高等學校內(nèi)部控制體系構(gòu)建研究

引言高等學校是國家人才培養(yǎng)、科學研究與文化傳承的重要陣地，承擔著推動社會發(fā)展和科技進步的重要角色。當前，我國的教育事業(yè)獲得了長足的發(fā)展。高等學校在規(guī)模上不斷擴大，在機制建設(shè)上不斷完善。政府逐年增加高等教育的資金投入，高校財務(wù)資金管理規(guī)模日益增大，伴隨而來的是高校財務(wù)管理風險的增加，如何提高高校財務(wù)管理水平，建立既能滿足外部監(jiān)管需求，又能提高內(nèi)部管理水平的財務(wù)內(nèi)部控制體系，是目前亟須解決的問題。在“硬件”方面有新校區(qū)的建設(shè)、實驗室的投入、高端設(shè)備采購等，“軟件”方面有學科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新等。高校在高質(zhì)量內(nèi)涵發(fā)展的同時也伴隨著諸多“隱患”，不少學者和高校領(lǐng)導落馬，“工欲善其事，必先利其器”，建立健全相關(guān)制度，充分發(fā)揮制度的作用。2012年，我國財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），要求行政事業(yè)單位從2014年1月1日開始啟動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作。2016年，教育部辦公廳發(fā)布了《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部版控制指南（實行）》，對教育部所屬高校內(nèi)部控制體系的建設(shè)進行了詳細指導與管理。2020年，《中華人民共和國預算法實施條例》國務(wù)院令第729號修訂，《條例》首次在國家行政法規(guī)層面提出內(nèi)部控制。以上各項規(guī)范、制度的相繼出臺，表明了我國的內(nèi)部控制建設(shè)和報告制度不斷趨于法制化、常態(tài)化。內(nèi)部控制在高等學校運行管理過程中雖然取得了一些成效，但內(nèi)部控制的深度和廣度還有一定的局限性，因此，構(gòu)建高等學校內(nèi)部控制評價體系，提出優(yōu)化方案，對于保障高等學校實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要的理論價值和實踐意義。一、高等學校內(nèi)部控制相關(guān)概念教育部辦公廳出臺的《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號），對高校內(nèi)部控制進行了明確的定義，“高校內(nèi)部控制是指學校為實現(xiàn)辦學目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。高校內(nèi)部控制的目標主要包括：保證學校經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高資源配置和使用效益。”對教育部直屬高校預決算管理、資產(chǎn)管理、債務(wù)管理等15個方面的經(jīng)濟活動的內(nèi)控作了指導性要求。二、基于AHP-FCE算法的高校內(nèi)部控制建設(shè)指標體系（一）AHP算法原理Analyticalhierarchyprocess（AHP），即層次分析法，是由美國學者T.L.Saaty首次提出的。AHP基于人們通常會做出的假設(shè)，該方法由于其容易構(gòu)建、適用性廣、實用性強的特點，在社會、經(jīng)濟、管理、行為決策等許多方面都得到廣泛應(yīng)用。AHP是通過定量和定性分析相結(jié)合方法，對于多目標、多層次、多選擇的問題進行科學分析的決策方法。層次分析法能夠有效分析目標準則方案體系層次間的非序列關(guān)系，將復雜的問題清晰化，有效地服務(wù)于決策者的判斷和比較，以便于對各種方案做出正確的選擇。通過植入AHP算法的計算機軟件，首先，構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型，一般分為目標層即要分析解決的問題、準則層即實現(xiàn)目標時需要考慮的限制條件、方案層即為實現(xiàn)目標而提供的具體解決方案。其次，構(gòu)建判斷矩陣，將選取的指標兩兩對比，依據(jù)重要程度進行打分。再次，計算判斷矩陣的特征向量。最后，檢驗判斷矩陣的一致性。以上過程均可以通過相關(guān)計算機軟件實現(xiàn)。（二）FCE算法原理Fuzzycomprehensiveevaluation（FCE），即模糊綜合評價法是一種基于模糊數(shù)學的綜合評價方法。FCE通過運用模糊數(shù)學的相關(guān)理論，即運用模糊綜合評價的方法對受到多種因素影響的事物或?qū)ο笞龀鲆粋€綜合的評價結(jié)果。由于這種評價方法具有適用性強、結(jié)果清晰等特點，可以把定性評價轉(zhuǎn)化為定量評價，目前被廣泛地應(yīng)用于解決模糊的、難以量化的、非確定性的問題。通過運用植入FCE算法的計算機軟件，首先，構(gòu)建模糊綜合評價指標體系模型。模糊綜合評價指標體系是進行綜合評價的基礎(chǔ)，應(yīng)選擇適宜的評價指標，這關(guān)系到綜合評價結(jié)果的準確性。進行評價指標的構(gòu)建應(yīng)參考相關(guān)行業(yè)資料、相關(guān)的法律法規(guī)和政策制度。其次，構(gòu)建權(quán)重向量。通過AHP層次分析法構(gòu)建好權(quán)重向量，確定各指標的權(quán)重具體數(shù)值。再次，構(gòu)建隸屬矩陣。建立適合的隸屬函數(shù)，從而構(gòu)建好隸屬矩陣。最后，采用適合的合成因子對隸屬矩陣和權(quán)重進行合成，并對結(jié)果向量進行解釋。（三）AHP-FCE評價模型建立調(diào)查問卷根據(jù)層次分析法（AHP）的形式設(shè)計。調(diào)查問卷的設(shè)計目標在于確定“高等學校內(nèi)部控制體系”各影響因素之間相對權(quán)重。具體的做法是在同一個層次對選定的影響因素重要性進行兩兩比較。衡量尺度一般劃分為9個等級，其中表示絕對重要、十分重要、比較重要、稍微重要、同樣重要對應(yīng)的數(shù)值分別為9，7，5，3，1；8，6，4，2表示重要程度介于上述相鄰的兩個等級之間。根據(jù)被調(diào)查對象的觀點，對這項兩兩比較的判斷數(shù)據(jù)做出標識。結(jié)合AHP-FCE模型，可以對研究目標進行數(shù)據(jù)建模，基本的過程是：首先創(chuàng)建評測問卷（從AHP計算結(jié)果得到），然后將評測問卷分發(fā)給各個專家，專家評測完成后收回問卷，最后導入數(shù)據(jù)并計算得到評價結(jié)果。三、基于AHP-FCE算法的內(nèi)控建設(shè)指標分析模型（一）構(gòu)建模糊矩陣根據(jù)高等學校內(nèi)部控制指標體系，構(gòu)建以內(nèi)部控制指標體系為目標層的層次結(jié)構(gòu)模型。同時，構(gòu)建各準則層的層次結(jié)構(gòu)模型，來確定方案層指標及權(quán)重，其中高等學校內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面，是從以下六大具體業(yè)務(wù)角度來分析的：預算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理。針對案例高校涉及內(nèi)部控制的關(guān)鍵部門與崗位人員分發(fā)了調(diào)查問卷，調(diào)查對象包括但不限于：高校內(nèi)部審計、財務(wù)、紀檢監(jiān)察、招標與采購、國資、實驗室與設(shè)備管理、人事組織、資產(chǎn)經(jīng)營公司、教育基金會等部門負責人及具體工作人員。（二）權(quán)重的確定整理回收調(diào)查問卷，采用群決策——專家數(shù)據(jù)集結(jié)方法：各專家排序向量加權(quán)算術(shù)平均，將數(shù)據(jù)導入計算機軟件，得到了準則層指標的權(quán)重，以及各級指標以及相應(yīng)的權(quán)重，如表1所示，為了更直觀地反映方案層指標對決策目標的影響程度，方案層中要素對決策目標的排序按照權(quán)重由高到低的順序排列。表1內(nèi)部控制指標及權(quán)重表四、基于AHP-FCE算法的內(nèi)控建設(shè)指標體系構(gòu)建針對本文的研究對象：高等學校內(nèi)部控制體系，根據(jù)查閱的相關(guān)資料和慣用的評價標準，將影響因素和綜合評價結(jié)果劃分為很好、較好、一般、較差、很差這5個等級，來劃分評價等級，并確定等級相對應(yīng)的具體分值，如表2中附表1所示。結(jié)合上文計算得到的準則層指標的權(quán)重，如表2中附表2所示，形成了最終的內(nèi)部控制測評表。該測評表以調(diào)查問卷的形式分發(fā)給相關(guān)專家，回收問卷整理出測評數(shù)據(jù)，導入計算機軟件，得到了案例高校內(nèi)部控制建設(shè)體系的最終得分為70.9012分，綜合評價等級為一般，如表2所示，各準則層指標的平均得分為：單位層面80分，業(yè)務(wù)層面83.75分，信息系統(tǒng)層面67.5分，監(jiān)督與評價55分。該結(jié)果說明，案例高校內(nèi)部控制水平較為一般，在未來仍有較大的提升空間。尤其在監(jiān)督與評價這一指標方面得分較低，而從評價體系的權(quán)重角度來看，監(jiān)督與評價這項指標的權(quán)重最高，這是造成案例高校綜合得分較低的主要原因。表2內(nèi)部控制綜合評價報告高等學校內(nèi)部控制是一項全面而系統(tǒng)的工程，在實際運行過程中，既要滿足外部法律法規(guī)的監(jiān)管需求，又涉及內(nèi)部經(jīng)濟與管理業(yè)務(wù)的各個層面。同時，要正視內(nèi)部控制工作無法一蹴而就的事實，在與時俱進的同時著眼長遠，內(nèi)控指標要及時調(diào)整、隨時更新。在內(nèi)部控制建設(shè)過程中還應(yīng)充分考慮各高校自身的特點與差異，設(shè)計符合自身控制目標、管理需求的內(nèi)部控制指標體系。五、高校內(nèi)部控制體系的建設(shè)方案（一）單位層面內(nèi)部控制體系建設(shè)1.單位層面內(nèi)部控制的組織建設(shè)及分工協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作的開展可以單獨設(shè)置也可以委派指定部門牽頭開展內(nèi)部控制建設(shè)工作。預算等業(yè)務(wù)涉及各個部門和崗位，需要其他部門的配合，因此需要高層協(xié)調(diào)其他部門對內(nèi)部控制建設(shè)的支持。2.不相容職務(wù)相分離制度的分工體系建設(shè)不相容職務(wù)相分離力爭做到：完成某個經(jīng)濟業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的工作需要由來自彼此獨立的兩個部門或人員協(xié)調(diào)運作、相互監(jiān)督、相互制約、相互證明；完成某個經(jīng)濟業(yè)務(wù)工作需要經(jīng)過互不隸屬的兩個或者兩個以上的崗位和環(huán)節(jié)，以使其下級受到上級監(jiān)督、上級受到下級牽制。（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制體系建設(shè)業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制體系建設(shè)，從預算、收支、采購、合同、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、信息化、下屬企業(yè)等方面進行討論。1.預算業(yè)務(wù)管理預算業(yè)務(wù)管理包括預算編制與審核、預算執(zhí)行與調(diào)整、決算管理、績效評價、直達資金等方面的內(nèi)容。提高各二級學院和部門對于學校財務(wù)管理工作的配合度；讓財務(wù)更好地指導和服務(wù)教育事業(yè)發(fā)展。優(yōu)化制度和流程，將新的政策和程序體現(xiàn)在經(jīng)濟活動管控措施中。2.收支業(yè)務(wù)收支控制涉及：收入管理、票據(jù)管理、支出管理、公務(wù)卡管理等?；灸繕耸窃谥贫仁崂砗筒僮魇謨跃幹齐A段建立收支業(yè)務(wù)控制基本框架，重點突出收入相關(guān)內(nèi)部控制流程，在后續(xù)工程中加以完善和優(yōu)化。3.政府采購業(yè)務(wù)管理采購控制包括采購申請與審核、采購組織形式確定、采購方式確定及變更等內(nèi)容。理順采購管理與預算管理、合同管理、支出管理之間的關(guān)系，梳理單位采購管理流程，明確采購計劃及實施的審核審批權(quán)限，充分利用政府采購相關(guān)制度、自行采購管理機制、采購監(jiān)督等手段對采購進行控制。4.國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理資產(chǎn)管理包括貨幣資金、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資等管理。加強學校資產(chǎn)日常管理和資產(chǎn)清查，夯實資產(chǎn)編報依據(jù)，科學配置資產(chǎn)，預防資產(chǎn)長期閑置、低效運轉(zhuǎn)和超標準配置等風險發(fā)生。從實際需要出發(fā)，有效配置資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效率。5.建設(shè)項目業(yè)務(wù)管理建設(shè)項目控制包括項目立項、設(shè)計與概預算、項目采購管理、項目施工、變更與資金支付、項目驗收管理與績效評價等方面的內(nèi)容。保障基本建設(shè)的開工、日常管理和竣工決算等重大基本項目的管理。6.合同管理合同控制體系包括合同擬訂與審批、合同履行與監(jiān)督、合同檔案與糾紛管理。建立合同的歸口制度，保證經(jīng)濟活動的合規(guī)性。建立合同到期提醒、未執(zhí)行和中途解約提醒等功能，并完善合同糾紛處理程序，加強合同執(zhí)行情況分析，了解合同執(zhí)行狀態(tài)。7.信息化體系建設(shè)根據(jù)“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告”的要求，對于只具有報表編報或信息記錄功能的系統(tǒng)（模塊），如部門預算管理系統(tǒng)（財政版）、部門決算管理系統(tǒng)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)（財政版）、政府財務(wù)報告管理系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)、政府會計核算系統(tǒng)、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告填報系統(tǒng)、與業(yè)務(wù)無關(guān)的內(nèi)部控制工作輔助軟件等未嵌入單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)及其內(nèi)部控制流程的系統(tǒng)，均不屬于內(nèi)部控制信息化的組成模塊。內(nèi)部控制信息化體系建設(shè)，就是在內(nèi)部控制各個業(yè)務(wù)板塊實現(xiàn)信息化的同時，讓各個板塊之間互通互聯(lián)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接與數(shù)據(jù)共享。大力開發(fā)數(shù)據(jù)信息平臺，構(gòu)建并完善大數(shù)據(jù)監(jiān)管機制，是高等學校內(nèi)部控制風險防控體系機制建設(shè)的重要內(nèi)容。8.對所屬企業(yè)管理下屬企業(yè)從法律意義上來看是獨立的法人實體，但是，根據(jù)《指南》要求，高校應(yīng)當建立健全對所屬企業(yè)的管理體制和制度，明確歸口管理部門及其職責，并依照有關(guān)法律、法規(guī)、公司章程或投資協(xié)議的規(guī)定，采取切實有效措施履行出資人職責、維護出資人權(quán)益。（三）評價監(jiān)督層面建設(shè)構(gòu)建并逐步完善監(jiān)管機制是打造高校財務(wù)風險防控體系的關(guān)鍵舉措之一。高等學校應(yīng)根據(jù)各自實際情況，采取各種措施和手段打造監(jiān)管機制，為構(gòu)建并完善風險防控體系打下了堅實的基礎(chǔ)。學校應(yīng)當建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對內(nèi)部控制建立與實施情況進行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當與內(nèi)部控制的建立和實施保持相對獨立。內(nèi)部審計部門或崗位應(yīng)當定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進建議。同時，接受外部監(jiān)督，對于內(nèi)部控制評價、巡視、紀檢監(jiān)察和審計與其他監(jiān)督結(jié)果進行有效運用，針對發(fā)現(xiàn)問題