政府投資項目可行性研究報告編制要點

2.法律法規(guī)投資項目可行性研究是建設(shè)單位前期進行投資決策的重要環(huán)節(jié)?？尚行匝芯繄蟾嫱ㄟ^對投資項目主要實施內(nèi)容和配套條件進行可行性、必要性論證，對項目實施的技術(shù)方案進行比較論證，并對項目實施過程中及實施后的財務(wù)效益、經(jīng)濟影響、生態(tài)環(huán)境影響、社會影響等進行預(yù)測，從而提出項目是否應(yīng)該投資和如何實施的咨詢意見，為項目投資方、政府投資主管部門、項目融資機構(gòu)等有關(guān)單位提供決策依據(jù)。根據(jù)2023年3月國家發(fā)展改革委發(fā)布的《政府投資項目可行性研究報告編寫通用大綱(2023年版)》《企業(yè)投資項目可行性研究報告編寫參考大綱(2023年版)》,當前可行性研究更加注重加強項目全生命周期管理、項目風(fēng)險管理。要求咨詢工程師具有較綜合的工程、經(jīng)濟和政策研究能力。本文是在可行性研究報告編制的實踐經(jīng)驗結(jié)合投資咨詢理論學(xué)習(xí)中提煉的精華，不屬原創(chuàng)，是對政府投資項目可行性研究報告編制要點進行了總結(jié)歸納，旨在為可行性研究報告編制人員在具體工作中能夠提供一些指導(dǎo)和可借鑒的內(nèi)容。全文分兩篇，第一篇主要介紹投資項目立項管理相關(guān)政策、法律法規(guī)及規(guī)章，政府投資項目概念、范圍、類型及出資方式，項目建議書的作用及內(nèi)容，可行性研究報告作用及內(nèi)容，可行性研究報告編制工作流程及前期準備工作要點；第二篇重點介紹項目建設(shè)背景及必要性、需求分析及建設(shè)規(guī)模測算、項目選址和建設(shè)條件、建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)方案、項目組織管理和實施進度安排、投資估算及融資方案等方面的可行性研究報告編制技術(shù)工作要點。國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)(2004)20號)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)(2016)18號)國家發(fā)展改革委《關(guān)于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明》的通知(發(fā)改投資規(guī)(2023)304號)《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》(國務(wù)院2017年第673號《政府投資條例》(國務(wù)院2019年第712號令)3.管理規(guī)章《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》(國家發(fā)改委2017年第2號《政府核準的投資項目目錄(2016年本)》(國發(fā)(2016)72號)《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目管理辦法》(國家發(fā)改委2014年第7號令)《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目概算管理暫行辦法》(發(fā)改投資(2015)482號)《政府投資條例》(國務(wù)院2019年第712號令)規(guī)定：政府投資是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。國家實行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算。按照資金來源區(qū)分，使用國家預(yù)算資金的固定資產(chǎn)投資項目為政府投資項目，其他使用國內(nèi)貸款、利用外資、建設(shè)單位使用自籌資金及其他資金的為企業(yè)投資項目。我國政府投資項目審查實行審批管理，企業(yè)投資項目審查實行核準和備案管理。堅持企業(yè)投資核準范圍最小化，原則上由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資行為。根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)(2016)18號)在一定領(lǐng)域、區(qū)域內(nèi)先行試點企業(yè)投資項目承諾制，探索創(chuàng)新以政策性條件引導(dǎo)、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束為核心的管理模式。政府投資項目政府投資項目核準目錄內(nèi)項目企業(yè)投資項目核準目錄外項目申批核準備案試點承諾制建設(shè)項目根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)(2016)18號)《政府投資條例》(國務(wù)院2019年第712號令),政府投資項目只投向市場不能有效配置資源的項目，以非經(jīng)營性項目為主，原則上不支持經(jīng)營性項目，包括國家安全、社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)、重大科技進步、社會管理等領(lǐng)域。結(jié)合現(xiàn)實情況，可將常見政府投資項目分為兩大類，一是基礎(chǔ)設(shè)施項目，包括交通、市政、水務(wù)、園林、環(huán)衛(wèi)等；二是公共服務(wù)設(shè)施項目，包括教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、黨政機關(guān)、社會保障、城市保障等。1交通政府投資出資方式號)和《政府投資條例》(國務(wù)院2019年第712號令)規(guī)定：政府投資資金按項政府投資出資方式投資補助中央中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)(2016)18資規(guī)模較大)審批《政府投資條例》(國務(wù)院2019年第712號令)規(guī)定：政府采取直接投資方初步設(shè)計，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。對下列政府投資項目，可以按照國家有關(guān)規(guī)定簡化需要報批的文件和審批程序：(一)相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目；(二)部分擴建、改建項目；(三)建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的項目；(四)為應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設(shè)的項目。前款第三項所列項目的具體范圍，由國務(wù)院投資主管部門會同國務(wù)院其他有關(guān)部門規(guī)定。采取投資補助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的，項目單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定《中央預(yù)算內(nèi)投資補助和貼息項目管理暫行辦法》(國家發(fā)改委2005年第31號令)規(guī)定：投資補助或貼息金額大于2億元，按直接投資或資本金注入方式管理；投資補助或貼息金額大于3000萬元，小于(包含)2億元，且投資補助或貼息金額占項目總投資的比例超過50%的，按直接投資或資本金注入方式管理，其余按投資補助或貼息方式管理，只審批資金申請報告；投資補助或貼息金額小于(包含)3000特許經(jīng)營項目應(yīng)嚴格執(zhí)行《政府投資條例》《企業(yè)投資例》,依法依規(guī)履行審批、核準、備案程序。采取政府資本金注入方式的特許經(jīng)營的企業(yè)投資項目，按照《企業(yè)投資項目核準和對于實行備案制的企業(yè)投資項目，擬采用特許經(jīng)營模式的，要嚴格論證項目可行性和特許經(jīng)營模式必要性。所有擬采用特許經(jīng)項目建議書1.報告作用是建設(shè)項目前期工作的重要內(nèi)容之一，對于部分政府投資項目，編制和報批項目建議書是立項的必要程序，是開展項目可行性研究的依據(jù)之一。2.報告重點內(nèi)容根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展長期規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃和地區(qū)規(guī)劃以及國家產(chǎn)業(yè)政策，經(jīng)過調(diào)查研究、市場預(yù)測，并通過對項目建設(shè)方案進行初步的技術(shù)、經(jīng)濟分析和社會、環(huán)境評價，對項目是否可行作出初步判斷，從宏觀上分析論證項目建設(shè)的必要性和可能性。必要性主要是基于對宏觀戰(zhàn)略需求、社會需求和市場需求的分析，充分論證項目建設(shè)的必要性?？赡苄灾饕腔诹己玫募夹g(shù)支持、外部建設(shè)條件、環(huán)境承載力以及較為理想的投資效果等，使得項目可以進行下一步的深入研究，即開展項目可行性研究工作。3.報告深度要求項目建議書應(yīng)能滿足立項的要求。項目建議書通常是在初步可行性研究的基礎(chǔ)上完成，深度介于投資機會研究、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃研究和可行性研究之間。項目投資和成本費用可主要采用相對粗略的估算指標法，有條件的也可采用分類估算法估算。1項目選址初步擬定項目用地范圍依據(jù)選址意見書，紅線范圍明確234建設(shè)方案概念性設(shè)計深度方案設(shè)計深度5項目組織管理需要設(shè)立項目法人的，應(yīng)提出項目法人組建方案6需提前招標的，編制招標方案，否則可以不編7投資測算的投資估算投資估算8前期手續(xù)規(guī)劃意見復(fù)函9外部影響分析響分析如是外部負面影響大的項目，應(yīng)在可研階段提4.報告規(guī)范要求 (全部或者部分招標)、招標組織形式(委托招標或者自行招標)、招標方式(公航的項目)。 1.項目洽談與現(xiàn)場踏勘與委托方接觸洽談，全面了解擬建項目基本情況、建設(shè)需求、現(xiàn)有基礎(chǔ)資料情況、項目進展情況、項目存在問題等。同時對項目現(xiàn)場進行踏勘，了解項目用地現(xiàn)狀，包括地形地貌、地上物情況、周邊環(huán)境情況、市政供應(yīng)條件等。2.搜集整理資料項目洽談時即可向項目單位索要相關(guān)資料，項目單位當場來不及準備的，應(yīng)編制資料清單提交給項目單位。3.項目初步分析根據(jù)委托方提供的基礎(chǔ)材料，結(jié)合相關(guān)政策、法規(guī)，初步分析項目的功能定位、使用需求、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準等。4.指導(dǎo)設(shè)計方案根據(jù)初步分析結(jié)果，與項目單位、設(shè)計單位進行詳細溝通交流，指導(dǎo)優(yōu)化設(shè)計方案。5.編制報告初稿根據(jù)既有資料，編制報告初稿。6.初稿匯報溝通向項目單位提交報告初稿，必要時當面匯報初稿成果，并與其進行溝通交流，了解項目單位的修改意見。7.完成報告編制根據(jù)項目單位的意見修改完善報告，形成報告正式成果文件。8.報告報批修改報告報批過程中，根據(jù)政府部門要求、評估意見等進行修改。要編制一份高質(zhì)量前期咨詢報告，做好前期準備工作至關(guān)重要。前期準備工作包括搜集基礎(chǔ)資料、踏勘項目現(xiàn)場、與相關(guān)方溝通協(xié)調(diào)。前期準備工作需要做好與項目單位、勘察單位、設(shè)計單位、使用單位、主管機關(guān)等的溝通和協(xié)調(diào)，獲得他們的支持和配合。收集與項目有關(guān)的各種資料是編制報告的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。資料的全面性、準確性是編制一本研究充分、依據(jù)可靠、論述嚴謹、內(nèi)容詳實的可研報告的重要基礎(chǔ)。需要搜集的資料包括：(一)搜集基礎(chǔ)資料1.項目背景及必要性資料(1)項目的提出過程；(2)已開展的相關(guān)前期工作，包括已取得的相關(guān)前期審批手續(xù)(用地預(yù)審意見、選址意見書、節(jié)能審查意見等),項目單位開展的相關(guān)研究成果、向上級部門的請示，各類專題研究會議，相關(guān)政府部門批示等；(3)項目實施的直接原因、作2.相關(guān)規(guī)劃、政策法規(guī)、建設(shè)標準及建筑規(guī)范(1)規(guī)劃，包括各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、各行業(yè)專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等。(2)政策法規(guī)，包括通用政策法規(guī)和行業(yè)專屬政策法規(guī)。通用政策法規(guī)指適用于所有政府投資建設(shè)項目的文件。行業(yè)專屬政策法規(guī)指項目所屬行業(yè)專有的文件。(3)建設(shè)標準，項目所適用的建設(shè)標準。(4)建筑規(guī)范，包括通用建筑規(guī)范和專門建筑規(guī)范。通用建筑規(guī)范指對各類房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施通用的建筑規(guī)范，專門建筑規(guī)范指對項目所屬類別的房屋建筑、市政基礎(chǔ)3.項目單位情況資料如學(xué)校的歷史沿革、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)特色、取得成績、學(xué)生及教職工人數(shù)等；醫(yī)院的歷史沿革、醫(yī)院等級、隸屬關(guān)系、醫(yī)院性質(zhì)、醫(yī)療特色、醫(yī)院業(yè)績、床位規(guī)模等；黨政機關(guān)的歷史沿革、機構(gòu)職能、職工人數(shù)、編制人數(shù)、業(yè)務(wù)開展情況等。4.需求分析基礎(chǔ)資料現(xiàn)有設(shè)施情況資料，如現(xiàn)狀用地情況，含現(xiàn)有用地權(quán)屬、面積、規(guī)劃用途、供地方式、土地證等；現(xiàn)狀房屋情況，含現(xiàn)狀房屋的用途、建筑面積、建設(shè)年代、結(jié)構(gòu)形式、建筑層數(shù)、存在問題、房產(chǎn)證等。要注重詳細了解調(diào)研現(xiàn)狀房屋存在哪些問題，比如各類功能用房建筑面積及數(shù)量是否達標，是否符合相關(guān)建筑規(guī)范，是否存在結(jié)構(gòu)、消防等安全隱患，配套室外場地是否達標，建筑老舊破損情況等。區(qū)域同類設(shè)施情況資料，如公共服務(wù)類型項目是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需要而設(shè)置的，為避免重復(fù)建設(shè)造成政府投資浪費，應(yīng)調(diào)研項目服務(wù)區(qū)域同類項目情況，包括現(xiàn)有設(shè)施、在建項目和規(guī)劃項目。區(qū)域城市規(guī)劃資料，對公共服務(wù)類項目來說，主要搜集項目服務(wù)區(qū)域的居住設(shè)施、人口規(guī)劃情況，作為項目開辦規(guī)模分析依據(jù)；對市政基礎(chǔ)設(shè)施項目來說，上位城市規(guī)劃是項目建設(shè)規(guī)模的直接依據(jù)。5.項目用地資料項目用地測繪(有特殊要求的項目)、巖土工程勘察報告(重大項目、地質(zhì)條件復(fù)雜項目或有特殊要求的項目)、市政接入方案項目、供地方案、項目用地征地拆遷資料，或項目土地開發(fā)費用資料。6.項目設(shè)計方案資料項目單位已委托設(shè)計單位開展概念設(shè)計、方案設(shè)計的，搜集已有7.節(jié)能、環(huán)境保護、安全衛(wèi)生資料項目單位已委托專業(yè)單位開展節(jié)能評估、環(huán)境影響評價、安全衛(wèi)生評價的，搜集已有的成果文件。8.項目組織及進度計劃與項目單位溝通，了解項目計劃采用組織實施模式、項目實施進度計劃的大致設(shè)想。9.項目投資估算及融資方案搜集同類項目投資估算資料；與項目單位溝通，了解項目計劃采(二)踏勘項目現(xiàn)場(1)了解項目場地內(nèi)部情況，包括現(xiàn)狀地形地貌，是否有建構(gòu)筑物需要拆遷，是否有樹木需要伐移，是否有高壓線、天然氣管道、輸油管道等需要遷改，是否位于地震斷裂帶、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)等；(2)了解項目選址周邊情況，包括周邊居住區(qū)、人口、廠礦企業(yè)及大型公建分布情況，周邊是否有不利于擬建建筑的場所，如學(xué)校應(yīng)遠離殯儀館、傳染病院、醫(yī)院的太平間、游樂場、集貿(mào)市場、公安看守所、垃圾轉(zhuǎn)運站、危險物品生產(chǎn)及儲存基地等場所；(3)了解項目市政接入條件，包括項目選址周邊的交通條件，水、電、氣、熱等市政基礎(chǔ)設(shè)施管線接口情況。2.改擴建項目除了和新建項目類似的要求外，還應(yīng)了解項目場地內(nèi)現(xiàn)狀既有建構(gòu)筑物分布情況、各個單體建筑的功能、既有水、電、氣、熱等市政基礎(chǔ)設(shè)施管線接入情況，重點了解需保留改造的建構(gòu)筑物、擬拆除的(三)與相關(guān)方溝通協(xié)調(diào)與相關(guān)方溝通協(xié)調(diào)的目的，是讓相關(guān)方理解報告編制的要求，獲得他們對報告編制工作的支持和配合。在報告編制前期準備工作階段，相關(guān)方需要開展的工作包括：1.項目單位的工作(1)收集整理相關(guān)資料。項目單位應(yīng)根據(jù)報告編制所需資料清單，收集整理相關(guān)資料，提供給報告編制單位，作為可研報告編制的(2)提出項目功能需求的框架。項目單位是項目建成后的使用者，是項目功能的原始提出者，咨詢師應(yīng)引