農(nóng)業(yè)科研單位經(jīng)濟管理重點風(fēng)險及防控措施研究

一、研究背景構(gòu)建農(nóng)業(yè)科研單位風(fēng)險防控體系，有效防范風(fēng)險，是單位加強內(nèi)部控制和促進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手，對于落實全面從嚴治黨、深化源頭治理、規(guī)范經(jīng)營管理、營造風(fēng)清氣正的科研氛圍、助力現(xiàn)代農(nóng)科強院建設(shè)具有重要意義。近年來，ZJ省農(nóng)業(yè)科學(xué)院積極適應(yīng)新形勢、新變化，依據(jù)和參考上級部門的新政策、新規(guī)定，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研單位實際，研究梳理領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任、科研項目和基建管理等重點領(lǐng)域的風(fēng)險，相繼出臺了《院領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任風(fēng)險防范清單》《院科研類項目管理全過程風(fēng)險點防控規(guī)定》《院基本建設(shè)全過程風(fēng)險點防控規(guī)定》系列制度，以“人權(quán)財權(quán)事權(quán)”為重點監(jiān)督內(nèi)容，圍繞“政治政策項目資金”主線，形成了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任、科研項目和基建管理等重點領(lǐng)域的風(fēng)險清單，提出了一些風(fēng)險防控措施，以提升單位經(jīng)濟和廉政風(fēng)險防范能力。二、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任風(fēng)險清單和防控措施圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任，結(jié)合紀檢巡察、審計實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，堅持抓住“關(guān)鍵少數(shù)”以上率下，針對不同的領(lǐng)域列出風(fēng)險點，提出具體的防范措施，形成風(fēng)險清單，明確各單位（部門）均為風(fēng)險防范的責(zé)任部門，負責(zé)風(fēng)險查找、預(yù)防、內(nèi)控制度建設(shè)及整改措施落實，牽頭實施部門負責(zé)職能范圍內(nèi)的風(fēng)險防范、監(jiān)管及制度建設(shè)，強化對權(quán)力運行的監(jiān)督。（一）貫徹執(zhí)行方針政策和決策部署主要風(fēng)險點：未將上級部門及院有關(guān)經(jīng)濟管理決策部署落到實處。主要防控措施：將經(jīng)濟管理有關(guān)任務(wù)和要求納入單位（部門）職責(zé)和年度考核中，對照重點工作任務(wù)分解責(zé)任清單，積極履行職責(zé)，推動經(jīng)濟責(zé)任的落實。（二）貫徹落實中央八項規(guī)定精神主要風(fēng)險點：“三公”經(jīng)費、會議費和培訓(xùn)費使用管理不規(guī)范；違規(guī)列支禮品、發(fā)放購物卡等；違規(guī)組織公款旅游；違規(guī)發(fā)放津補貼、獎金及福利；領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)兼職取酬。主要防控措施：嚴格預(yù)算執(zhí)行和按規(guī)定履行報批程序，不得攤派或轉(zhuǎn)嫁費用；不得公車私用、私車公養(yǎng)，車輛應(yīng)定點維修、定點參保、定點存放、規(guī)范加油；嚴禁超標準公務(wù)接待和超預(yù)算安排支出，接待審批應(yīng)加強審核，禁止接待無公函的來訪人員；遵守中央“八項規(guī)定”、省委“28條辦法”和院實施意見，規(guī)范公務(wù)支出，嚴格執(zhí)行科研經(jīng)費管理規(guī)定；規(guī)范津貼補貼發(fā)放，不得自行提高津補貼標準和擴大實施范圍；領(lǐng)導(dǎo)干部未經(jīng)批準，不得違規(guī)兼職兼薪。（三）重大經(jīng)濟事項決策主要風(fēng)險點：重大經(jīng)濟決策制度不完善；重大經(jīng)濟決策程序不規(guī)范。主要防控措施：嚴格落實“三重一大”制度，健全重大經(jīng)濟決策制度，明確專項資金分配、重要項目安排、大額資金存放使用、部門預(yù)算、資產(chǎn)處置、政府采購等重大經(jīng)濟事項必須經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定[1]。（四）科研經(jīng)費和科技成果轉(zhuǎn)化管理主要風(fēng)險點：虛構(gòu)業(yè)務(wù)套取科研經(jīng)費；通過關(guān)聯(lián)交易套取科研經(jīng)費；報銷與項目無關(guān)的費用；違規(guī)領(lǐng)取勞務(wù)費；設(shè)立虛假科研項目；科技成果轉(zhuǎn)化（含“四技服務(wù)”）過程不規(guī)范。主要防控措施：加強管理，完善制度，杜絕虛假經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項和虛假資料；加強科研經(jīng)費使用管理，項目負責(zé)人不得借協(xié)作科研名義將科研經(jīng)費挪作他用，或轉(zhuǎn)入與項目負責(zé)人有利益關(guān)系的單位[2]，嚴禁將科研經(jīng)費用于無關(guān)活動，嚴禁從科研項目經(jīng)費中謀取私利；嚴格按合同或院規(guī)定獲取勞務(wù)報酬，并依法納稅；嚴格縱向課題勞務(wù)費開支范圍，限于參與項目研究的研究生、博士后、訪問學(xué)者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員等[3]；簽訂合法的書面合同，并審查橫向科研項目經(jīng)費來源的真實性、合法性；嚴格執(zhí)行院科技成果轉(zhuǎn)化等管理規(guī)定，嚴格合同備案和審批程序，加強成本核算，嚴禁違規(guī)分配和分配不執(zhí)行公示制度的行為。（五）預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)收支管理主要風(fēng)險點：預(yù)算編制和執(zhí)行不規(guī)范；財務(wù)支出不規(guī)范；往來款清理不及時，歷年往來款項長期掛賬；設(shè)立“小金庫”，公款私存；公款未競爭性存放。主要防控措施：預(yù)算編制科學(xué)精準、規(guī)范透明和講求績效，強化預(yù)算約束，按規(guī)定的用途、范圍和標準使用資金；嚴肅財經(jīng)紀律，及時清理往來款。（六）國有資產(chǎn)管理、使用及處置主要風(fēng)險點：固定資產(chǎn)管理不規(guī)范；國有資產(chǎn)對外投資管理不規(guī)范；忽視資產(chǎn)管理。主要防控措施：嚴格履行對外投資審批手續(xù)，未經(jīng)批準不得對外投資；嚴格履行國有資產(chǎn)處置審批手續(xù)，未經(jīng)批準不得自行處置；主管部門應(yīng)加強對下屬國有企業(yè)的監(jiān)管；資產(chǎn)出租需報經(jīng)主管部門審核同意后，報同級財政部門審批；實行公開招租；出租收入上繳財政；及時辦理產(chǎn)權(quán)證；采取有效措施盤活資產(chǎn)，提高房產(chǎn)使用效率。（七）重要項目投資、建設(shè)和管理主要風(fēng)險點：基本建設(shè)立項審批不規(guī)范；招投標不規(guī)范；在工程變更、質(zhì)量管理、費用結(jié)算等方面管理不到位；項目未辦理竣工決算和驗收。主要防控措施：項目建設(shè)嚴格按照規(guī)定履行報批手續(xù)；嚴格執(zhí)行項目建設(shè)招投標有關(guān)法律法規(guī)，杜絕不按照規(guī)定招標或者以其他方式規(guī)避招標的行為；邀請招標應(yīng)經(jīng)項目審批部門批準；按照招標文件要求訂立合同并嚴格執(zhí)行；按照批準的設(shè)計文件進行施工建設(shè)，嚴格執(zhí)行工程變更審批制度；加強對工程施工質(zhì)量的監(jiān)督管理；項目竣工后及時進行竣工決算及驗收。（八）政府采購執(zhí)行主要風(fēng)險點：政府采購制度執(zhí)行不到位。主要防控措施：嚴格執(zhí)行政府采購規(guī)定，對目錄內(nèi)的項目應(yīng)嚴格實行政府采購，不得違規(guī)以化整為零或其他方式規(guī)避公開招標；政府采購的項目金額達到公開招標限額的，應(yīng)采用公開招標方式采購。（九）合同管理主要風(fēng)險點：合同管理不規(guī)范，合同控制薄弱。主要防控措施：加強合同調(diào)查；對重大合同應(yīng)組織歸口管理部門、業(yè)務(wù)部門、財會部門及法律顧問聯(lián)合會審；嚴格按照合同約定辦理支付和收入催繳入賬手續(xù)，不得超進度支付款項；對需要調(diào)整或無法履行的合同事項，應(yīng)按審批程序及時修訂或解除合同，防范糾紛；明確合同歸口管理部門和相關(guān)部門職責(zé)，定期對合同進行統(tǒng)計、分類和歸檔。（十）專項資金分配和使用主要風(fēng)險點：專項資金未?？顚Ｓ茫褂帽O(jiān)管不到位。主要防控措施：不得自行擴大支出范圍和提高開支標準；實施全過程績效管理，加強對績效目標完成情況、項目實施進程和支出執(zhí)行進度的跟蹤管理。（十一）內(nèi)控制度建設(shè)及執(zhí)行主要風(fēng)險點：不重視內(nèi)控制度；內(nèi)部控制制度未及時更新；制度本身不合理不完善；未按規(guī)定管理制度執(zhí)行。主要防控措施：提高對內(nèi)控制度建設(shè)重要性的思想意識，創(chuàng)造良好的文化氛圍等內(nèi)控環(huán)境；優(yōu)化內(nèi)控流程并嚴格執(zhí)行。（十二）機構(gòu)設(shè)置及編制等規(guī)定的執(zhí)行主要風(fēng)險點：編外或借用人員用工管理不規(guī)范。主要防控措施：機構(gòu)實有人員不得超編制；規(guī)范用工及人員經(jīng)費使用，不得將費用轉(zhuǎn)移至下屬單位。（十三）對下屬單位和社會團體（學(xué)會、協(xié)會）監(jiān)督管理主要風(fēng)險點：對下屬單位監(jiān)管不到位；下屬單位重大事項未報告。主要防控措施：制定管理、考核辦法，加強對下屬單位的監(jiān)管，建立重大事項報告制度和審批制度。三、科研項目管理全過程風(fēng)險清單和防控措施伴隨建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的步伐加快，國家對農(nóng)業(yè)科技高度重視，科研投入逐年增加，農(nóng)業(yè)科研單位承擔(dān)的科研項目和獲得的經(jīng)費大幅度增長，管理過程中的問題也日益凸顯，迫切需要科研單位重視和加強對科研項目的管理。通過對科研項目全過程管理流程的梳理，建立風(fēng)險清單，完善內(nèi)部風(fēng)險防控機制，從而有效防范風(fēng)險，能充分發(fā)揮科研經(jīng)費的資金效益，保障農(nóng)業(yè)科研項目的順利實施。（一）科研項目需求推薦、申報立項階段主要風(fēng)險點：申報信息未公開；研究所推薦產(chǎn)生過程不規(guī)范；專家保密不到位；專家評審階段不合理；上報程序不到位。主要防控措施：需求征集或項目申報通知走“部信息內(nèi)網(wǎng)發(fā)布工作單”流程，經(jīng)部門負責(zé)人審批后，在院內(nèi)網(wǎng)公開發(fā)布；項目申報經(jīng)研究所相關(guān)議事程序產(chǎn)生，必要時可請相關(guān)專家進行論證、咨詢和評估；依照所務(wù)公開的有關(guān)規(guī)定程序和方式，在相應(yīng)范圍內(nèi)及時公開；評審專家須嚴格遵守保密紀律，簽訂保密協(xié)議，不得提前泄露評審信息，明確評審內(nèi)容和依據(jù)標準、專家組成及產(chǎn)生范圍、專家數(shù)量，會同紀檢室從院專家?guī)熘谐槿∫欢〝?shù)量專家組成評審組，嚴格執(zhí)行回避制度，相關(guān)人員嚴格遵守保密紀律，在組織評審活動中紀檢部門全程參與監(jiān)督；嚴格執(zhí)行上報審批程序，根據(jù)項目的級別，提交院分管領(lǐng)導(dǎo)審批，重大項目需經(jīng)院黨委會審議。（二）科研項目過程管理階段主要風(fēng)險點：經(jīng)費使用不合理；科研活動不規(guī)范；成果產(chǎn)出不真實。主要防控措施：嚴格按照有關(guān)規(guī)定開支相關(guān)經(jīng)費，項目外撥經(jīng)費按照規(guī)定程序進行審查批準，若項目合同中未明確協(xié)作經(jīng)費額度的合作單位或非合作單位的經(jīng)費轉(zhuǎn)撥，按照院相關(guān)辦法審批同意后方可轉(zhuǎn)撥，不得以測試化驗費的名義設(shè)立子任務(wù)，變相轉(zhuǎn)撥項目經(jīng)費，嚴格落實經(jīng)費支出“負面清單”和經(jīng)費使用信息公開制度；在項目執(zhí)行期，發(fā)生人員變更、主要研究任務(wù)調(diào)整，預(yù)算調(diào)整、延期申請等，需及時辦理科研項目變更審批流程，經(jīng)分管院領(lǐng)導(dǎo)審批后方可實施，或按要求上報立項部門審批，按批復(fù)意見實施，對于科技計劃項目，根據(jù)立項部門的相關(guān)管理辦法，進行中期檢查和隨機抽查，結(jié)合巡查、督查進行專項檢查，對于院選項目，根據(jù)院有關(guān)規(guī)定進行考評；科研道德與誠信工作實行常態(tài)化管理，各研究所建立健全科研誠信審核、科研倫理審查等制度，嚴格執(zhí)行國家、部省及我院科研道德與誠信管理相關(guān)辦法，專利（品種權(quán)、著作權(quán)、品種審定、標準）[4]申報需經(jīng)審批，一旦出現(xiàn)相關(guān)問題，則零容忍處理。（三）結(jié)題與驗收階段主要風(fēng)險點：結(jié)題驗收材料不真實；結(jié)題驗收不及時；結(jié)余經(jīng)費使用不合理。主要防控措施：嚴格按照立項部門要求審核結(jié)題驗收材料，根據(jù)有關(guān)辦法提交項目經(jīng)費審計報告或財務(wù)決算表，嚴格執(zhí)行國家、部省及院科研道德與誠信管理相關(guān)辦法，嚴格落實保密制度；年初梳理當年合同到期項目清單，督促到期項目做好結(jié)題驗收工作；結(jié)余經(jīng)費按照院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。四、基建全過程風(fēng)險清單和防控措施近年來，為了全面促進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展，農(nóng)業(yè)科研單位加快了科研基礎(chǔ)條件建設(shè)，實驗室、基地、質(zhì)檢中心、種子資源庫等工程種類多、建設(shè)周期長，投入資金量大，基本建設(shè)風(fēng)險防控也成為農(nóng)業(yè)科研單位廉政風(fēng)險的重點領(lǐng)域之一。基建項目管理的風(fēng)險防控專業(yè)性強，對風(fēng)險點清單要進行周期性更新，因環(huán)境、設(shè)施、組織、人員、活動等變更導(dǎo)致風(fēng)險點研判結(jié)果變化時，要及時系統(tǒng)分析風(fēng)險點，對防控措施的適應(yīng)性重新進行檢查評估，對不適用的防控措施要結(jié)合實際進行修改完善，實施動態(tài)管理。（一）工程立項階段主要風(fēng)險點：編制方案不符合有關(guān)政策或脫離工程實際；方案缺乏關(guān)鍵內(nèi)容；項目建設(shè)啟動必要性未經(jīng)過集體決策；項目建設(shè)可行性論證不充分；投資估算不合理；規(guī)避有關(guān)行政審批程序。主要防控措施：嚴格按照有關(guān)政策或規(guī)劃進行充分論證；編制的方案必須經(jīng)過工程實施單位（部門）審批；項目建設(shè)書內(nèi)容應(yīng)當編制規(guī)范要素齊全；建設(shè)項目屬于重大經(jīng)濟事項、決策應(yīng)當由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定；項目決策程序、相關(guān)責(zé)任和各方面意見要形成書面文件、落實項目決策責(zé)任；根據(jù)批準的項目建議書開展可行性研究，對建設(shè)項目合理性和可行性進行全面分析論證；建立基建項目總體評審機制，加強項目審核，參與評審專家應(yīng)具備相應(yīng)專業(yè)技術(shù)知識；投資估算應(yīng)有計算的依據(jù)；投資方案必要時可請第三方咨詢；項目按照規(guī)定進行審批、核準、備案，必要時進行公示。（二）工程設(shè)計階段主要風(fēng)險點：設(shè)計內(nèi)容與可行性研究不符合；設(shè)計方案、技術(shù)參數(shù)不合理，不能有效落實；初步設(shè)計的修改補充不符合相關(guān)要求程序；工程設(shè)計圖紙實施前未經(jīng)過核對審查；概算偏大或偏小，分項存在構(gòu)成不合理；主要防控措施：不符合科研的建設(shè)內(nèi)容應(yīng)進行論證，項目建設(shè)關(guān)聯(lián)度不高的建設(shè)內(nèi)容應(yīng)進行論證；必要時技術(shù)方案應(yīng)單獨編制并進行專題論證，涉及建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標準、技術(shù)方案、投資等關(guān)鍵問題審批意見與審查意見不一致的應(yīng)進行論證并保存記錄；修改補充初步設(shè)計應(yīng)當發(fā)出書面文件，評審專家應(yīng)簽署評審意見并做好存檔；設(shè)計圖紙必須報工程實施單位（部門）審批、確保建設(shè)方案符合建設(shè)單位需求；投資概算應(yīng)有計算的依據(jù)，投資方案必要時可咨詢第三方。（三）工程招投標階段主要風(fēng)險點：應(yīng)招標而不招標或?qū)㈨椖炕麨榱阋?guī)避招標；招標文件未經(jīng)審核，相關(guān)條款、資質(zhì)要求和評分細則無法體現(xiàn)公正性、影響招標質(zhì)量，招標文件是否滿足工程實施單位（部門）要求無法得到有效把控；招標未報有關(guān)政府主管部門備案；泄露標底，透露標底編制依據(jù)、方法和數(shù)據(jù)或按特定投標人意圖設(shè)置標底；在部分投標人參加現(xiàn)場踏勘的情況下僅向參加單位透露與招標有關(guān)的信息；評標過程中具有明顯傾向性，明示暗示評標專家或泄露有關(guān)評審（評標）。主要防控措施：招標方式應(yīng)進行必要的論證，不招標工程應(yīng)履行相應(yīng)審批程序；建立招標集體決策制，明確相關(guān)責(zé)任；使用標準招標文件或示范文本標準文件；確定并審核招標文件，對評分條款等招標文件的核心內(nèi)容工程實施單位（部門）應(yīng)逐條確認，并實行集體決策；省、市、區(qū)發(fā)改委批準立項的基本建設(shè)項目報對應(yīng)省、市、區(qū)招標辦認可備案；加強標底審查，縮小標底編制人員范圍，在可控范圍內(nèi)增加標底的隨機性；縮短簽封標底和開標的時間差；技術(shù)簡單的項目無標底招標；招標單位不參加現(xiàn)場踏勘或投標預(yù)備會備案；嚴格執(zhí)行背靠背的預(yù)審評標制度，對項目的評審評標過程現(xiàn)場錄音、錄像，嚴格執(zhí)行保密制度。（四）工程建設(shè)階段主要風(fēng)險點：項目人員不符合合同約定或人員資格條件不滿足國家規(guī)定；與材料設(shè)備供應(yīng)商生產(chǎn)商有利益關(guān)聯(lián)；不履行規(guī)定的質(zhì)量檢測程序；工期與費用索賠無合同依據(jù)或采用的依據(jù)明顯不合理；工程量的計算規(guī)則與合同約定不一致，工程量清單以外項目的量或價確定明顯不合理；對安全措施明顯不落實的情況不及時提出整改意見；工程變更理由明顯不合理，變更程序不符合規(guī)定；工程款支付不符相關(guān)規(guī)定。主要防控措施：項目人員應(yīng)嚴格按照合同約定配備，并按照相關(guān)程序報送監(jiān)理和工程實施單位（部門）備案；對合同約定條款不落實時應(yīng)當經(jīng)過論證，應(yīng)當明確相關(guān)人的責(zé)任，并采取相關(guān)措施；工程實施單位（部門）原則上不得參與施工單位的有關(guān)采購活動項目，有關(guān)要求應(yīng)當在合同中明確；規(guī)范質(zhì)量檢查檢測程序和記錄要求，履行質(zhì)量檢查責(zé)任追究制度；對于進度計劃、工程費用的調(diào)整，應(yīng)當進行論證并留下可追溯的記錄；完善進度計劃檢查和建立責(zé)任追究制度；重要隱蔽工程實行參建各方現(xiàn)場聯(lián)合復(fù)核制度；工程量清單以外項目的量或價進行充分論證，必要時應(yīng)由第三方對工程量清單以外項目的量或價咨詢與審核；定期進行安全檢查，并建立安全檢查可追溯的檢查記錄制度；工程變更嚴格按照規(guī)定程序進行審查報批；工程變更應(yīng)當遵循集體決策制，明確相關(guān)責(zé)任；工程款支付審核審批程序應(yīng)嚴格遵守，按照合同約定的付款方式、時間節(jié)點等相關(guān)支付條款及時按規(guī)定流程報批、支付工程款，做好工程款支付登記臺賬。（五）工程竣工驗收階段主要風(fēng)險點：驗收條件依據(jù)程序等不符合合同約定和驗收標準的給予通過驗收；驗收所需資料的完整性規(guī)范性缺乏或驗收程序不完備；技術(shù)鑒定、評估審計報告結(jié)論與工程實際明顯不符；監(jiān)理未對工程各分項進行驗收或驗收過程不合規(guī)、不嚴謹，增大項目風(fēng)險，影響工程質(zhì)量。主