4第四節(jié)-西方國家公務(wù)員制度演變

第四節(jié)西方公務(wù)員制度發(fā)展與演變演變一、西方公務(wù)員制度發(fā)展階段（一）君主專制－國王恩賜制（二）資產(chǎn)階級權(quán)貴－個人恩賜制（三）政黨政治－政黨分肥制（四）現(xiàn)代公務(wù)員制度（一）君主專制－國王恩賜制官吏是君主的奴仆，一朝天子一朝臣。英國：十四世紀(jì)末，CrownServant－CivilServant：專職文官；國王的奴仆。法國：Intendant，監(jiān)察官；16世紀(jì)，中央集權(quán)國家；亨利四世，隨軍監(jiān)察官、駐省官吏。德國：17世紀(jì)中葉，君主將軍隊(duì)官吏制度運(yùn)用于政府，樞密院演變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)，形成德國文官階層。（二）資產(chǎn)階級權(quán)貴－個人恩賜制

政府官職成為個人恩賜品，“一人升天，仙及雞犬”英國（1688－1854）：1688年革命，君主立憲，國王、議會、樞密院共同控制官員任免，買官賣官美國（1776－1829）：紳士政府；私人“裙帶關(guān)系”法國（1789－1889）。德國：普法戰(zhàn)爭后數(shù)十年，個人恩賜制。（三）政黨政治－政黨分肥制政黨將官吏作為戰(zhàn)利品，合法、正當(dāng)?shù)毓_分贓?！皠僬邽橥?，敗者為寇”；“有難同當(dāng)，有福同享”。美國（1829－1883）：杰克遜，1829年上臺；加斐爾德，1881年7月2日被暗殺

。法國：第三共和國時期（1870－1940），開始進(jìn)入政黨分贓制，行政官員和國會議員勾結(jié)。（四）現(xiàn)代公務(wù)員制度英國：1854年，《關(guān)于建立英國常任文官制度的報(bào)告》，即《諾斯科特－杜維廉報(bào)告》美國：1883年，《調(diào)整和改革美國文官制度的法律》，即《彭德爾頓法》二、英國公務(wù)員制度發(fā)展演變（一）探索階段：1688-1853（二）初創(chuàng)階段：1854-1967（三）改革與完善階段：1968-（一）探索階段：1688年-1853年1688年，君主立憲制；政黨分贓制；1701年，《王位繼承法》；1805年，英國財(cái)政部常務(wù)次官；1832年《英國議會改革法》；1833年，考試補(bǔ)缺，擇優(yōu)錄用。1853年，麥考萊為首的3人委員會，《麥考萊調(diào)查報(bào)告》－通才教育，擇優(yōu)錄取。（二）初創(chuàng)階段：1854年-1967年諾斯科特－杜維廉報(bào)告樞密院令：1855、1870調(diào)查委員會：1875潑萊藩委員會；1886理德利委員會；1918格萊斯頓委員會?！镏Z斯科特－杜維廉報(bào)告1853年，首相委派；1854年報(bào)告—在英國做官的都是碌碌無為之流。四項(xiàng)改革建議:1.將政府的行政事務(wù)分為智力工作和例行/機(jī)械工作：前者為行政管理和政治性職務(wù)，考任（大學(xué)）；后者為例行性職務(wù)；2.初任人員應(yīng)該按規(guī)定年齡從學(xué)校畢業(yè)，通過競爭性考試表明具有通才智力后擇優(yōu)錄用（1870年）。3、對各部人員統(tǒng)一管理，互相轉(zhuǎn)調(diào)和提升。1919，文官全國一體化；4.實(shí)行功績制。官員提升基于工作成績而非資歷。高級文官職位的提升，以上級年終考核為依據(jù)。低級事務(wù)人員提升以年資為依據(jù)?！飿忻茉毫?855年，《關(guān)于錄用王國政府文官的樞密院令》：成立文官事務(wù)委員會，審查初任的低級文官資格；1870年，第二個樞密院令：除外交、內(nèi)政兩部外，其他各部的空缺職位應(yīng)由通過公開競爭考試的合格者擔(dān)任，否則無權(quán)享受退休金待遇?！餄娙R藩委員會1875，調(diào)查文官錄用、晉升、等級結(jié)構(gòu)——第一等級人員過多，一些簡單事務(wù)也由第一等級人員擔(dān)任，人浮于事；臨時抄寫人員管理不規(guī)范。1876，政府樞密院令——裁減第一等級人員數(shù)量；將第二等級人員劃分為成年級和學(xué)童級；設(shè)置抄寫級，按件計(jì)酬。★理德利委員會1886年至1890年，旨在調(diào)查文官等級結(jié)構(gòu)：原文官兩大類過于簡單，界限模糊。建議：改組第一等級和第二等級的劃分辦法；提高第一等級人員標(biāo)準(zhǔn)，限制其數(shù)量；在第一等級和第二等級內(nèi)部又劃分3個級別★

格萊斯頓委員會1918，文官等級結(jié)構(gòu)。建議：行政級（原第一等級）/一等文書級/二等文書級/女文書級/速記打字級。1920年，文官分為行政級、執(zhí)行級、辦事員級、助理文書級；（三）改革與完善階段：1968年至今

1968-《富爾頓報(bào)告》；1988-《下一步行動方案》；1995年《英國公務(wù)員管理法》；布萊爾－政府現(xiàn)代化；2012,《公務(wù)員改革計(jì)劃》：打造一支更靈敏、更快速、更注重結(jié)果和有更多能力的公務(wù)員隊(duì)伍?！锔粻栴D報(bào)告文官制度六缺陷:1.行政人員博而不專；2.分類等級制度影響人盡其材；3.政府部門專家太少，作用有限；4.文官與社會交往和接觸太少；5.缺乏職業(yè)訓(xùn)練；6.下級官員缺乏創(chuàng)造性，過分依賴上級。建議：1.成立文官事務(wù)部。2.促使通才型文官向?qū)２判臀墓俎D(zhuǎn)變。3.改變招聘對象的知識結(jié)構(gòu)條件，強(qiáng)調(diào)專業(yè)技術(shù)條件。4.成立文官學(xué)院，統(tǒng)一文官培訓(xùn)體系。5.建立統(tǒng)一的職級結(jié)構(gòu)。6.建立開放的文官交流機(jī)制。7.限制高級文官權(quán)力。8.增加行政管理透明度?！锵乱徊叫袆臃桨?988-《改進(jìn)政府管理：下一步行動方案》。政府問題：1.絕大多數(shù)（95%）文官從事的工作性質(zhì)是向公眾提供服務(wù)，但現(xiàn)有管理體制不是按照這一需要設(shè)計(jì)的；高級文官缺乏提供服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和管理技能；2.部長的工作負(fù)荷超過了其個人能力；高級文官向部長負(fù)責(zé)，忽視內(nèi)部管理工作；3.對各部的控制集中在預(yù)算和人事上，忽視部門績效和工作實(shí)際結(jié)果；4.公務(wù)員隊(duì)伍龐大、多樣化，統(tǒng)一的錄用體制、工資級別、考核標(biāo)準(zhǔn)與此相背離。改革對策：執(zhí)行機(jī)構(gòu)（高級執(zhí)行官）?！?/p>

1995年英國公務(wù)員管理法錄用；政府部門的機(jī)會均等；工作健康和安全；行為和紀(jì)律；公務(wù)員行為規(guī)范；高級公務(wù)員；管理和發(fā)展；薪金和津貼；開支；工作時間、假日和出勤；職員遷居和調(diào)遣；離開公務(wù)員隊(duì)伍；公費(fèi)法律辯護(hù)和援助等?！锊既R爾－政府現(xiàn)代化布萊爾政府上臺后，發(fā)起“政府現(xiàn)代化”運(yùn)動，推動公務(wù)員制度改革。2002年布萊爾首相領(lǐng)導(dǎo)“遞送與改革”計(jì)劃：公務(wù)員制度改革的目的是在維護(hù)它的核心價(jià)值的同時改善現(xiàn)代社會中的公共服務(wù)績效。2004年2月，公務(wù)員制度改革會議在倫敦港區(qū)的ExCeL中心，發(fā)布題為《公務(wù)員制度改革：服務(wù)遞送與價(jià)值維護(hù)》(CivilServiceReform:DeliveryandValues)。2012年6月,《公務(wù)員改革計(jì)劃》,打造更靈敏、更快速、更注重結(jié)果和有更多能力的公務(wù)員隊(duì)伍。三、美國公務(wù)員制度演變（一）探索階段：1787年-1882年（二）初創(chuàng)階段：1883年-1977年（三）改革與完善階段：1978年至今（一）探索階段：1787年-1882年1787年，憲法確立三權(quán)分立制和總統(tǒng)負(fù)責(zé)制。

1789-1882年：前功績制（紳士政府、政黨分贓制-杰克遜）。1853年、1855年，國會通過改革官制的法案，設(shè)全國考試委員會，通過公開競爭性考試選拔官員，加強(qiáng)公務(wù)員分類管理。1871年6月，文官事務(wù)委員會。1867年，國會委員會：考察吏治；官員任期法。1871年，國會授權(quán)總統(tǒng)頒布法令，規(guī)定初任公務(wù)員的年齡、身體、知識、能力和品德等。1881-7-2，加斐爾德。（二）初創(chuàng)階段彭德爾頓法案：1.公開、競爭性考試：職位開放；考試內(nèi)容實(shí)用性；考試紀(jì)律；試用期；2.相對的職業(yè)保障：凡通過文官考試而被錄用的人員，不得因政治原因被隨意免除公職。3.文職人員保持“政治中立”，禁止任何人采取政治行為。4.實(shí)行功績制；功績晉升；5.文官委員會：政治中立；3人組成；不得有兩人以上來自同一黨派；非政治化，獨(dú)立于行政部門和國會；職位常任并有職業(yè)保障。1920《公務(wù)員退休法》；1923《聯(lián)邦政府職位分類法》；1945《聯(lián)邦政府雇員工資法條例》；1950《工作考績法》。

（三）改革與完善階段1978-文官制度改革法1978年－1993變革1993年－2000變革2001年至今★文官制度改革法1978年。核心：按工作績效付酬的功績制，以提高政府工作質(zhì)量和效率；注重利用報(bào)酬來鼓勵政府雇員的工作積極性；保護(hù)揭發(fā)政府缺點(diǎn)和弊端者。1.撤銷文官事務(wù)委員會，設(shè)聯(lián)邦人事管理署（OfficeofPersonalManagement）、功績制保護(hù)委員會（MeritSystemProtectionBoard）、聯(lián)邦勞雇關(guān)系局。2.堅(jiān)持功績制：文官人員招聘，實(shí)行公開競爭性考試；文官錄用與晉升，堅(jiān)持公開合理原則；同工同酬，工資保持行業(yè)平衡，對工作成績優(yōu)異者適當(dāng)獎勵；注重文官的職業(yè)道德修養(yǎng)；文官工作應(yīng)注重績效與效率；文官續(xù)任、解聘、晉級，以工作業(yè)績好壞為依據(jù)；文官享有職業(yè)培訓(xùn)權(quán)利，以提升管理水平；文官應(yīng)保持政治中立，不能利用職權(quán)為政黨政治服務(wù)；保護(hù)進(jìn)行正當(dāng)揭發(fā)的公職人員，使之免受打擊報(bào)復(fù)。文官制度改革法<續(xù)>3.績效考核制：與培訓(xùn)/獎懲/升降/調(diào)配/開除等掛鉤；考核的關(guān)鍵內(nèi)容和工作績效標(biāo)準(zhǔn)。4.中高層公務(wù)員績效工資：基本工資、可變工資。5.高級行政職位（SES：SeniorExecutiveService）。卡特政府在聯(lián)邦政府中共設(shè)置9200個高級行政職位，實(shí)行績效考核、績效工資制。6.擴(kuò)大政府部門用人自主權(quán)，授權(quán);7.增加擬錄用候選人的人數(shù)，－;8.減少退伍軍人的優(yōu)待范圍;9.明確規(guī)定禁止官員采取的人事措施（12條）;10.確認(rèn)公職人員組織工會的權(quán)利;11.修訂處分程序和申訴程序.★

1978年－1993變革1.總統(tǒng)實(shí)習(xí)生項(xiàng)目：研究生進(jìn)聯(lián)邦政府。2.彈性工作時間；家庭友好：家庭＋工作。3.人事管理新途徑的實(shí)驗(yàn)工程。4.績效管理與獎賞制度（1984）；政府績效與結(jié)果法案（1994）。5.改革聯(lián)邦雇員退休制度（1987年），6.聯(lián)邦雇員薪酬比較法?！?/p>

1993年－2000變革“重塑政府”－重塑人力資源管理——1.靈活、回應(yīng)性雇用制度；2.改革一般職分類與薪酬制度；3.授權(quán)機(jī)構(gòu)為改進(jìn)績效而開發(fā)項(xiàng)目；4.授權(quán)機(jī)構(gòu)為改進(jìn)績效而開發(fā)激勵性獎勵與獎金制度；5.明確培訓(xùn)的目的在于改進(jìn)績效；6.向雇員提供更多的“家庭－友好工作場所項(xiàng)目”；7.改進(jìn)為雇員安排工作場所的程序；8.改進(jìn)平等雇用機(jī)會目標(biāo)和成果的責(zé)任；9.改進(jìn)機(jī)構(gòu)內(nèi)合作和進(jìn)行人力資源交叉培訓(xùn)；10.發(fā)揮高級公務(wù)員在文化變革中的關(guān)鍵作用；11.通過功能與信息自動化廢除過多的紅頭文件；12.建立有效的工作－管理伙伴關(guān)系；13.通過激勵措施鼓勵自愿離職；14.加強(qiáng)從制度上解決低效率問題?！?/p>

2001年至今2001年，小布什－總統(tǒng)管理議題，人力資本戰(zhàn)略。四項(xiàng)原則：維護(hù)基本理念；實(shí)現(xiàn)最大彈性；利用規(guī)模效益；確保合作與協(xié)調(diào)。2004年，美國聯(lián)邦人事管理署頒發(fā)《人力資本評估與職責(zé)框架》

。2010年12月，《政府績效與結(jié)果法案修正案》；2017年3月,特朗普簽署《重組行政部門全面計(jì)劃》,削減政府規(guī)模與開支。四、日本公務(wù)員制度發(fā)展與演變

（一）探索階段：1868年-1946年（二）初創(chuàng)階段：1947年-1979年（三）改革和完善階段：1980年至今（一）探索階段1868年，明治維新，資產(chǎn)階級君主立憲制政體。1885年，《官吏綱要》，競爭性考試?！陡唠A官員官階薪俸令》、《官吏服務(wù)規(guī)律》、《文官預(yù)備考試與見習(xí)規(guī)則》、《文官任用令》、《文官分限令》、《文官懲戒令》。1913年，樞密院令：內(nèi)閣首相能任命政府各部次官以及參事官以上級別的高級官員，不能常任；一般公務(wù)員競爭性考試，職務(wù)常任。1941年，《管制新體制確立綱要》-戰(zhàn)時管制。

（二）初創(chuàng)階段1946年1月，美國愛斯曼提出《日本公務(wù)員制度改革備忘錄》；胡佛人事行政顧問團(tuán)。1947年，《日本國家公務(wù)員法》；1948年修訂：，恢復(fù)胡佛代表團(tuán)擬定的草案中的部分內(nèi)容：（1）人事院；（2）擴(kuò)大公開競爭性考試錄用的一般職公務(wù)員范圍。（3）限制公務(wù)員的政治權(quán)利。（4）“勸告制度。1950年，《地方公務(wù)員法》、《公務(wù)員職階法》、《關(guān)于一般職職員工資的法律》。1964年，《關(guān)于行政改革的意見》，公務(wù)員定員管理。1969年，《行政機(jī)構(gòu)職員定員法》；1979年《總定員法》。

（三）改革和完善階段1980年-行政改革元年。1983年，《新行政改革大綱》：一是依據(jù)《總定員法》，繼續(xù)裁減冗員。二是在人事院內(nèi)設(shè)事務(wù)總局，內(nèi)設(shè)行政管理局等5個委員會；各省廳設(shè)立人事管理委員會。三是技術(shù)勤雜類的一般職公務(wù)員自1984年起實(shí)施私人代理，不再增加定員。四是自1985年起，實(shí)行公務(wù)員退休“定年制度。五是改革晉升制度。5:1。六是推廣電子政府。2001年《公務(wù)員制度改革大綱》：一是理順公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。二是改革年功序列制，實(shí)施能力和績效為本的等級制度。三是通過改革公務(wù)員錄用考試制度、構(gòu)建開放型任用機(jī)制、擴(kuò)大女性公務(wù)員的比例等措施。四是規(guī)范公務(wù)員再就業(yè)。五是增強(qiáng)行政組織的靈活性。

改革和完善階段<續(xù)>2008年6月《國家公務(wù)員制度改革基本法》,實(shí)施一元化管理,建立自主性雇傭關(guān)系制度。2013年11月,《國家公務(wù)員制度改革關(guān)聯(lián)法》,并于2014年４月在參議院通過;按照該法,包括事務(wù)次官、部長等在內(nèi)的中央官員與干部的人事工作由內(nèi)閣統(tǒng)管;新設(shè)內(nèi)閣人事局。2016年3月,內(nèi)閣人事局公布《平成28年度人事管理運(yùn)營方針》。五、當(dāng)代西方國家公務(wù)員制度特點(diǎn)

1.注重公務(wù)員管理法制建設(shè)；2.堅(jiān)持公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則；3.兩官分途，政治中立