我國問題銀行法律處置措施完善研究

PAGEPAGE4我國問題銀行法律處置措施完善研究摘要:完整的商業(yè)銀行監(jiān)管體系包括市場準入監(jiān)管、進入市場后的持續(xù)性監(jiān)管以及針對出現(xiàn)問題銀行的處置措施本文作者著重指出了我國目前有關(guān)問題銀行法律處置措施和破產(chǎn)清算制度方面存在的問題與不足,并就如何加以改進與完善提出了自己的建議關(guān)鍵詞:問題商業(yè)銀行;市場退出;破產(chǎn)清算我國目前處置問題銀行法律由下述具體制度構(gòu)成:早期介入制度、接管制度、重組制度、停業(yè)整頓制度、撤銷制度(吊銷營業(yè)執(zhí)照)、破產(chǎn)清算制度但上述制度均存在一定的問題,以下詳述之,并就如何改進提出筆者的建議一、接管制度和早期介入制度方面存在的問題首先是法律規(guī)定的接管標準不盡合理《商業(yè)銀行法》第六十四條和《銀行業(yè)監(jiān)管法》第三十八條規(guī)定,商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機,嚴重影響存款人的利益時,國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)可以對該銀行實行接管這種立法方式固然能夠給予監(jiān)管機關(guān)根據(jù)所面臨的實際情況而相機處置的自由裁量權(quán),但由于缺乏較為明確的標準,可能導致監(jiān)管者不能公平對待被監(jiān)管的銀行機構(gòu),還可能導致監(jiān)管者過度樂觀而遲遲未能采取有力的監(jiān)管措施實際也表明,銀行監(jiān)管部門采取監(jiān)管行動往往不是太早,而是太晚而拖延與猶豫不決是監(jiān)管者在處理問題銀行時的大忌,問題得不到及時有效矯正往往可能釀成更大的系統(tǒng)風險因此一些國家改變了立法規(guī)定,這其中以美國1991年“聯(lián)邦存款保險公司改進法”FDICIA第38節(jié)所確立的“立即糾正行動”(promptcorrectiveaction/pca,pca制度又被稱為“結(jié)構(gòu)性早期干預(yù)與解決措施”StructuredEarlyInterventionandResolution/SEIR)為代表,即監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)銀行資本充足率等的不同情況,將銀行分成五檔,分別為資本充足率良好的銀行,資本充足銀行,資本不足銀行,資本明顯不足銀行,資本嚴重不足銀行,并對其采取相應(yīng)的監(jiān)管措施,從而為監(jiān)管機關(guān)采取監(jiān)管行動設(shè)置了明確的標準其中某家銀行若被列入資本嚴重不足一檔,則在再次,《銀行業(yè)監(jiān)管法》中有關(guān)早期介入制度的規(guī)定也存在不足之處該法第三十七條規(guī)定,問題銀行經(jīng)過整改后,應(yīng)當向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)或者其省一級派出機構(gòu)提交報告國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)或者其省一級派出機構(gòu)經(jīng)驗收,符合有關(guān)審慎經(jīng)營規(guī)則的,應(yīng)當自驗收完畢之日起三日內(nèi)解除對其采取的前款規(guī)定的有關(guān)措施但該條沒有規(guī)定整改的期限,也沒有規(guī)定整改后如果仍然沒有符合有關(guān)審慎經(jīng)營規(guī)則,應(yīng)該如何處理該銀行按通常理解,銀行整改后仍然沒有符合審慎經(jīng)營規(guī)則的,如果符合接管、撤銷、破產(chǎn)條件的,應(yīng)該按接管、撤銷和破產(chǎn)處理;如果不符合接管、撤銷、破產(chǎn)的條件,應(yīng)該對其繼續(xù)適用早期介入措施二、法律所規(guī)定的針對問題銀行的監(jiān)管措施存在不協(xié)調(diào)首先是對于銀行接管的原因,《商業(yè)銀行法》與《銀行業(yè)監(jiān)管法》的規(guī)定不盡相同,前者規(guī)定的原因是銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機,嚴重影響存款人的利益;而后者規(guī)定的原因是銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機,嚴重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益的,后者比前者多了一個“其他客戶合法權(quán)益”在停業(yè)整頓方面,《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)管法》某些規(guī)定彼此也存在著不協(xié)調(diào)根據(jù)《商業(yè)銀行法》第七十五條第三項,只要銀行未遵守資本充足率、存貸比例等有關(guān)資產(chǎn)負債比例管理的規(guī)定(這些規(guī)定可以視為審慎經(jīng)營規(guī)則的具體體現(xiàn)),逾期未改正的,銀監(jiān)會就可以責令其停業(yè)整頓而根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)管法》第四十五條第五項的規(guī)定,只有在銀行嚴重違反審慎經(jīng)營規(guī)則,逾期未改正的情況下,銀監(jiān)會才可以責令其停業(yè)整頓盡管何為“嚴重”很難界定,但《銀行業(yè)監(jiān)管法》畢竟以“嚴重與否”作為適用停業(yè)整頓的條件,因而,一旦實踐中銀行出現(xiàn)了違反審慎經(jīng)營規(guī)則逾期未改正的,無論是否嚴重,銀監(jiān)會責令其停業(yè)整頓似乎都是有法律依據(jù)的在銀行被吊銷經(jīng)營許可證從而導致被撤銷方面以及銀行違反審慎經(jīng)營規(guī)則方面,《銀行業(yè)監(jiān)管法》與《商業(yè)銀行法》都存在明顯的不協(xié)調(diào)三、有關(guān)商業(yè)銀行破產(chǎn)清算方面的具體規(guī)定存在法律缺位我國《商業(yè)銀行法》第七十一條僅就引發(fā)商業(yè)銀行破產(chǎn)的條件、破產(chǎn)的主管機構(gòu)以及破產(chǎn)債權(quán)的償還順序作了規(guī)定至于銀行破產(chǎn)清算人實施清算時應(yīng)當遵循的原則、清算組應(yīng)當由哪些機構(gòu)與人員組成、清算費用應(yīng)當如何支付、清算人在清算過程中享有的權(quán)利(包括否認權(quán)、抵銷權(quán)、解除權(quán)等)和義務(wù)、對銀行債權(quán)人的通知與公告程序、與銀行破產(chǎn)相關(guān)利益人所享有的權(quán)利(知情權(quán)和異議權(quán))等都沒有規(guī)定,可以稱得上一片空白筆者認為,銀行清算人實施破產(chǎn)清算時應(yīng)當遵循的原則與一般企業(yè)破產(chǎn)時的清算原則有一定區(qū)別后者實施清算時應(yīng)當以破產(chǎn)企業(yè)清算價值最大化為目標,并且嚴格遵守“公平償債”原則;而前者在實施清算時則應(yīng)當將防止金融風險擴大化、系統(tǒng)化以及優(yōu)先保護社會公眾存款人和中小債權(quán)人債權(quán)權(quán)益為首要原則,并在此前提下兼顧其他債權(quán)人包括大債權(quán)人的利益,做到公平償債國務(wù)院制定的《金融機構(gòu)撤銷條例》規(guī)定,金融機構(gòu)被撤銷時,由人民銀行、財政、審計等有關(guān)部門、地方人民政府的代表和被撤銷的金融機構(gòu)股東的代表及有關(guān)專業(yè)人員組成清算組,清算組向人民銀行負責并報告工作筆者認為清算組在破產(chǎn)清算過程中起著關(guān)鍵作用因此,銀行清算組構(gòu)成人員應(yīng)當主要體現(xiàn)中立性及專業(yè)性的特點要求清算組人員具有中立性,是指清算組人員應(yīng)當與破產(chǎn)銀行及其債權(quán)人之間不存在利害關(guān)系同樣破產(chǎn)銀行的清算涉及諸多專業(yè)問題,因此清算組人員中應(yīng)當有一定數(shù)量的律師、會計師、資產(chǎn)評估師、稅務(wù)師、銀行金融界從業(yè)較長時期的專才等專業(yè)人員還應(yīng)引起注意的一個問題是商業(yè)銀行破產(chǎn)清算法律應(yīng)當如何對待清算所中所實施的“對沖netting/或稱抵銷set-off”規(guī)則的效力商業(yè)銀行的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)主要是存、貸和匯三項,而其中的“匯”也就是為社會提供資金的支付清算服務(wù)清算所為降低成員結(jié)算資金的占用量從而改善成員流動性狀況,降低成員的頭寸暴露風險而實行凈額結(jié)算在凈額結(jié)算下,成員銀行把與每筆支付有關(guān)的信息傳送到清算所,參加清算所的銀行都同意,在發(fā)生支付義務(wù)時不立即通過銀行間資金轉(zhuǎn)賬結(jié)算每筆支付額,而是在約定的時期(清算周期)內(nèi)讓債權(quán)債務(wù)累計起來,然后使某些往來支付相互抵銷(這一過程又被稱為軋差即netting/set-off)Netting與另一名詞交割settlemnet有區(qū)別前者是指在銀行賬戶上進行的貸記額與借記額的軋差算術(shù)計算過程,而后者則是計算完畢后處于凈借記方的銀行向處于凈貸記方銀行為實際的資金轉(zhuǎn)移過程一般兩者之間會有時差這樣在清算周期期末的指定結(jié)算時間,結(jié)算后處于凈借方銀行只需將支付凈額轉(zhuǎn)給清算所,由清算所再轉(zhuǎn)給結(jié)算后處于凈貸方地位的成員行倘若結(jié)算期末處于凈借方地位的銀行不能兌現(xiàn)其支付義務(wù)時,清算所該如何解決?一種辦法是清算所要求成員行加入時提供相應(yīng)的擔保,或者向中央銀行尋求支持,以便將來出現(xiàn)此類情況時能確保整個清算系統(tǒng)能繼續(xù)運轉(zhuǎn);還有一種辦法就是結(jié)算解退(rescission),即某一成員行無能力償還其結(jié)算要求時,將他正在進行的支付全部取消,并重新計算其他參與者的結(jié)算頭寸破產(chǎn)法律規(guī)則對清算所軋差效力的影響主要體現(xiàn)在以下三個方面:第一是所謂的“零點規(guī)則”(zero-hourrule)影響某些國家的破產(chǎn)法規(guī)定,監(jiān)管機關(guān)或法院對某一銀行的破產(chǎn)宣告,其效力將從宣告當天的午夜零點開始生效這就意味著若某家銀行在某天的中午12點整被宣告破產(chǎn),這一破產(chǎn)宣告的效力將回溯到當天的午夜零點而該銀行從當天午夜零點到中午12點之間向清算所發(fā)出的所有支付指令都將被視為無效這也就意味著該銀行在清算所的支付將發(fā)生解退而如前所述,解退是引發(fā)系統(tǒng)風險的一個重要原因這一過程一般發(fā)生在破產(chǎn)宣告在清算所軋差前的階段第二是所謂的“摘櫻桃”影響這發(fā)生在監(jiān)管機構(gòu)或法院的破產(chǎn)宣告介于清算所軋差和最終交割之間的場合此時的破產(chǎn)宣告將賦予破產(chǎn)銀行的清算人對那些已經(jīng)被軋差但尚未被實際交割的支付指令一項選擇的權(quán)利他可以選擇承認那些對其有利的支付,而那些對其不利的支付,其效力將不被清算人所承認第三是所謂的“恢復(fù)救濟措施”的影響這種措施指的是很多國家的破產(chǎn)法中授予破產(chǎn)企業(yè)清算人一項權(quán)利,在滿足一定條件的前提下,清算人可以對破產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)宣告之前發(fā)生的某些交易的效力予以否認(類似我國現(xiàn)行破產(chǎn)法中的“否認權(quán)”)筆者認為,由于破產(chǎn)宣告的效力將影響到銀行間的支付清算系統(tǒng)進而整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性,因此建議今后我國在有關(guān)銀行破產(chǎn)清算的法律規(guī)則中應(yīng)當明確規(guī)定法院的破產(chǎn)宣告決定,其效力應(yīng)當從宣告之時起生效,原則上不具有溯及力,同時規(guī)定一旦法院正式作出破產(chǎn)宣告的決定,自作出決定時起,所與針對該銀行的索債活動應(yīng)當一律停止,除非征得法院的同意,已經(jīng)進入強制執(zhí)行階段的生效裁判,也應(yīng)當停止執(zhí)行這里的一個問題是:銀行存款人的取款請求權(quán)是否也在受限之列?筆者認為,如果一國有存款保險機制存在,這樣的規(guī)定對儲戶利益影響將較輕,但由于我國目前尚未建立存款保險機制,因此為減輕該規(guī)定對儲戶利益的影響,我國有關(guān)銀行破產(chǎn)清算的法律規(guī)則可規(guī)定,清算人應(yīng)向儲戶先行支付其存款額一定比例的款項除了前述的破產(chǎn)宣告的效力應(yīng)當從宣告之時起生效,原則上不具有溯及力的規(guī)定外,筆者認為還應(yīng)當規(guī)定一些例外,例如,法律規(guī)則上可授權(quán)破產(chǎn)銀行的清算人可以向管轄法院提起申請,要求法院判定在銀行宣告破產(chǎn)之前(一般為6個月)的一段時間內(nèi),該銀行所參與進行的交易或財產(chǎn)轉(zhuǎn)移無效或可以撤銷,并且可以要求取回這些財產(chǎn),前提條件是這些交易對債權(quán)人不公平且對債權(quán)人利益造成損害至于破產(chǎn)宣告對抵銷規(guī)則的影響,一般認為,在破產(chǎn)清算過程中如果允許全體債權(quán)人中的某幾個債權(quán)人與破產(chǎn)企業(yè)之間進行債權(quán)債務(wù)的抵銷,產(chǎn)生的效果實際上與破產(chǎn)法的“公平償債”原則存在抵觸但同時銀行間支付清算系統(tǒng)往往需要運用抵銷規(guī)則以提高清算效率降低清算風險,因此英國法律中明確規(guī)定交易所、清算所支付清算規(guī)則(這些規(guī)則中一般包含有抵銷規(guī)則)效力優(yōu)于破產(chǎn)法規(guī)則但另外一些國家和地區(qū)的破產(chǎn)立法中不承認抵銷權(quán)例如我國澳門特別行政區(qū)的破產(chǎn)法律中就規(guī)定:由宣告破產(chǎn)之判決作出之日起,債權(quán)人喪失以其對破產(chǎn)人之任何債權(quán)抵銷其對破產(chǎn)人之債務(wù)的權(quán)能法國也有類似規(guī)定而我國的破產(chǎn)立法中體現(xiàn)出了對對沖和抵銷規(guī)則的認可現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》(試行)第三十三條明確規(guī)定,債權(quán)人對破產(chǎn)企業(yè)負有債務(wù)的,可以在破產(chǎn)清算前抵銷但該條沒有具體規(guī)定債權(quán)人如何行使抵銷權(quán),導致其可操作性較差而《民事訴訟法》第十九章“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”也未規(guī)定抵銷問題,使得非全民所有制企業(yè)法人破產(chǎn)案件適用抵銷制度也沒有法律根據(jù)隨著《合同法》的頒布實施,這一狀況有所改觀《合同法》第九十九條和第一百條分別規(guī)定了協(xié)議抵銷和法定抵銷制度,這兩條法律規(guī)定使我國的抵銷權(quán)制度基本具備了可操作性最高人民法院2002年新制定的《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》司法解釋第六十條也使得《企業(yè)破產(chǎn)法》(試行)中有關(guān)抵銷權(quán)的規(guī)定在司法實務(wù)中具備了可操作性筆者認為,除前述限制規(guī)定外,今后我國在制定相關(guān)商業(yè)銀行破產(chǎn)清算法律規(guī)則時,還應(yīng)規(guī)定,破產(chǎn)銀行所在的銀行集團成員以及與破產(chǎn)銀行有關(guān)聯(lián)關(guān)系的其他主體也不應(yīng)當享有上述的破產(chǎn)抵銷權(quán)因為倘若這些主體也享有破產(chǎn)抵銷權(quán),他們將獲得比其他銀行外部債權(quán)人更多的優(yōu)待和保護隨著經(jīng)濟全球化步伐日益加快,跨國經(jīng)營的銀行數(shù)量也將日益增多在法律上如何處理跨國銀行的破產(chǎn)清算也成為擺在人們面前的一項課題總體而言,目前各國在銀行跨國破產(chǎn)問題上主要有兩種立場觀點,一種為“普及主義”的觀點,一種為“屬地主義”的觀點前種觀點是指:跨國經(jīng)營的銀行一旦被某國宣告破產(chǎn),則該國法院的破產(chǎn)宣告的效力不僅及于銀行在該國境內(nèi)的資產(chǎn),而且將及于銀行在全球其他國家和地區(qū)所擁有的一切資產(chǎn)在這種觀點指引下,宣告銀行破產(chǎn)的法院所在國家的法律將成為跨國銀行破產(chǎn)案件審理時的準據(jù)法,銀行在其他國家地區(qū)的資產(chǎn)須統(tǒng)一納入到宣告銀行破產(chǎn)地法院,由其依本國法律統(tǒng)一分配給銀行的所有債權(quán)人;而后一種觀點是指一國法院宣告某跨國銀行破產(chǎn)的效力僅限于被宣告破產(chǎn)的該銀行在宣告國境內(nèi)的財產(chǎn),而該跨國銀行在其他國家或地區(qū)的資產(chǎn)則不受此宣告的影響每個國家的法院根據(jù)其本國破產(chǎn)法,將破產(chǎn)銀行在本國境內(nèi)的資產(chǎn)分配給本國的債權(quán)人“普及主義”的觀點和母國監(jiān)管機構(gòu)的“并表監(jiān)管”原則更為契合筆者認為,今后我國在制定跨國銀行破產(chǎn)法律制度時,采用絕對的“普及主義”或絕對的“屬地主義”跨國破產(chǎn)觀點都不現(xiàn)實,而應(yīng)當采用有限制的“普及主義”跨國破產(chǎn)觀點,即明確規(guī)定我國法院做出的跨國銀行破產(chǎn)的宣告,其效力及于破產(chǎn)銀行所擁有的全部資產(chǎn),不論該資產(chǎn)位于何處;另外還應(yīng)當規(guī)定,只要國外法院做出的跨國銀行破產(chǎn)宣告符合我國破產(chǎn)法規(guī)定的條件,我國法院也應(yīng)當承認該破產(chǎn)宣告的效力及于破產(chǎn)銀行位于中國境內(nèi)的財產(chǎn),外國破產(chǎn)管理人可以經(jīng)過申請取得該部分財產(chǎn)并歸入破產(chǎn)銀行在外國破產(chǎn)程序中的財產(chǎn)一并分配給其所有債權(quán)人這里的條件包括諸如外國破產(chǎn)程序不存在對中國債權(quán)人不公平、該國破產(chǎn)法本身具有域外效力等最后,我國與商業(yè)銀行破產(chǎn)清算有關(guān)的法律中沒有明確在何種情形下銀行可免于適用破產(chǎn)法國外有理論認為“太大而不能倒閉”,即為避免金融風險的傳遞效應(yīng)引發(fā)系統(tǒng)風險,該國中央銀行或協(xié)同政府出面實施“最后貸款人救助”以拯救該行由于最后