣泛采用。雖然我國無法律明確規(guī)定什么類型的法律可以限制或剝奪人的資質(zhì)或者資格，但參照行政許可法規(guī)定精神，僅法律和行政法規(guī)可以。而且，根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，也只有法規(guī)以上的法律規(guī)范才能夠限制行政相對(duì)人的權(quán)利，而行政黑名單中直接對(duì)人身自由和資格予以限制的行政懲戒措施很明顯違反了法律保留原則[[]羅培新：《善治需用良法：社會(huì)信用立法[]羅培新：《善治需用良法：社會(huì)信用立法論略》，《法學(xué)》2016第12期，第110—112頁。[]《江蘇省自然人失信懲戒辦法（試行）》第二十三條