淺談疾控中心機(jī)構(gòu)改革的思考

淺談疾控中心機(jī)構(gòu)改革的思考體系完善需要進(jìn)行組織變革。組織變革是對(duì)組織的角色設(shè)定、權(quán)利能力、法律關(guān)系、溝通渠道等因素進(jìn)行有目的的、系統(tǒng)性的調(diào)整和革新，以適應(yīng)組織所處的內(nèi)外環(huán)境、技術(shù)特征和組織任務(wù)等方面的變化，推進(jìn)組織目的實(shí)現(xiàn)，提高組織效能。從法律上講，有必要回歸事業(yè)單位法人化治理的正途，通過對(duì)組織權(quán)利能力、行為能力、責(zé)任能力的重新構(gòu)造，將組織化、制度化的疾控中心整合到公共行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)之中。基于此，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“當(dāng)行政分權(quán)成為公共行政的一種必要手段時(shí)，建立于分權(quán)、自治基礎(chǔ)上的公法人成為一項(xiàng)重要的公法制度”，因此“首先要在法律制度上應(yīng)當(dāng)明確事業(yè)法人的公法人身份，目的在于實(shí)現(xiàn)政事分離和事企分離”。這種觀點(diǎn)具有理論上的合理性。它看到了單純民事法人制度在整合公私法不同性質(zhì)團(tuán)體方面的局限性，認(rèn)為其忽略了對(duì)法人制度公法價(jià)值的探討，欠缺對(duì)法人主體性的徹底認(rèn)識(shí)。因此，這種觀點(diǎn)主張用一種近乎于精妙的邏輯建構(gòu)，在“理性-意志-主體”的圖式下，從彰顯代表權(quán)利能力的“人格”開始，建構(gòu)起一個(gè)自成閉環(huán)、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ㄈ松蠈咏ㄖ?。?duì)于這樣的觀點(diǎn)，也可能存在以下兩個(gè)方面的問題：①“人格”“法人”“權(quán)利能力”等都屬于概念法學(xué)，致力于法律的抽象化和技術(shù)化。然而，理論的自洽并不代表實(shí)踐的自證。在《民法典》剛剛定型的私法人制度框架下再專門建構(gòu)一個(gè)公法人體系，于制度上存在著極大的成本，許多法律制度都將面臨系統(tǒng)性變革，應(yīng)該不是一個(gè)短期的目標(biāo)，很難解決當(dāng)下疾控體系面臨的難題。②認(rèn)識(shí)到分權(quán)和自治是各個(gè)國家共同面臨且繞不開的問題。固然正確，但我國事業(yè)單位改革的路徑從一開始就不是在“國家-社會(huì)”二分的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，而是在既沒有形成組織化、技術(shù)化的科層制度，又沒有形成多元社會(huì)結(jié)構(gòu)的背景下開始的改革。因此，改革的中心是反科層制，其邏輯不是“分權(quán)”式的，而是“放權(quán)”式的。中國疾控體系特有的演化歷史告訴我們，各級(jí)疾控中心的現(xiàn)有組織制度均脫胎于“政事同構(gòu)”乃至“軍政同體”的歷史深處，其不斷脫胎換骨的過程并不發(fā)源于類似大陸法系國家團(tuán)體原初的自治需求，進(jìn)而從小到大、從低到高、日積月累的正向進(jìn)程，而始終是行政權(quán)力“刀刃向內(nèi)”的結(jié)果。因此，選擇什么樣的行政主體理論本身并不是推進(jìn)組織變革的前提，主張強(qiáng)化主體性以培育公共治理精神，也未必一定要預(yù)置入公法人化改革的結(jié)論。事實(shí)上，當(dāng)《民法典》把收益分配視作判斷公益與否的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，作為公益一類的疾控中心從純粹法律意義上講已經(jīng)解決了“姓不姓公”的難題。剩下的問題，在于如何回應(yīng)公共行政的變遷，解決公共行政主體多元化的問題。公共行政之所以得名，除價(jià)值導(dǎo)向上的“公共性”以外，核心的要素還是公權(quán)力。在操作層面，權(quán)利能力的獲得并不一定要從主體自由意志的邏輯自證起步，這是因?yàn)榧词故侨说淖杂梢庵竞偷赖吕硇员举|(zhì)上也是先驗(yàn)的，而非社會(huì)實(shí)踐的結(jié)果，具有擬制特點(diǎn)。人的自由意志尚且具有擬制特點(diǎn)，更無論組織了。因此，可以通過強(qiáng)化組織的責(zé)任能力來對(duì)其擁有權(quán)利能力進(jìn)行反推，即從客觀上落實(shí)疾控機(jī)構(gòu)基于公共行政權(quán)力而所應(yīng)承擔(dān)的公法責(zé)任。比如，類似《傳染病防治法》第12條有關(guān)訴訟性質(zhì)等問題，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行符合公共行政變革趨勢(shì)的改造。通過被告的可能性來論證主體的可能性，這一進(jìn)路雖不一定周全，卻也符合現(xiàn)行法律的制度規(guī)范。法定機(jī)構(gòu)是通過特別立法，實(shí)現(xiàn)組織職能法定和落實(shí)管辦分離的組織方式。與傳統(tǒng)意義上的事業(yè)單位相比，法定機(jī)構(gòu)依法承擔(dān)公共管理職能，具有獨(dú)立法人地位，不列入行政機(jī)構(gòu)序列，具有職責(zé)法定、運(yùn)作獨(dú)立、靈活高效、公開透明的制度優(yōu)勢(shì)。在法定機(jī)構(gòu)的框架下，“行政主體起到了實(shí)質(zhì)性的作用，并能平穩(wěn)地與民法上的法人制度相互迎合，不會(huì)產(chǎn)生劇烈的震蕩”。操作層面，如能通過特別的組織立法當(dāng)然最好不過，如若不能，現(xiàn)行公共衛(wèi)生事件立法當(dāng)中未嘗不可加入為法定機(jī)構(gòu)的疾控中心授權(quán)賦能的條款?？紤]到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制框架下疾控任務(wù)內(nèi)涵的延展性，現(xiàn)行的基于不同病類的單一病害型立法可能未必周延，有必要進(jìn)一步升格《傳染病防治法》《職業(yè)病防治法》等相關(guān)法律規(guī)范，采納相對(duì)統(tǒng)一的公共衛(wèi)生立法方案，為疾控中心進(jìn)行一攬子授權(quán)。公共行政權(quán)力的賦予還需要適度強(qiáng)調(diào)其與傳統(tǒng)國家行政權(quán)力的區(qū)別。因此，簡(jiǎn)單地主張學(xué)習(xí)外國，將衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法高權(quán)都回歸疾控中心，也有可能進(jìn)一步模糊事業(yè)單位的功能定位。這樣的整合，將會(huì)導(dǎo)致疾控機(jī)構(gòu)組織功能的改變，而與常規(guī)意義上的提供公共服務(wù)、完成公共任務(wù)發(fā)生偏