陳振明《公共政策分析》第5章-政策系統(tǒng)：政策工具

幻燈片1公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析公共政策分析陳振明主編幻燈片2公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析第5章政策系統(tǒng)：政策工具幻燈片3公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.1政策工具概述政策工具是政府治理的手段和途徑，是政策目標與結(jié)果之間的橋梁。在執(zhí)行政策時，選用何種政策工具以及用哪一種標準來評價該政策工具的效果，對政府能否達成既定政策目標具有決定性影響?；脽羝?公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.1政策工具概述5.1.1政策工具研究的興起工具研究的盛行的原因：首先，它是理論與實踐相結(jié)合的產(chǎn)物。學術(shù)與實踐的密切結(jié)合刺激了更多的學者投身于解決實際社會問題，因此，推動了對政策工具的研究。其次，這是政策執(zhí)行的現(xiàn)實需要。由于政策工具研究致力于如何把一個簡單但卻難以回答的社會問題解決好，因此，根據(jù)政策目標和途徑來進行思考使政策工具研究為公共管理做出了實際貢獻。最后，解決政策失敗問題的關(guān)鍵在于建立和發(fā)展一門政策工具理論并將它付諸實踐，因此工具研究途徑的倡導者長期以來得到政治和意識形態(tài)方面的支持?；脽羝?公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.1政策工具概述5.1.2政策工具的內(nèi)涵與分類1.政策工具的內(nèi)涵政策工具是指：人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式。2.政策工具的分類我們將政策工具分為三大類，即市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段。市場化工具指的是，政府利用市場這一資源有效配置的機制，來達到提供公共物品和服務的目的的具體方式，民營化、用者付費、管制與放松管制、合同外包、內(nèi)部市場等都可以用來幫助政府達成政策目標。工商管理技術(shù)是把企業(yè)的管理理念和方式借鑒到公共部門中來，吸取有效經(jīng)驗達成政府的政策目標，它包括戰(zhàn)略管理技術(shù)、績效管理技術(shù)、顧客導向技術(shù)、目標管理技術(shù)、全面質(zhì)量管理技術(shù)、標桿管理技術(shù)和企業(yè)流程再造技術(shù)等。社會化手段是指政府更多地利用社會資源，在一種互動的基礎上來實現(xiàn)政策目標，如社區(qū)治理、個人與家庭、志愿者組織、公私伙伴關(guān)系等?；脽羝?公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.1政策工具概述5.1.3政策工具研究的途徑四種基本途徑：1.工具主義2.過程主義3.權(quán)變主義4.構(gòu)建主義幻燈片7公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.1政策工具概述5.1.4政策工具研究的主題與走向1.政策工具研究的主題幾個重要的主題：（1）政策工具的應用（2）“新工具”（3）偶發(fā)性事件（4）政策網(wǎng)絡（5）工具的動態(tài)性（6）工具的優(yōu)化組合幻燈片8公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.1政策工具概述2.政策工具研究的走向隨著政策工具研究的發(fā)展，這個領(lǐng)域也逐漸出現(xiàn)了一些新的變化，這些新變化反映出工具研究范圍的轉(zhuǎn)變和擴展。轉(zhuǎn)變是指工具適用的環(huán)境及其背景受到更多的關(guān)注。從古典途徑向建構(gòu)主義途徑的轉(zhuǎn)變，使得政策工具研究從微觀層面上升到中觀層面，即走向網(wǎng)絡研究，并且其研究重點也發(fā)生了轉(zhuǎn)移；擴展是指這個領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了許多新的理論，如網(wǎng)絡理論、執(zhí)行理論和學習理論等等。同時，通過介紹新工具和工具應用新策略而充實了整個工具研究，為其理論發(fā)展與實際應用做出了極大貢獻。這兩個變化從某種程度上擴大了政策工具研究的范圍，但同時也削弱了工具本身的重要性，因為政策工具逐漸被看成是影響政策產(chǎn)出的變量之一。政策工具研究從最初的強調(diào)工具本身到注重環(huán)境的影響，再到認為工具只是影響政策的因素之一，這個過程顯示出了對政策工具本身的威脅?；脽羝?公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.1政策工具概述3.政策工具研究的成就與不足除了分類法方面的缺陷外，研究還存在著理論上的片面性。第一，研究片面地集中于環(huán)境和經(jīng)濟政策領(lǐng)域第二，研究片面地關(guān)注于工具的運用，而實際上，工具選擇的過程及歷史同樣有助于解釋其功能第三，目前的理論對工具應用的環(huán)境的復雜性重視不夠?；脽羝?0公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具5.2.1市場化工具1.民營化民營化的實質(zhì)就是通過市場機制合理配置資源，使資源能夠流向使用效率更高的部門。民營化并非為了彌補政府的預算缺口，而是要實現(xiàn)對公共部門資源的再分配。2.用者付費用者付費是指政府對某種物品、服務或行為確定“價格”，由使用者或行為者支付這種費用，其主要目的是想通過付費把價格機制引入公共服務中來。用者付費經(jīng)常被用于控制負的外部性，特別是控制污染的領(lǐng)域，它也被用于城市交通控制。幻燈片11公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具3.管制與放松管制管制是由政府做出的，它們必須為目標團體及個人所遵守、服從，不遵守或不服從將受到懲罰。政府管制遍及社會生活的許多領(lǐng)域，尤其是物品和服務的價格和標準等方面。放松管制就是在市場機制可以發(fā)揮作用的行業(yè)完全或部分取消對價格和市場進入的管制，使企業(yè)在制定價格和選擇產(chǎn)品上有更多的自主權(quán)。4.合同外包合同外包指的是政府確定某種公共服務項目的數(shù)量和質(zhì)量標準，對外承包給私營企業(yè)或非營利機構(gòu)，中標的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共服務，政府用財政撥款購買承包商的公共產(chǎn)品和勞務。雙方的關(guān)系是平等的?；脽羝?2公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具5.分權(quán)與權(quán)力下放實行分權(quán)與權(quán)力下放的主要目的是要通過公共組織決策和執(zhí)行的分離來賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)，使被授予權(quán)力的下級組織成為獨立的單位，能夠自己控制自己的預算，自由地與其他組織進行競爭，而政治家只是確立目標并對績效進行有效控制。6.內(nèi)部市場它的最大特點是將提供公共物品和服務的政府部門人為地劃分為生產(chǎn)者和購買者兩方，這樣在政府組織內(nèi)部就產(chǎn)生了“生產(chǎn)者”和“消費者”兩個角色。一個政府可以雇傭或付費給其他政府以要求提供公共服務。內(nèi)部市場在英國行政改革中得到廣泛應用，并成為英國行政改革的一大特點。幻燈片13公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具7.產(chǎn)權(quán)交易產(chǎn)權(quán)交易基于這樣的假定：市場通常是最有效的配置工具，政府通過產(chǎn)權(quán)拍賣，在沒有市場的公共物品和服務領(lǐng)域建立起市場。政府通過一定數(shù)量的為消費者指定的資源和可轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)而建立起市場，這可以創(chuàng)造人為的稀缺，并讓價格機制起作用。產(chǎn)權(quán)交易的最大優(yōu)點是創(chuàng)造了市場，將競爭機制引入公共物品和服務的提供，并且，它是一種具有靈活性的工具。其最大的缺點是鼓勵投機行為甚至產(chǎn)生欺詐行為，同時，它也是一種不公平的工具?；脽羝?4公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具5.2.2工商管理技術(shù)1.戰(zhàn)略管理技術(shù)戰(zhàn)略管理的核心是廣泛的參與。戰(zhàn)略分析（strategicanalysis）、戰(zhàn)略選擇（strategicchoice）和戰(zhàn)略執(zhí)行（strategicimplementation）三部分構(gòu)成戰(zhàn)略管理的核心框架。公共部門的戰(zhàn)略管理是一個使組織和領(lǐng)導者能夠通過資源分配和工作分工來達到組織目標的過程。作為一種政策工具，戰(zhàn)略管理提供了一種全面、綜合的組織觀念，可以實現(xiàn)重心從即時的工作任務向組織整體目標、產(chǎn)出和影響的轉(zhuǎn)變，更好地實現(xiàn)對組織資源和目標的控制。但是，它需要花費大量的管理性時間和分析性資源，同時，戰(zhàn)略管理不僅要讓人明白組織要做什么，還要說明組織不做什么，對于公共部門來說，這可能產(chǎn)生政治上的困境，因為它可能激起反對派和利益團體的反對。幻燈片15公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具2.績效管理技術(shù)績效管理是指為了達成組織的目標，通過持續(xù)開放的溝通過程，形成組織目標所預期的利益和產(chǎn)出，并推動團隊和個人做出有利于目標達成的行為?？冃Ч芾磉^程通常分為：績效計劃、績效實施與管理、績效評估、績效反饋面談四個步驟。其優(yōu)點是：它與每個人的切身利益密切相關(guān)，可以充分激發(fā)個人的積極性和主動性，尤其是地方政府，管理的事務多是比較具體、可量化的工作，故而績效管理的成效更是立竿見影。不足之處在于：績效指標的量化比較難，其可行性也有待檢驗，績效的基本資料來源是否可靠也會在很大程度影響管理的成效?；脽羝?6公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具3.顧客導向技術(shù)公共部門管理以顧客滿意為導向最初是從企業(yè)管理中借鑒過來的，其基本取向是：（1）以顧客為中心，即從顧客的角度出發(fā)開展活動和提供服務（2）以追求顧客滿意為基本精神（3）以社會和顧客的期待為理想目標幻燈片17公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具4.目標管理技術(shù)政府中的目標管理就是通過預先設計的政府工作目標，激勵和引導政府部門和公務人員的管理行為，并對這種行為實施控制，最終實現(xiàn)政府工作目標的管理方式。通過目標管理，把發(fā)展和改革的總體目標，轉(zhuǎn)化為政府工作目標，協(xié)調(diào)發(fā)展，突出政府工作重點。其優(yōu)點是：可以調(diào)動每一個雇員的積極性，提高公共部門的工作效率；把總目標分解下達各部門，可以增強部門間的溝通協(xié)調(diào)，保證政令暢通，從而強化行政權(quán)威。不足之處在于：目標體系的構(gòu)建、公共管理目標的量化和可行存在技術(shù)難題；目標管理的雙向溝通等均與員工素質(zhì)有極大關(guān)聯(lián)，尤其是在公共組織中，創(chuàng)造一種上下級共同議事、平等相待的氛圍，無疑對上級和下屬的素質(zhì)都有特殊要求?；脽羝?8公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具5.全面質(zhì)量管理技術(shù)作為一種政策工具，全面質(zhì)量管理技術(shù)就是將產(chǎn)品生產(chǎn)的全面質(zhì)量管理的基本觀念、工作原則、運作模式應用于政府機構(gòu)之中，使政府機構(gòu)提供的公共物品和服務全面優(yōu)質(zhì)、高效。其優(yōu)點是：促使政府學會如何利用現(xiàn)有的資源配置取得更多的成果，改進政府所提供的服務的質(zhì)量；激發(fā)員工的積極性，賦予他們一些權(quán)利，激勵他們?nèi)〉酶蟮某晒?。碰到的問題：全面質(zhì)量管理是一種新的思維方法，人們無法一下改變原有的工作方式——官僚作風；只有機構(gòu)人員有這種意愿，全面質(zhì)量管理才能起作用，但人們接受新知識、變革工作方式的能力各不相同，且絕對是有限的，所以需要勇氣和決心?；脽羝?9公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具6.標桿管理技術(shù)標桿管理技術(shù)是一個甄別和引進最佳實踐，以提高績效的過程——包括那些使標桿管理具有獨特性和有別于程序改進活動的主要理念，使之盡可能包含在我們探求最佳實踐將碰到的各種活動和目標中。其優(yōu)點是：可以激勵公共部門組織進行改變，積極采納私營部門優(yōu)秀的工作和管理程序；可以促成合作，使職能各不相同的部門聚合在一起，一旦一個機構(gòu)與外部合作伙伴就標桿管理開展合作，那么各類公共部門、私營機構(gòu)和其他參與此項目的組織就成為了合作關(guān)系。不足之處在于：實施標桿管理的組織與其合作伙伴之間的相似度不易達成；一個組織的行政主管和標桿管理小組為了引入最佳實踐所做出的努力和對革新的態(tài)度，很大程度限制了標桿管理的成功；尚有大量的準備工作要做，如文化方面、運作方面、技術(shù)方面等的準備?；脽羝?0公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具7.企業(yè)流程再造技術(shù)再造是對公司的流程、組織結(jié)構(gòu)和文化等進行徹底的、急劇的重塑，以達到績效的飛躍。作為一種政策工具，流程再造技術(shù)可以提高提供公共物品和服務的效率和質(zhì)量；幫助組織應對風險和變化；是一種鼓勵個人創(chuàng)造性的新途徑，使組織能夠在國際競爭和日新月異的變革中生存。但是，必須付出一定的代價：公共部門的成本難以量化，所以難以評估提高服務和降低成本的比例關(guān)系；相對于企業(yè)而言，在政府機構(gòu)中打破部門界限和壁壘的難度更大?；脽羝?1公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具5.2.3社會化手段1.社區(qū)治理2.個人與家庭3.志愿者服務4.公私伙伴關(guān)系5.公眾參與及聽證會幻燈片22公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.3政策工具的選擇5.3.1政策執(zhí)行中工具選擇的重要性政策工具選擇在政策執(zhí)行中占據(jù)著重要地位，這主要表現(xiàn)在以下三個方面：1.政策工具是實現(xiàn)政策目標的基本途徑2.政策執(zhí)行本身就是政策工具選擇的過程3.工具選擇是政策成功與否的關(guān)鍵幻燈片23公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.3政策工具的選擇5.3.2影響政策工具選擇的因素1.政策目標政策目標是政策制定者希望通過政策實施所達到的效果。在進行政策工具選擇時，關(guān)于政策目標要考慮以下幾點：首先，如果目標是單一的，就要明確目標是什么。其次，如果目標是多重的，就要明確目標構(gòu)成。最后，政策工具在執(zhí)行一段時間后，要考慮政策目標是否已發(fā)生轉(zhuǎn)變?；脽羝?4公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.3政策工具的選擇2.工具的特性不同工具有不同的適用范圍，被用于解決不同的問題，運用于不同的組織環(huán)境。3.工具應用的背景工具實施的背景因素包括執(zhí)行組織、目標團體、其他工具及政策領(lǐng)域的其他因素。4.以前的工具選擇政策工具