中國(guó)職官制度

PAGEPAGE15職官制度“職官”是古代文武百官的通稱，早在4000多年前的夏代，隨著階級(jí)分化并產(chǎn)生國(guó)家機(jī)關(guān)，就開始設(shè)官分職，來治理國(guó)家和民眾。中國(guó)古代從中央職官到地方職官，種類眾多，官制體系龐雜，而且不同職官的設(shè)置和同一職官的名稱，在不同朝代或同一朝代的各個(gè)時(shí)期演變嬗遞，它反映了古代官僚制度在各個(gè)歷史時(shí)期的特點(diǎn)，也反映了古代政治文化的某些特點(diǎn)。第一節(jié)宰相制度宰相一詞意為輔助君王、宰制萬端。古代一般都把執(zhí)掌朝政、統(tǒng)領(lǐng)百官的中樞職官泛稱為宰相。宰相之稱始于先秦，用以稱謂政治權(quán)力和地位僅次于帝王的官僚。宰相位處“一人之下，萬人之上”，既是君主的最高幕僚，又是百官的首長(zhǎng)。類似的職務(wù)歷代都有，但官稱各有不同，人數(shù)也可少至一、二，多至十余，而且宰相并非都是當(dāng)朝一品，有時(shí)四、五品官也可拜相。在中國(guó)古代職官制度史上，宰相無定稱，無定職，無定員，因時(shí)而異。戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，封建的官僚體制已初具規(guī)模，各國(guó)先后設(shè)相職，統(tǒng)領(lǐng)百官。官名除稱“相”外，也時(shí)也稱作丞相、相邦、令尹等。戰(zhàn)國(guó)以降，宰相制度經(jīng)歷了三個(gè)基本階段，即秦漢的三公制、隋唐的三省制和明清的內(nèi)閣制。一、秦漢的三公制秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后，建立了中央集權(quán)的封建帝國(guó)，古代行政機(jī)構(gòu)的框架大體形成。秦朝中央設(shè)丞相、太尉、御史大夫，為中央政府最高官員，并稱三公，位同后世的宰相。其中丞相之職，“掌丞天子，助理萬機(jī)”，是最高的行政長(zhǎng)官。太尉是最高的軍事長(zhǎng)官。御史大夫?yàn)楦必┫?，既是皇帝的機(jī)要秘書長(zhǎng)，又掌管朝廷內(nèi)外監(jiān)察，是全國(guó)最高的監(jiān)察長(zhǎng)官。漢初官制因襲秦制，仍立丞相，與掌軍事的太尉、掌監(jiān)察的御史大夫并稱“三公”，執(zhí)掌朝政。秦與漢初的丞相，雖主持全國(guó)政事，但丞相須由皇帝任命，因此皇帝才是實(shí)際的最高行政首腦。漢武帝時(shí)，政事日漸繁雜，皇帝的侍從與隨員大量增加，因皇帝寵任外戚與近臣，相權(quán)被逐漸削弱。漢武帝晚年，更把決事地點(diǎn)由外廷移至內(nèi)廷，尚書等皇帝身邊的內(nèi)朝官因有出入禁中之便，形成所謂的“內(nèi)朝”?；实凼莾?nèi)朝的領(lǐng)袖，尚書的權(quán)力日益擴(kuò)大，丞相則逐漸變?yōu)槁犆趦?nèi)朝的執(zhí)行官，失去參與最高決策的權(quán)力。武帝死后，霍光就以“大司馬大將軍領(lǐng)尚書事”輔政數(shù)十年。尚書在漢初本是宮中掌管章奏、圖籍的小官，因在皇帝近側(cè)，頗得寵任。隨著決策權(quán)由外朝向內(nèi)朝轉(zhuǎn)移，權(quán)力甚大，再以大司馬大將軍來兼任，從而成為中央的重臣。西漢末，丞相改稱大司徒，與大司馬、大司空并稱“三公”，東漢初仍設(shè)太尉、司徒、司空為“三公”。至此，三公的職權(quán)已有了很大變化，成了并無多少實(shí)權(quán)的掛名宰相。另一方面，尚書有審駁詔命、參議朝政與選署誅賞之權(quán)，加之正式成立尚書臺(tái)，長(zhǎng)官稱尚書令，以尚書仆射為副職，尚書成為獨(dú)立機(jī)關(guān)，名義上雖仍屬少府，且尚書令官品不高，但實(shí)權(quán)已超過三公?！逗鬂h書·王充王符仲長(zhǎng)統(tǒng)傳》稱：“雖置三公，事歸臺(tái)閣。自此以來，三公之職，備員而已?！崩罟陶f：“今陛下之已有尚書，如天之有北斗。斗為天喉舌?！袝黾{王命，賦政四海，權(quán)尊勢(shì)重，責(zé)之所歸”。①①《后漢書·李杜列傳》。尚書令本由士人充任，但有時(shí)也有以宦官充當(dāng)?shù)?，稱為中尚書令，或中書令，所以漢代的尚書令與中書令，是同職而異名。東漢時(shí)，作為皇帝侍從之官的中常侍一律由宦官擔(dān)任，因在皇帝左右，掌傳達(dá)詔令等事，所以權(quán)力頗大，成為新的內(nèi)朝，可控制尚書臺(tái)事，于是尚書與皇帝逐漸疏遠(yuǎn)，轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)，這是宰相制度在東漢的又一變遷。二、隋唐宋元的三省制隋唐建立了以三省六部為主體結(jié)構(gòu)的中央官制。三省指的是尚書省、中書省和門下省。三省的建制和三省的重要職官始于魏晉。曹魏時(shí)，尚書臺(tái)脫離少府，為最高行政機(jī)關(guān)，尚書令即是宰相，其副手尚書仆射為副相。魏晉時(shí)專設(shè)中書省，以取旨為職掌，即秉承皇帝旨意起草詔令，長(zhǎng)官為中書令；又添設(shè)門下省，掌駁議，即審察詔令，同意者簽署，不同意者駁回重議，長(zhǎng)官為侍中。三省的職責(zé)分別為決策、審核和執(zhí)行。三省的首長(zhǎng)均為宰相，共議朝政，較之于秦漢，他們之間的權(quán)限和分工已趨明晰。始于魏晉的三省制到隋唐時(shí)已成定制。隋代避隋文帝楊堅(jiān)之父楊忠的名諱，改中書省為內(nèi)史省，中書令改稱內(nèi)史令；門下省首長(zhǎng)侍中泛稱納言，尚書省之名則相沿未改。隋仍實(shí)行三省分權(quán)，其長(zhǎng)官都是宰相。唐循隋制，以三省首長(zhǎng)為宰相，對(duì)三省的職權(quán)作了調(diào)整。其一，由于李世民即位之前曾任尚書令，所以在他即位后，尚書令基本不再設(shè)置，而以尚書左、右仆射為尚書省首長(zhǎng)。尚書省下設(shè)吏、戶、禮、兵、刑、工六部，每部下轄四司。各部的職責(zé)為，吏部掌管官吏的任免、考課、升降、調(diào)動(dòng)；兵部掌管武官的選用和兵籍、軍械、軍令；戶部掌管土地、戶籍、賦稅、財(cái)政；刑部掌管司法、刑獄；禮部掌管朝廷禮儀、祭享、貢舉、學(xué)校；工部掌管工程、水利、屯田、交通。尚書省作為執(zhí)行政令的機(jī)構(gòu)，其具體事務(wù)由六部分理。“六部”的名稱，一直沿用到清末。其二，中書省正式成為制定政令的機(jī)構(gòu)，主官為中書令，次官為中書侍郎，下面的骨干官員為中書舍人。唐代詔敕多由中書舍人執(zhí)筆撰寫，故中書舍人有“文人之極任，朝廷之盛選”②《通典·②《通典·職官三》。其三，門下省主官為侍中，次官為黃門侍郎，下面的骨干官員為給事中。給事中掌封駁之任，“封”指封還詔書而不行，“駁”指駁正詔書之缺失，從而形成門下省的審議制度。其四，唐朝因中書令、侍中位高權(quán)重，皇帝為了制衡其權(quán)力，常差遣三品以下的官員參預(yù)宰相事務(wù)，為此給他們加上“參知政事”、“參議朝政”、“參預(yù)朝政”、“參議得失”等名號(hào)，或加上“同中書門下平章事”、“同中書門下三品”等頭銜，使其行使宰相職權(quán)。因此，唐代宰相并不限于三省的首長(zhǎng)，通常少則數(shù)人，多則十余人。其五，唐朝禁內(nèi)的翰林學(xué)士本為文學(xué)侍從，既無官階，也無實(shí)權(quán)，以后皇帝授予承旨擬撰重大詔令的職責(zé)，于是中書省內(nèi)中書舍人的制誥之權(quán)被分解。唐朝凡由翰林學(xué)士所擬的詔令稱“內(nèi)制”，用白麻紙書寫；由中書舍人所擬的詔令稱“外制”，用黃麻紙書寫。翰林學(xué)士因此被稱為“內(nèi)相”，其中以加上“翰林學(xué)士承旨”頭銜者，權(quán)任尤重。其六，由于中書與門下兩省一主制定政令，一主審議政令，有時(shí)不免各執(zhí)己見，唐太宗時(shí)專設(shè)政事堂于門下省，侍中出席議政，而給事中仍有權(quán)封駁，政令的決定，由兩省共同負(fù)責(zé)。唐玄宗開元年間，將政事堂改設(shè)于中書門下，又列吏房、樞機(jī)房、兵房、戶房、刑禮房于其后，從此，政事堂由議政之所變?yōu)樵紫鄼C(jī)關(guān)。其七，唐朝為避免決策失誤，于中書、門下二省設(shè)諷諫之官，包括散騎常侍、諫議大夫、拾遺、補(bǔ)闕，他們各分左、右，“左”屬門下省，“右”屬中書省，其職責(zé)為議論朝政得失，要求有失輒諫。宋代加強(qiáng)中央集權(quán)，中央行政機(jī)構(gòu)名義上三省并立，但三省長(zhǎng)官“不預(yù)朝政”，成為虛銜，而且中書令、尚書令與門下省的侍中，也不常置，有時(shí)以他官兼領(lǐng)。宋代在三省之外另設(shè)宰相的辦公機(jī)構(gòu)于禁中，稱為“政事堂”或“中書門下”，簡(jiǎn)稱“中書”。真正的宰相是“同中書門下平章事”，簡(jiǎn)稱“同平章事”。其下設(shè)“參知政事”，是為副相。宰相的名稱在宋代大體有五次變化，例如北宋神宗時(shí)元豐改制，以尚書左仆射兼門下侍郎，或稱“左相”，以尚書右仆射兼中書侍郎，或稱“右相”，他們都是正宰相。又增設(shè)4名副宰相，分別為門下侍郎、中書侍郎、尚書左丞、尚書右丞。宋代掌管全國(guó)軍務(wù)的最高機(jī)構(gòu)是樞密院，以樞密使、樞密副使為其長(zhǎng)官。在宋代，一般把副宰相與樞密院首腦稱為“執(zhí)政”，而把宰相與執(zhí)政合稱為“宰執(zhí)”，共理朝政。宋代的宰相一般都沒有與皇帝或同僚的議政之權(quán)，有事須以札子向皇帝請(qǐng)旨，由皇帝最后定奪，宰相聽命執(zhí)行，所以較之于唐代，宋代宰相在決策、軍事、財(cái)政、用人諸方面的權(quán)力大為縮小。元朝以中書省總理政務(wù)，樞密院執(zhí)掌兵權(quán)，因襲宋代文武分權(quán)的體制。尚書省則廢而不設(shè)，其職權(quán)歸中書省，六部也改由中書省統(tǒng)轄，這樣，中書省就成為全國(guó)最高的行政機(jī)關(guān)。元朝中書省長(zhǎng)官為中書令，必以皇太子擔(dān)任，為榮譽(yù)性虛銜，實(shí)際是以左右丞相、平章政事為宰相，下有左右丞、參知政事為副宰相。右丞相必以蒙古人充任。三省制起始于魏晉，經(jīng)隋、唐、宋演變至元，最高政務(wù)機(jī)關(guān)已由多元變?yōu)橐辉?。三、明清的?nèi)閣制明初的職官設(shè)置承襲元朝，以中書省總領(lǐng)政務(wù)，以左右丞相為宰相，統(tǒng)轄六部。洪武十三年(1380)，丞相吳惟庸以謀反罪被誅，朱元璋撤消中書省，廢丞相，一切政務(wù)統(tǒng)歸六部，由皇帝親自轄制，傳統(tǒng)的宰相制度從此廢除。因政務(wù)繁雜，由皇帝一人日理萬機(jī)，畢竟力不從心，于是朱元璋從翰林院選擇官員為其閱看奏章，草擬詔旨，規(guī)定僅備顧問，并無實(shí)權(quán)。明成祖時(shí)，始命翰林院官員入值文淵閣，參預(yù)機(jī)務(wù)，因這一機(jī)構(gòu)設(shè)在宮廷，故稱內(nèi)閣。仁宗、英宗以后，內(nèi)閣權(quán)位日益提升，凡中外奏章，皆由內(nèi)閣大學(xué)士先用小票墨書貼于疏面進(jìn)呈皇帝，由皇帝批后交六部辦理，稱為“票擬”。內(nèi)閣大學(xué)士“朝位班次，俱列六部之上”，①《續(xù)文獻(xiàn)通考》卷52《宰相》。號(hào)稱“輔臣”。首席大學(xué)士稱“元輔”或“首輔”，權(quán)力最重。盡管內(nèi)閣大學(xué)士類似于過去的宰相，但仍與宰相有所差別。一方面，執(zhí)行政務(wù)的六部不是內(nèi)閣的下屬部門，因此內(nèi)閣不是正式的最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)；另一方面，宣宗、英宗以后，皇帝深居內(nèi)宮，內(nèi)閣難于與其面議朝政，而要受制于司禮監(jiān)秉筆太監(jiān)的批紅。加之皇帝荒怠政事，宦官擅權(quán)，宦官多通過司禮監(jiān)與外廷往來，內(nèi)閣之權(quán)被內(nèi)臣侵奪，司禮監(jiān)因此得到“太上內(nèi)閣”①《續(xù)文獻(xiàn)通考》卷52《宰相》。清代仍設(shè)內(nèi)閣大學(xué)士，不設(shè)丞相。乾隆時(shí)以三殿三閣為定制，即保和殿、文華殿、武英殿、體仁閣、文淵閣、東閣。三殿三閣總稱內(nèi)閣，內(nèi)閣中所設(shè)大學(xué)士，加殿閣頭銜，滿漢各半。仿明朝制度，規(guī)定凡各處官員所呈奏章，先由內(nèi)閣代擬批旨，再呈皇帝審處，皇帝的詔令，由內(nèi)閣下達(dá)六部執(zhí)行。清初在內(nèi)閣大學(xué)士之外又設(shè)議政王大臣數(shù)人，均為滿人，凡軍國(guó)重務(wù)，都交其議奏。雍正時(shí)用兵西北，為加強(qiáng)皇權(quán)，始設(shè)軍機(jī)房。雍正十年（1732）正式改稱辦理軍機(jī)處，簡(jiǎn)稱軍機(jī)處，任命滿漢親信為軍機(jī)大臣，每日晉見皇帝，草擬和轉(zhuǎn)達(dá)皇帝旨意，處置軍國(guó)要?jiǎng)?wù)?！肚迨犯濉ぼ姍C(jī)大臣年表序》稱：“軍國(guó)大計(jì)，無不總攬，自雍乾后百八十年，威命所寄，不于內(nèi)閣而于軍機(jī)處，蓋隱然執(zhí)政之府矣?！北M管軍機(jī)處不是正式官署，但皇帝實(shí)際通過軍機(jī)處總攬軍國(guó)大政。政務(wù)中心移歸軍機(jī)處后，內(nèi)閣依然存在，但已無實(shí)權(quán)，大學(xué)士成為文臣的榮譽(yù)稱號(hào)。乾隆后期，取消了議政王大臣會(huì)議，內(nèi)閣已形同虛設(shè)，皇帝更加獨(dú)斷專行。軍機(jī)處的設(shè)立與運(yùn)作，一方面在于提高行政效率和確保機(jī)密，一方面在于削弱群臣議政的權(quán)力，使皇權(quán)專制達(dá)到頂峰。第二節(jié)監(jiān)察制度監(jiān)察意為監(jiān)視和督察。監(jiān)察組織的職能是監(jiān)督各級(jí)機(jī)關(guān)和官員的工作，檢察違法失職的機(jī)關(guān)和官員，施行檢舉糾劾。監(jiān)察官制的確立和監(jiān)察組織的制度化，始于秦漢，沿續(xù)2000多年，這是中國(guó)古代官制的又一特點(diǎn)。一、御史制御史在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期本是職掌文書及記事的官吏。秦統(tǒng)一全國(guó)后，御史除秘書職能外，又賦予其監(jiān)察職能，地位僅次于丞相。秦朝以御史大夫?yàn)橛分L(zhǎng)，其下設(shè)有御史中丞、侍御史、監(jiān)御史等，專司監(jiān)察，不僅在內(nèi)廷中監(jiān)督百官，而且派監(jiān)御史到各地監(jiān)察郡縣，基本形成了從中央到地方的監(jiān)察系統(tǒng)。漢代中央設(shè)置御史府，為最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，首腦為御史大夫，統(tǒng)轄各級(jí)御史，監(jiān)察考核百官，并可監(jiān)督丞相。其副手為御史中丞，簡(jiǎn)稱中丞，為御史府中從事實(shí)際工作的主干官員，一方面在殿中掌秘書和圖籍，一方面有雙重監(jiān)察的職權(quán)，既“內(nèi)領(lǐng)侍御史”，“外督部刺史”，又有舉劾違法官員的權(quán)力。漢武帝時(shí)將全國(guó)劃為13個(gè)監(jiān)察區(qū)，稱“刺史部”，后又以“州”為名，每個(gè)州設(shè)刺史一員，以中央監(jiān)察官的身份，監(jiān)察地方官員。刺史在地方上監(jiān)察范圍廣，實(shí)權(quán)很大。東漢中期以后，州由監(jiān)察區(qū)演變?yōu)樾姓^(qū)，州刺史也轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤介L(zhǎng)官，改稱州牧。兩晉南北朝仍設(shè)御史臺(tái)，以御史中丞為其長(zhǎng)官，唯北魏稱御史中尉。御史臺(tái)監(jiān)察百官，權(quán)限很大，所謂“自皇太子以下，無所不糾”。①《通典①《通典·職官六》。二、臺(tái)院制唐代繼承前代監(jiān)察組織的優(yōu)點(diǎn)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)分工明確，編制擴(kuò)充。唐代以御史臺(tái)為最高監(jiān)察部門，由御史大夫主持臺(tái)務(wù)，御史中丞為其副。御史臺(tái)下設(shè)三院：一為臺(tái)院，由侍御史6人組成，職責(zé)為糾察百官，彈劾不法，并參與大理寺審理大案；二為殿院，由殿中侍御史9人組成，職責(zé)為維持朝會(huì)典禮時(shí)官員紀(jì)律；三為察院，由監(jiān)察御史15人組成，職責(zé)為監(jiān)察地方官吏。唐代以“道”為監(jiān)察區(qū)，初分10道，后分為15道，每道設(shè)監(jiān)察御史1人，后又改稱為按察使、采訪處置使、觀察處置使等，其職權(quán)范圍與漢代刺史相似，巡按州縣，糾劾百官，在地方有很大的權(quán)威。唐代監(jiān)察制度的又一特點(diǎn)是發(fā)展了諫官制度，前述給事中、左右散騎、諫議、拾遺、補(bǔ)闕等諫官，分別集中于中書、門下兩省。其職責(zé)為駁正政令之違失，“凡發(fā)令舉事，有不便于時(shí)，不合于道者，小者上封，大者廷諍”。①《舊唐書·①《舊唐書·白居易傳》。宋、元承唐代臺(tái)院制而略加更改。宋代以御史中丞為臺(tái)長(zhǎng)，侍御史為其副，負(fù)責(zé)監(jiān)察中央官員，肅正朝廷紀(jì)綱，但不監(jiān)察地方，地方官吏主要由地方的通判、轉(zhuǎn)運(yùn)使進(jìn)行監(jiān)察。宋代也重視諫官，專門從門下省分出一個(gè)諫院，為中央的獨(dú)立機(jī)構(gòu)之一，以左、右諫議大夫?yàn)殚L(zhǎng)官，加上門下省之下的給事中，合稱“給諫”。宋代由于諫官不得兼糾彈，而御史又可兼諫職，造成“言察相混”的現(xiàn)象，開后世臺(tái)、諫合一的開河。宋代的給諫在政治生活中的實(shí)際作用，已不如唐代。至元代以后，諫官諫諍君王、匡正得失的功能，隨君主獨(dú)裁的加強(qiáng)而日漸喪失。強(qiáng)化地方的監(jiān)察是元代監(jiān)察制度的一大特色。元代將全國(guó)劃分為22個(gè)監(jiān)察區(qū)，稱為“道”，又以行御史臺(tái)為中央派出機(jī)構(gòu)，分駐江南和西北。各道的監(jiān)察官和行御史臺(tái)的御史，組成嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)，實(shí)施對(duì)地方的監(jiān)察。三、都察院制明清的監(jiān)察制度隨中央集權(quán)的進(jìn)一步強(qiáng)化而臻于嚴(yán)密。明代由過去的臺(tái)院制演變?yōu)槎疾煸褐?，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)由都察院和六科都給事中兩部分組成。都察院“主糾察內(nèi)外百司之官”，設(shè)左、右都御史為正職，左、右副都御史和左、右僉都御史為副職。六科都給事中為明代新創(chuàng)，由給事中負(fù)責(zé)審查六部的上奏，若有不妥，即行駁回。明代地方性監(jiān)察官有兩種，一為由中央派住地方的監(jiān)察御史，共110人，分13道巡視，考察、舉劾地方官，“大事奏裁，小事立斷”，品階不高，權(quán)力極大。一為常駐各省的按察使，既是主持行政的地方大員，又履行監(jiān)察地方的職責(zé)。清朝仍以都察院為全國(guó)最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)。六科給事中并入都察院，以左都御史、右副都御史為正副長(zhǎng)官，滿漢各一人，下轄六科15道，清末隨省區(qū)增加，增至23道?？圃O(shè)六科給事中掌諫言，道設(shè)監(jiān)察御史掌稽察，合稱“科道”?？频赖闹饕毮苁潜O(jiān)察行政、考核官吏、彈劾官吏、稽核大案、檢查會(huì)計(jì)，至于當(dāng)廷諫諍的職能，已喪失殆盡。綜上所述，監(jiān)察制度在歷代政治生活中起著重要作用，2000多年來，朝代更迭頻繁，政壇風(fēng)云變幻，監(jiān)察制度也演變嬗遞，但監(jiān)察組織所具有的整飭吏治、檢舉不法、維護(hù)綱紀(jì)、鞏固君權(quán)的功能，為歷代統(tǒng)治者所重視。監(jiān)察官作為君主之耳目，一般品秩不高，但位卑而權(quán)重。在古代龐雜的官僚體系中，監(jiān)察官以其集彈劾、諫諍、司法、巡視諸權(quán)于一身而受人矚目。第三節(jié)地方官制中國(guó)疆域遼闊，地方官與京官相比，在官員總數(shù)中占多數(shù)。古代也按行政劃分級(jí)設(shè)官治理，最基層的行政機(jī)構(gòu)是縣。由于各朝行政區(qū)劃的建置時(shí)有變化，所以地方官的設(shè)置及其官稱也隨之演變。一、秦漢兩晉南北朝地方官制秦統(tǒng)一中國(guó)后，廢封國(guó)，分全國(guó)為36郡，后增至40多郡，下設(shè)縣?？さ拈L(zhǎng)官稱郡守。縣有大、小之分，凡萬戶以上的縣，其長(zhǎng)官稱縣令，萬戶以下的縣則稱縣長(zhǎng)?？たh長(zhǎng)官下有郡丞、縣丞為其輔佐，又有郡尉、縣尉分掌地方軍事和治安。漢代地方長(zhǎng)官沿秦制設(shè)郡守和縣令兩級(jí)，在京師設(shè)京兆尹、左馮(ping)翊、右扶風(fēng)三種官職，合稱“三輔”，地位同于郡守。漢武帝時(shí)，設(shè)十三部（州）刺史，為監(jiān)察區(qū)，以后部（州）刺史的權(quán)力不斷擴(kuò)張，除掌監(jiān)察外兼管民政和軍事。漢末刺史改稱“州牧”，13州成為事實(shí)上的行政區(qū)。由東漢末形成的縣令、郡守、州牧三級(jí)地方長(zhǎng)官制，通行于魏晉南北朝時(shí)期。東晉以后，北方因戰(zhàn)亂導(dǎo)致士族及流民移居江南，政府為安置他們而劃出區(qū)域，稱僑州、僑郡和僑縣。州郡越劃越多，越分越小，出現(xiàn)一州轄二郡，一郡轄二縣的狀況，行政機(jī)構(gòu)也因此重疊，有的州郡徒有虛名，所謂“十羊九牧”正是對(duì)此現(xiàn)象的形容，這就引發(fā)了隋初的官制改革。二、隋唐宋地方官制隋將州、郡合并，地方官制改為州、縣二級(jí)，以州直接統(tǒng)縣。州設(shè)刺史，縣設(shè)縣令。隋后期又改州為郡，郡的行政長(zhǎng)官稱太守。唐前期仍實(shí)行州(府)、縣二級(jí)地方官制。州的長(zhǎng)官為刺史，刺史之下有別駕、長(zhǎng)史、司馬、錄事參軍等官。錄事參軍統(tǒng)領(lǐng)司功、司倉(cāng)、司戶、司法、司兵、司曹等曹參軍，其職能與中央六部對(duì)應(yīng)，負(fù)責(zé)處理地方具體政務(wù)?？h的長(zhǎng)官統(tǒng)稱縣令，其下有縣丞、縣尉、主簿等官。唐代的首都長(zhǎng)安和陪都洛陽設(shè)府，長(zhǎng)官為牧，牧一般由親王掛名遙領(lǐng)，實(shí)際政務(wù)由府尹主持。唐代設(shè)道，本如漢初設(shè)州，起初只是監(jiān)察區(qū)，唐中后期則演變?yōu)樾姓^(qū)，從而形成道、州、縣三級(jí)制。唐代曾在邊鎮(zhèn)地區(qū)設(shè)都督府，具有大軍區(qū)的性質(zhì)，長(zhǎng)官為都督，后稱節(jié)度使。安史亂起，出于戰(zhàn)爭(zhēng)需要，節(jié)度使制度行于內(nèi)地。節(jié)度使不僅領(lǐng)兵，又兼任州刺史，兼理民政，成為權(quán)勢(shì)尤重的地方大員。中唐以后，節(jié)度使的轄區(qū)也稱道，節(jié)度使總攬數(shù)州軍、政、民、財(cái)之權(quán)，不服朝廷之命，傳位于子或部下，從而形成藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面。宋初地方官制為州、縣二級(jí)，宋太宗以后發(fā)展為路、州、縣三級(jí)地方官制。宋代最基層的地方政區(qū)是縣，設(shè)知縣為其長(zhǎng)官。所以稱“知”，是因?yàn)樗未訌?qiáng)中央集權(quán)，多派京官以本官職銜去掌管一縣政務(wù)，故稱“知某縣事”?？h以上是州，州的行政大官也由中央委派朝臣擔(dān)任，稱“知某州事”，簡(jiǎn)稱“知州”。與州同級(jí)的還有設(shè)于首都及重要州郡的府，長(zhǎng)官為府尹或知府。州之上為路，路大體相當(dāng)于唐代的道。宋代吸取唐代節(jié)度使因諸權(quán)集于一身而演為割據(jù)勢(shì)力的教訓(xùn)，每路設(shè)置四個(gè)機(jī)構(gòu)，分別是掌管軍事和民政的經(jīng)略安撫司，又稱“帥司”，長(zhǎng)官為經(jīng)略安撫使；掌管錢糧征收和谷物轉(zhuǎn)運(yùn)的轉(zhuǎn)運(yùn)司，又稱“漕司”，長(zhǎng)官為轉(zhuǎn)運(yùn)使；掌管司法、刑獄、監(jiān)察的提點(diǎn)刑獄司，又稱“憲司”，長(zhǎng)官為提點(diǎn)刑獄公事；掌管貸放錢谷和茶鹽產(chǎn)銷專賣的提舉常平司，又稱“倉(cāng)司”，長(zhǎng)官為提舉常平司。上述四個(gè)機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)稱“帥、漕、憲、倉(cāng)”。宋代將地方權(quán)力分解，一方面避免了權(quán)力的過分集中，一方面也造成冗員過多而相互推諉的弊端。三、元明清地方官制元代把全國(guó)劃為10個(gè)行省，以行中書省為中央派駐行省的機(jī)構(gòu)，后因行省成為地方最高一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)，于是行省長(zhǎng)官成為地方的高級(jí)官員，其官名同中央官稱大致相同，稱丞相、平章、左右丞、參知政事等。行省之下為路、府(州)、縣三級(jí)，長(zhǎng)官分別為總管、知府（知州）、縣尹。又在地方三級(jí)政區(qū)的原有長(zhǎng)官外，另設(shè)一名達(dá)魯花赤。達(dá)魯花赤在蒙語中意為鎮(zhèn)壓者、制裁者或掌印者，照例由蒙古人擔(dān)任，通常是各地的真正掌權(quán)者。明代地方行政為省、府（州）、縣三級(jí)。省的長(zhǎng)官為左、右布政使，一省之中，布政使司是最高行政機(jī)構(gòu)，主管民政和財(cái)政。同時(shí)還設(shè)提刑按察使司，掌管司法刑獄，以提刑按察使為長(zhǎng)官。設(shè)都指揮使司，掌管一省軍事，長(zhǎng)官為都指揮使。三個(gè)機(jī)構(gòu)合稱“三司”，三權(quán)分立，共治一省，以防專權(quán)。省下設(shè)府，長(zhǎng)官為知府。府下設(shè)縣，長(zhǎng)官為知縣。明代的州分為兩種，一種與府同級(jí)，直屬布政使司，叫直隸州，下轄縣；另一種與縣同級(jí)，由府統(tǒng)轄，叫散州或?qū)僦?。其長(zhǎng)官都稱知州。清代一級(jí)地方政區(qū)為省，康熙時(shí)全國(guó)共18省，至光緒時(shí)增至23省。地方行政機(jī)構(gòu)分為省、府(州、廳)、縣三級(jí)。省的最高長(zhǎng)官為總督、巡撫，總督一般管轄1至3省，總攬轄區(qū)內(nèi)行政、軍事、監(jiān)察大權(quán)，又稱制軍、制憲、制臺(tái)等。巡撫主管一省軍政刑獄，又稱撫臺(tái)、撫軍、中丞等。布政使、按察使為督、撫屬官，并稱“兩司”。布政使掌一省財(cái)賦，簡(jiǎn)稱藩臺(tái)、藩司；按察使掌一省司法和監(jiān)察，別稱臬司。乾隆時(shí)期又專設(shè)分守道、分巡道，帶兵備銜，管轄府、州，成為省和府州之間的行政長(zhǎng)官，叫作道員或道臺(tái)。府（州）、縣一級(jí)長(zhǎng)官的官稱與明朝相同。第四節(jié)古代官制的特點(diǎn)與官僚的政治人格中國(guó)自秦統(tǒng)一全國(guó)至清朝滅亡，王朝帝國(guó)體制的延續(xù)達(dá)2000余年。其間，完備的官僚制度和龐大的官僚體系，對(duì)于君主專制集權(quán)的運(yùn)作起了有效的作用。另一方面，君主專制集權(quán)既賦予古代官制以鮮明的特點(diǎn)，又塑造了官僚的政治人格。一、文官制度的實(shí)施中國(guó)地廣人眾，主要靠文官體系來維持國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)和對(duì)民眾的治理，文官體系在歷史上曾經(jīng)擔(dān)任了重要角色。早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，不少諸侯國(guó)為在列國(guó)紛爭(zhēng)中增強(qiáng)國(guó)力，紛紛改革內(nèi)政，以建立有效的治理機(jī)構(gòu)，其中官分文武，并依靠文官執(zhí)行政務(wù)已是各國(guó)的普遍現(xiàn)象。及至秦朝，文官制度已基本完備。漢朝以降，隨著察舉制、九品中正制和科舉制的實(shí)施，使各地受過教育的文士經(jīng)推薦或考核進(jìn)入各級(jí)政府。在中國(guó)的政治舞臺(tái)上，儒者出身的文官始終是官僚隊(duì)伍的主體。文官組織的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)離不開后備官員，即等待選拔的文士的支持，因此，文官制度對(duì)知識(shí)分子的導(dǎo)向功能十分明顯。傳統(tǒng)意義上的知識(shí)分子，是封建文化的主要占有者，但他們并不愿以文化人自限，不滿足于單純地創(chuàng)造和傳播精神文化，而是把參政濟(jì)世視為人生正途，渴慕在社會(huì)舞臺(tái)上演出治國(guó)平天下的活劇。因李陵之禍而遭宮刑的司馬遷如是說：“上之不能納忠效信，有奇策才力之譽(yù)，自結(jié)明主；次之又不能拾遺補(bǔ)闕，招賢進(jìn)能，顯巖穴之士；外之又不能備行伍，攻城野戰(zhàn)，有斬將搴旗之功；下之不能累日積勞，取尊官厚祿，以為宗族交游光寵。四者無一遂，茍合取容，無所短長(zhǎng)之效，可見于此矣”。①《文選》卷41，《報(bào)任少卿書》。上、次、外、下四個(gè)層面，莫不以入仕參政為目的，司馬遷貌似自卑的自我評(píng)價(jià)，正揭示了“士以求仕①《文選》卷41，《報(bào)任少卿書》。本來，知識(shí)分子所接受的主要是儒家思想的教育，他們一般都懷著儒家的理想渴望入仕參政，他們既是中國(guó)政治史上最活躍的一群人，也是一種對(duì)現(xiàn)實(shí)政治時(shí)時(shí)發(fā)出批判性聲音的制衡力量。美國(guó)匹茨堡大學(xué)許倬云教授對(duì)此有如下的精辟分析：“文官體系在國(guó)家與社會(huì)的對(duì)抗過程中，是主要的抗衡力量，具有特別的功能。又因?yàn)槲墓僦贫冗x拔的背后有一大堆社會(huì)菁英，他們受過專業(yè)訓(xùn)練，等著出仕，但能夠出仕者只是其中少數(shù)，而未出仕的人仍留在社會(huì)的一端，站在儒家意念的立場(chǎng)，監(jiān)督政府的作為。為了要培養(yǎng)文官制度，中國(guó)也同時(shí)培養(yǎng)了一大群以天下為己任的士大夫，帶動(dòng)社會(huì)來抗衡國(guó)家?！雹谠S倬云《中國(guó)文化與世界文化》，第45頁，貴州人民出版社，1999。③范仲淹《范文正公集·唐異詩(shī)序》。事實(shí)確是如此，在古代中國(guó)，作為文人的士大夫的主體意識(shí)在于“羽翰乎教化之聲，獻(xiàn)酬乎仁義之醇，上以德育君子，下以風(fēng)于民”，=3\*GB3③作為政治家的士大夫的主體意識(shí)在于②許倬云《中國(guó)文化與世界文化》，第45頁，貴州人民出版社，1999。③范仲淹《范文正公集·唐異詩(shī)序》。在中國(guó)封建社會(huì)，影響國(guó)家統(tǒng)一的勢(shì)力主要是那些以狹隘地域?yàn)橹行牡氖酪u貴族，以及擁兵自重、割地為王的武裝力量，而文官制度造就了一大批脫離狹隘地域，以儒家思想為共同信仰的知識(shí)分子。較之于貴族政治或武人政治，文官政治崇尚的是“大一統(tǒng)”理念。產(chǎn)生于春秋末年的大一統(tǒng)思想，從孔子的“一匡天下”、孟子的“定于一”、荀子的“文王載百里，而天下一”、董仲舒的“大一統(tǒng)者，天地之常經(jīng)，古今之通誼”，一直到清末康有為的“大同世界”，都是一脈相承的。大一統(tǒng)作為一種理性自覺，始終是文官政治的價(jià)值取向，因此文官政治有利于國(guó)家和政體的統(tǒng)一。其次，儒家強(qiáng)調(diào)修身，主張為政以德，要求在以德治國(guó)的原則下為官治民，較之于武人政治，文官政治顯得較為溫和，加之文官大凡具有一定的文化素養(yǎng)，因而文官政治也體現(xiàn)了中華民族“尚文”的傳統(tǒng)，對(duì)于文化的發(fā)展是較為有利的。二、中央集權(quán)的強(qiáng)化中央集權(quán)以對(duì)帝王的絕對(duì)崇拜和無條件服從為依歸，它是中國(guó)古代官制的基礎(chǔ)與內(nèi)核，也是古代官制嬗遞演變的直接動(dòng)因。中國(guó)自秦始皇稱帝至清王朝終結(jié)，君主專制政治延續(xù)達(dá)2000多年之久。從設(shè)官分職的角度看，君主專制制度的發(fā)展，大體經(jīng)歷了兩個(gè)階段。元代以前是宰相制的君主專制，宰相輔君佐政，聽命于君而支配百官。明清兩代，為加強(qiáng)中央集權(quán)和皇帝專制，取消了宰相制，皇帝直接行使中央政府的各種權(quán)力。出現(xiàn)上述演變的動(dòng)因，正是中央集權(quán)的不斷強(qiáng)化，君主專制的趨于極致。中央集權(quán)下的官僚體制，其顯著特征之一就是君主獨(dú)攬最高權(quán)力。在全國(guó)范圍內(nèi)，君主只有一個(gè)，所謂“天無二日，民無二主”，國(guó)家與百姓的命運(yùn)，系于君主一人。君主的絕對(duì)權(quán)威依靠禮制、獨(dú)裁、龐大的官僚機(jī)構(gòu)，以及嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)得以維系。秦漢以后規(guī)定的一整套禮制，強(qiáng)化了君主的威嚴(yán)。在人們的觀念中，天地君親師代表了古代社會(huì)的絕對(duì)權(quán)威，天地是天人體系中的絕對(duì)權(quán)威，君是政治體系中的絕對(duì)權(quán)威，親是宗族體系中的絕對(duì)權(quán)威，師是學(xué)術(shù)體系中的絕對(duì)權(quán)威。而君權(quán)天授，家國(guó)一體，君權(quán)與神權(quán)、君統(tǒng)與宗統(tǒng)合而為一，所以在政治統(tǒng)治方面，君主的地位至高無上。表現(xiàn)在政治權(quán)力的行使上，國(guó)家一切重大事務(wù)由君主一人作出制裁，龐大的官僚機(jī)構(gòu)只是馴服于君主的政治工具。由于政治權(quán)力的高度集中，往往會(huì)誘發(fā)一些人對(duì)皇權(quán)的覬覦，以致君主專制異化。歷史上諸如相權(quán)之變、宦官亂政、外戚專權(quán)、地方重臣割據(jù)等時(shí)有發(fā)生。為保證絕對(duì)權(quán)力不發(fā)生動(dòng)搖，構(gòu)建嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)被歷代君主所重視。監(jiān)察機(jī)構(gòu)協(xié)助君主監(jiān)督考察百官，充當(dāng)君主耳目，旨在肅正綱紀(jì)，撥邪反正，以鞏固君主的絕對(duì)權(quán)威。中央集權(quán)下的官僚體制的又一特征是君尊臣卑，君臣關(guān)系本質(zhì)上是主奴關(guān)系。唐代韓愈將君與臣的政治定位概括為：“君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也?！雹夙n愈《昌黎先生集·原道》。在君臨天下的帝王面前，臣只是唯命是從的工具。在官吏的任用上，君主直接掌握任命大權(quán)，從將相到地方要員，都由君主任命。君主還有權(quán)給任何人以各種勛爵、財(cái)產(chǎn)和特權(quán)的賞賜，同時(shí)也可以隨時(shí)收回這些賞賜。從中央到地方的各級(jí)官員，都要謹(jǐn)慎地執(zhí)行君主的決策。君主一方面須有龐大的官僚機(jī)構(gòu)為他處理繁雜的政務(wù)，一方面又不能容忍政府機(jī)構(gòu)權(quán)勢(shì)和威嚴(yán)的擴(kuò)大，所謂“威震主者不畜①韓愈《昌黎先生集·原道》。②《漢書·霍光傳》。我們還可通過宰相職權(quán)的落實(shí)，進(jìn)一步說明“君尊臣卑”的事實(shí)。傳統(tǒng)相權(quán)在法理上應(yīng)定位于秉承君主信托以主掌國(guó)家政務(wù)，其職權(quán)包括大政方針、皇家事務(wù)、民政、軍政、財(cái)政、外交、立法、司法，以及官員的考課、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲等；其權(quán)力行使的方式包括朝議、諫諍、封駁、奏請(qǐng)、施政等。然而在實(shí)際運(yùn)作中，由于皇權(quán)至高無上，宰相的自主性和客觀性得不到保障。宰相的正確意見，君主未必采納；宰相直言極諫或封還詔書，君主可以不接受；君主不出詔敕，宰相無權(quán)自主實(shí)施政務(wù)。因此，相權(quán)能否生效，不在于法理，而在于能否備受君王的寵信。盡管宰相“位極人臣”，但既定位于“臣”，就須恪守“君尊臣卑”的法則。三、官僚的政治人格君尊臣卑的政治背景，模塑出傳統(tǒng)官僚的復(fù)雜人格。首先是強(qiáng)烈的參政意識(shí)與企盼知遇意識(shí)。作為傳統(tǒng)意義上的知識(shí)分子，其主流是以經(jīng)世致用、興邦治國(guó)、教民化俗為己任，在實(shí)踐上努力追求“立德、立功、立言”。所謂“立功”，是指建功立業(yè)，古代作為啟蒙讀物的兒歌說：“天子重英豪，文章教爾曹。萬般皆下品，唯有讀書高?！泵耖g流行的諺語說：“學(xué)成文武藝，貨與帝王家”。讀書是為科舉，科舉及第才能打通仕進(jìn)之路。知識(shí)分子發(fā)揮自己學(xué)識(shí)才干的主要途徑，就是“貨與帝王家”，于是，入世參政的意識(shí)從一開始就少有個(gè)人奮斗的獨(dú)立色彩。其次是自覺的忠君意識(shí)。由于君主獨(dú)尊，權(quán)力高度集中，個(gè)人以自由意志獨(dú)立奮斗已無實(shí)際意義，只有得到皇帝青睞，才有可能實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，所謂“尊之則為將，卑之則為虜；抗之則在青云之上，抑之則在深泉之下；用之則為虎，不則用為鼠。”①東方朔《答客難》。①?gòu)亩剂艠O易養(yǎng)成一種依附性人格，把人生價(jià)值與崇高理想都寄托于高高在上的君主。即便像李白這樣傲視權(quán)貴，具有反抗性格的知識(shí)分子，一旦得知君主招其入宮，也要高唱“仰天大笑出門去，我輩豈是蓬蒿人”，顯得躊躇滿志。事實(shí)在于，歷史上能不拘一格用人才的君主畢竟少有，加之奸臣當(dāng)?shù)?，賢者遭棄，以及不少朝代以門第取士，所以當(dāng)正直文人懷抱濟(jì)世拯物之志步入仕途時(shí)，大都痛苦地發(fā)現(xiàn)仕途多舛，舉步維艱，桀傲不馴，只能遭讒貶棄，正如李白所述：“欲渡黃河冰塞川，將登太行雪滿山”。緣于此，中國(guó)文化一方面倡導(dǎo)“天下有道”這一理想化的圣王政治，一方面又在忠君的前提下主張“從道不從君”，認(rèn)為忠臣義士應(yīng)