論網(wǎng)絡(luò)交易違法行為監(jiān)管地域管轄權(quán)的確定

論網(wǎng)絡(luò)交易違法行為監(jiān)管地域管轄權(quán)的確定摘要]當(dāng)下為適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)交易的虛擬性、廣域性、即時性等帶來的挑戰(zhàn)，各地市場監(jiān)管部門都在不斷創(chuàng)新對網(wǎng)絡(luò)交易中存在的違法行為的監(jiān)管模式，創(chuàng)新之中存在各種爭論，其中尤為突出的一點就是對網(wǎng)絡(luò)異地交易違法行為管轄權(quán)的確定問題。文章對目前網(wǎng)絡(luò)交易領(lǐng)域和傳統(tǒng)市場監(jiān)管領(lǐng)域?qū)`法行為管轄權(quán)確定的依據(jù)及其實踐進(jìn)行了分析，并結(jié)合事物的發(fā)展規(guī)律、行政執(zhí)法高效及維持社會秩序的本質(zhì)要求，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對傳統(tǒng)管轄權(quán)確定的相關(guān)理論進(jìn)行創(chuàng)新和對相應(yīng)的配套措施進(jìn)行完善，使其能夠解決網(wǎng)絡(luò)交易中違法行為管轄權(quán)難以確定的難題。

[關(guān)鍵詞]行政地域管轄權(quán)；網(wǎng)絡(luò)交易；經(jīng)營者住所地；違法行為發(fā)生地

如今，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)業(yè)已成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力。然而電子商務(wù)欣欣向榮發(fā)展的背后卻是眾多網(wǎng)絡(luò)交易違法案件的產(chǎn)生，而對這些違法行為的管轄又有別于行政機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)商業(yè)模式的管轄。其中尤為突出的點就是對網(wǎng)絡(luò)異地交易違法案件管轄權(quán)如何確定的問題。行政法學(xué)中將行政管轄權(quán)定義為行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所做的權(quán)限劃分。這種權(quán)限劃分主要發(fā)生在縱向的同性質(zhì)行政主體之間和橫向的不同性質(zhì)行政主體之間。這種管轄權(quán)分配方式天生的缺陷在于其所要進(jìn)行劃分的對象界限模糊，存在交叉的可能，因此實踐中極易產(chǎn)生部門管轄沖突和地域管轄沖突的問題。對于縱向同性質(zhì)不同行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)的劃分問題，由于我國目前進(jìn)行的大部制改革將同一地區(qū)的幾個部門整合為一個統(tǒng)一的部門，使其在形式上得以解決。而在地域管轄沖突中，由于現(xiàn)行法規(guī)確定地域管轄權(quán)的依據(jù)存在多樣性，地域管轄權(quán)的確定處于不確定的狀態(tài)。而網(wǎng)絡(luò)交易違法行為的跨地域性較傳統(tǒng)實體交易則更加突出。因此，確定網(wǎng)絡(luò)交易違法行為地域管轄權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)對市場監(jiān)管部門行政職能的有效行使至關(guān)重要。

一、現(xiàn)行法律法規(guī)對網(wǎng)絡(luò)交易違法行為管轄權(quán)的規(guī)定

現(xiàn)行的《網(wǎng)絡(luò)商品交易管理辦法》（以下簡稱“交易辦法”）的第四十條第款規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)違法行為由發(fā)生違法行為的經(jīng)營者住所所在地縣級以上工商行政管理部門管轄。對于其中通過第三方交易平臺開展經(jīng)營活動的經(jīng)營者，其違法行為由第三方交易平臺經(jīng)營者住所所在地縣級以上工商行政管理部門管轄。”從該款規(guī)定可以看出現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)交易違法行為監(jiān)管模式中有關(guān)地域管轄權(quán)確定的主要依據(jù)有兩種第種是由自設(shè)網(wǎng)站進(jìn)行經(jīng)營的經(jīng)營者住所所在地市場監(jiān)管部門管轄；另一種是由經(jīng)營者依托的第三方交易平臺的經(jīng)營者住所所在地的市場監(jiān)管部門管轄。而這兩種依據(jù)在確定網(wǎng)絡(luò)交易違法行為的管轄權(quán)時都存在定的問題，下面分別做出評論。

1.根據(jù)自設(shè)網(wǎng)店的經(jīng)營者的住所地的地域管轄權(quán)

目前對這類通過注冊獨立的域名建設(shè)網(wǎng)站，并將自己的產(chǎn)品和服務(wù)的信息直接在該網(wǎng)站上進(jìn)行展示的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者，國家并未要求其進(jìn)行強(qiáng)制工商登記，部分地區(qū)也僅開展了網(wǎng)店亮照試點工作。因此也就在實踐中出現(xiàn)了經(jīng)營者的住所地和實際經(jīng)營地相分離、甚至經(jīng)營者由于規(guī)模較小而無固定或獨立的經(jīng)營場所的情況。這對行政監(jiān)管產(chǎn)生很大阻礙。

2.依托平臺經(jīng)營者住所地的地域管轄權(quán)

對平臺經(jīng)營者住所所在地的確認(rèn)，可以根據(jù)其在我國的工商登記來確定，且目前國內(nèi)的電商平臺為數(shù)不多，故其認(rèn)定并非難事。司題在于現(xiàn)有的第三方平臺上的經(jīng)營者數(shù)以百萬計，若將通過平臺進(jìn)行交易的網(wǎng)絡(luò)違法案件全部交由平臺經(jīng)營者所在地的市場監(jiān)管部門進(jìn)行管理，勢必會出現(xiàn)兩方面的問題：首先會使平臺經(jīng)營者住所所在地的市場監(jiān)管部門的工作量劇增，而且這還將影響該地區(qū)市場監(jiān)管部門的組織體系和人員編制。而一旦企業(yè)的經(jīng)營住所進(jìn)行了合法變更，該地區(qū)原有的市場監(jiān)管部門的組織體系和人員編制將會產(chǎn)生很大的變化，而這種變化不僅會造成原有資源的浪費和人才的流失，也會給市場管理帶來不穩(wěn)定因素，這種狀況是任何一個政府部門都有不能承受的。其次，還會產(chǎn)生移送管轄和協(xié)同管轄的問題。而現(xiàn)行的網(wǎng)絡(luò)交易違法案件的移送管轄制度繁瑣，難以應(yīng)付大量的網(wǎng)絡(luò)交易違法案件。

二、傳統(tǒng)行政地域管轄權(quán)確定的主要依據(jù)

我國的《行政處罰法》第20條、《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》第4條均規(guī)定行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上相關(guān)機(jī)關(guān)管轄，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。可見傳統(tǒng)行政地域管轄權(quán)主要是以違法行為發(fā)生地作為確定依據(jù)的。究其原因，不外平三個方面：一是從行政效率來講，違法行為發(fā)生地的范圍較廣，不僅包括違法行為的實施地也包括危害結(jié)果的發(fā)生地，無論違法行為人在其實施違法行為的哪個階段被發(fā)現(xiàn)，都可以立即依法就地給予行政處罰，這有利于行政機(jī)關(guān)及時有效地打擊行政違法行為，二是從執(zhí)法成本來說，違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)對違法事實進(jìn)行偵查，不僅便于調(diào)查、取證，還能有效地節(jié)省執(zhí)法機(jī)關(guān)的人力、物力，提高工作效率；三是從行政機(jī)關(guān)履行職能來說，地方人民政府管理本轄區(qū)內(nèi)的社會生活、公共事務(wù)，對本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的行政違法活動進(jìn)行管轄，是其應(yīng)有的職權(quán)和責(zé)任。除此之外，屬地管轄原則還有利于平衡和明確各個行政機(jī)關(guān)在行政處罰權(quán)上的分工和權(quán)限，防止行政主體之間因管轄權(quán)不明相互推脫或者越俎代庖。雖然法律確定了以違法行為發(fā)生地作為確定地域管轄權(quán)的原則，但是理論上對其含義曾存在廣義與狹義之爭。廣義說認(rèn)為“違法行為發(fā)生地”包括實施違法行為的各個階段所經(jīng)過的空間，而狹義說認(rèn)為其僅指違法行為實施地。為了解決這兩種爭議，全國人大法工委在對行政法進(jìn)行釋義的同時還特別對“違法行為發(fā)生地”作了廣義上的理解。其目的有二，是為了使行為人在實施違法行為的各個階段都可以被當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，從而及時的依法給予行政處罰和教育；二是由行為著手地、經(jīng)過地、實施地和危害結(jié)果發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)對發(fā)現(xiàn)的違法行為進(jìn)行及時有效的管轄可以降低或終止其對相關(guān)法益的影響和對社會生活秩序的破壞，從而實現(xiàn)行政法維護(hù)社會秩序的核心價值。綜上，傳統(tǒng)行政地域管轄權(quán)確定的主要依據(jù)是廣義上的違法行為發(fā)生地。

三、傳統(tǒng)行政管轄權(quán)的確定依據(jù)難以在網(wǎng)絡(luò)交易違法行為監(jiān)管中適用

1.傳統(tǒng)地域管轄權(quán)的確定依據(jù)自身存在不足若對違法行為發(fā)生地做廣義的理解，則違法行為的著手地、經(jīng)過地、實施地和危害結(jié)果發(fā)生地將都被視為違法行為的發(fā)生地，對應(yīng)的這些地方的市場監(jiān)管部門理論上都擁有了管轄權(quán)。雖然實踐中鑒于違法行為的經(jīng)過地既不是實施違法行為主體的生產(chǎn)場所、主要生產(chǎn)設(shè)施和其他的有價值的生產(chǎn)資料的所在地，也不是受違法行為導(dǎo)致的危害結(jié)果的直接承受地，所以由經(jīng)過地的行政機(jī)關(guān)辦理案件，將很難查清違法主體進(jìn)行違法生產(chǎn)的詳細(xì)情況，也很難掌握危害結(jié)果發(fā)生地的受害方使用涉案違法產(chǎn)品的實際狀況和造成危害后果的嚴(yán)重程度，后續(xù)的行政處罰也很可能難以執(zhí)行，從而一般不認(rèn)為違法行為的經(jīng)過地具有管轄權(quán)。但是對于違法行為的著手地、實施地及危害結(jié)果發(fā)生地而言，其地域內(nèi)的行政管理秩序、公平競爭的市場環(huán)境和生命財產(chǎn)安全都直接遭到了違法行為的破壞，且當(dāng)?shù)氐氖袌霰O(jiān)管部門在及時制止違法行為和處罰教育實施違法行為的主體具有得天獨厚的地理優(yōu)勢，對快速恢復(fù)受破壞的秩序和環(huán)境發(fā)揮著不可替代的作用，故這三地的市場監(jiān)管部門都應(yīng)當(dāng)享有管轄權(quán)。如此，對同一違法行為的管轄主體并不唯一，管轄權(quán)沖突依然存在。

2.網(wǎng)絡(luò)交易中有關(guān)違法行為的著手地、實施地及危害結(jié)果發(fā)生地等確定困難

網(wǎng)絡(luò)交易中涉及的違法經(jīng)營行為的著手地、實施地在理論上就存在五個空間節(jié)點實施網(wǎng)上違法經(jīng)營行為時使用的計算機(jī)終端設(shè)備所在地，受到侵害且伴隨交易行為發(fā)生的計算機(jī)終端設(shè)備所在地；網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器所在地；所售貨品的倉庫、店鋪以及當(dāng)事人的經(jīng)營注冊地等當(dāng)事人從事經(jīng)營活動的實際地址；及與違法經(jīng)營行為存在定聯(lián)系但無交易行為伴隨發(fā)生的計算機(jī)終端設(shè)備所在地。而對于這幾個節(jié)點的確定并不簡單：首先，服務(wù)器所在地因存在經(jīng)營者自己獨立搭建服務(wù)器建站，或租用第三方服務(wù)器經(jīng)營的多種情況而不確定，甚至出現(xiàn)服務(wù)器設(shè)置在境外的情況；其次，很多企業(yè)以個人身份進(jìn)行ICP備案申請，這類網(wǎng)店經(jīng)營者可能來自全國各地，而經(jīng)營者所在地與戶籍所在地常存在分離的情形，因此難以確定其經(jīng)營場所所在地的真實情況；再次，般中小規(guī)模的網(wǎng)商沒有獨立的經(jīng)營場所；最后，實際倉庫或發(fā)貨地可能分散在不同的地方。除此之外，網(wǎng)絡(luò)交易違法行為的危害結(jié)果發(fā)生地可能出現(xiàn)在任何地方，如在網(wǎng)頁中刊登虛假廣告，其危害結(jié)果就可以是任何訪問該網(wǎng)頁且依此產(chǎn)生了信賴?yán)娴南M者所在地。

四、網(wǎng)絡(luò)交易違法行為監(jiān)管中地域管轄權(quán)的完善筆者提出以下建議

1.完善網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營主體信息的全面核實工作

《交易辦法》第七條僅規(guī)定了從事網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)的經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)依法辦理工商登記。而對于通過第三方交易平臺的實施經(jīng)營行為的自然人采取的是自愿登記制度，其只需要向平臺經(jīng)營者提供些身份信息。且該法第二十三條僅規(guī)定了交易平臺對平臺內(nèi)經(jīng)營者的身份信息進(jìn)行核實，而對于經(jīng)營場所等確定經(jīng)營者實際地理位置的信息卻沒有強(qiáng)制要求，從而無法確定經(jīng)營者的經(jīng)營地點，自然也就會對違法行為發(fā)生地的認(rèn)定產(chǎn)生影響。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)下市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)盡快完成對網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營主體信息的全面核實工作，明確網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者經(jīng)營場所的實際地址。如此才能更好地確定違法行為發(fā)生地，明定管轄權(quán)。

2.發(fā)揮法律在規(guī)定管轄權(quán)方面的統(tǒng)作用

傳統(tǒng)市場交易監(jiān)管中在出現(xiàn)地域管轄權(quán)沖突的情況時，出于行政效率、行政成本及一事不再罰的考慮，法律往往規(guī)定由最先立案的監(jiān)管機(jī)關(guān)行使管轄權(quán)。如《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第九條就規(guī)定對當(dāng)事人的同一違法行為，兩個以上工商行政管理機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的，由最先立案的工商行政管理機(jī)關(guān)管轄。而在網(wǎng)絡(luò)案件中最先立案的行政機(jī)關(guān)并不一定具有最優(yōu)管轄權(quán)。因此現(xiàn)有的法律應(yīng)該改變這種單一的管轄權(quán)爭議解決方式，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)交易違法案件的特征，創(chuàng)設(shè)一種適應(yīng)多重管轄的制度，以指導(dǎo)市場監(jiān)管執(zhí)法實踐。

3.完善移送管轄制度

針對網(wǎng)絡(luò)案件的移送管轄和協(xié)同管轄，2024年國家工商行政管理總局出臺了《關(guān)于加強(qiáng)跨省網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)違法行為查處工作的意見》，該意見對平臺內(nèi)經(jīng)營者與平臺經(jīng)營者屬于不同省份（自治區(qū)、直轄市）時發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)商品交易違法行為進(jìn)行移送管轄和協(xié)同管轄做了程序上的規(guī)定。一方面認(rèn)為案件需要移送或協(xié)同管轄的工商行政管理機(jī)關(guān)不僅要向受移送機(jī)關(guān)提供違法經(jīng)營主體的情況、網(wǎng)絡(luò)載體情況、主要違法情況、主要違法行為和其他需要協(xié)查的事項，還需要將移送行為報上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，另一方面受理移送管轄或被要求協(xié)同管轄的工商行政管理機(jī)關(guān)在對涉及的違法案件進(jìn)行查處過后還要向原機(jī)關(guān)通報。這樣一來一回不僅增加了許多不必要的程序，還耽誤了對違法交易行為的查處。此外，一般情況下，案件的移送由辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)操作，經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，由辦案機(jī)構(gòu)以辦案機(jī)關(guān)的名義，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出案件移送函，隨案附上已經(jīng)取得的相關(guān)材料。而網(wǎng)絡(luò)案件由于交易的在線性、虛擬性，移送哪些材料并不確定。因此若要將現(xiàn)有的地域管轄權(quán)的確定依據(jù)用于網(wǎng)絡(luò)交易的監(jiān)管之中，現(xiàn)有的移送管轄和協(xié)同管轄必須簡化程序，減少重復(fù)工作，同時對移送資料的具體方面、形式做出明確規(guī)定。

4.完善網(wǎng)絡(luò)交易主體信息等執(zhí)法資源的共享機(jī)制

為逐步解決網(wǎng)絡(luò)交易的廣域性與行政管轄地域性之間的矛盾，國內(nèi)的市場監(jiān)管出現(xiàn)了地區(qū)間聯(lián)動監(jiān)管的模式。典型的如蘇浙滬三地簽署了《蘇浙滬工商行政管理系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)行為監(jiān)管協(xié)作機(jī)制》。這類監(jiān)管模式更多體現(xiàn)的是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部資源的整合，而筆者想要建議的是市場監(jiān)管部門在加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管的同時，應(yīng)重視第三方交易平臺與監(jiān)管部門在規(guī)范網(wǎng)絡(luò)交易秩序方面的合作。主要是考慮到我國目前的網(wǎng)絡(luò)交易的經(jīng)營主體主要集中在第三方交易平臺上，且國內(nèi)的第三方交易平臺的規(guī)模般較大、實力較強(qiáng)，對平臺內(nèi)經(jīng)營者