行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)面臨的困境及其對(duì)策

財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》明確指出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控[1]。行政事業(yè)單位應(yīng)注重改善內(nèi)部管理，強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)，一方面，能確保單位資產(chǎn)安全，合理有效地提高單位的管理水平；另一方面，能較為全面地提升風(fēng)險(xiǎn)防范水平，促進(jìn)單位健康可持續(xù)性地發(fā)展。當(dāng)前，因主客觀因素制約，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作還存在一些不足和短板，一定程度上影響著行政事業(yè)單位的高質(zhì)量發(fā)展。一、內(nèi)控建設(shè)對(duì)行政事業(yè)單位的重要性（一）有利于促進(jìn)單位整體效能提升加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，能促進(jìn)單位內(nèi)部各項(xiàng)工作條理清晰規(guī)范，各部門(mén)職責(zé)明晰公開(kāi)，各類資源配置更加優(yōu)化，從而大幅度減少重復(fù)性工作，以達(dá)到提升單位總體工作效率的目標(biāo)。破除固有藩籬，不斷創(chuàng)新改革，在新形勢(shì)新發(fā)展下對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)提出了新要求、新挑戰(zhàn)，必須采取務(wù)實(shí)管用的措施來(lái)推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)。抓好了內(nèi)部控制制度建設(shè)，一方面，能有效監(jiān)管各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有力保障其在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，能幫助行政事業(yè)單位對(duì)自身各類工作運(yùn)轉(zhuǎn)中存在的缺陷和漏洞進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，有力保障行政事業(yè)單位的監(jiān)管更加規(guī)范有效。（二）有利于維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全行政事業(yè)單位的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要依靠財(cái)政撥款，并具有?？顚Ｓ锰厥鈱傩?，如果沒(méi)有健全完善、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部控制制度，在日常工作開(kāi)展中，必然會(huì)出現(xiàn)紕漏甚至漏洞，長(zhǎng)此以往會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)損失[2]。因此，建立科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部控制制度，對(duì)財(cái)政資金監(jiān)管、規(guī)避防范潛在風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、保障國(guó)有資產(chǎn)安全，確保行政事業(yè)單位扎實(shí)有力、科學(xué)有序地開(kāi)展各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有至關(guān)重要的意義。（三）有利于降低單位風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率行政事業(yè)單位采取深化內(nèi)部監(jiān)管制度建設(shè)和科學(xué)合理地將不相容的崗位與職責(zé)進(jìn)行分離等手段來(lái)不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，能有效規(guī)避各類隱形腐敗問(wèn)題的發(fā)生。新形勢(shì)新發(fā)展背景下，一方面，建立規(guī)范的內(nèi)部控制制度，對(duì)單位的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其各項(xiàng)業(yè)務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)管約束，有利于落實(shí)落細(xì)各項(xiàng)工作并取得實(shí)效；另一方面，建設(shè)科學(xué)完善、規(guī)范合理的內(nèi)部控制制度，引導(dǎo)全體員工積極參與單位日常的管理，不斷增強(qiáng)內(nèi)部管理的內(nèi)生動(dòng)力，切實(shí)防范各類風(fēng)險(xiǎn)隱患的發(fā)生。（四）有利于提升公共服務(wù)水平行政事業(yè)單位扮演著為廣大群眾提供各類社會(huì)公益服務(wù)的重要角色，是國(guó)家行政管理制度的實(shí)施者和執(zhí)行者。健全完善的內(nèi)部控制機(jī)制，不僅能有力保障財(cái)政資金安全完整地投入行政管理、各類公共服務(wù)，助力提升社會(huì)公益服務(wù)水平，而且有助于增強(qiáng)財(cái)政資金規(guī)范管理的有序性和計(jì)劃性，節(jié)省不必要的財(cái)政支出，確保國(guó)家資源得到充分利用，同時(shí)加大財(cái)政資金投入來(lái)提高公共服務(wù)質(zhì)量。二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)面臨的困境（一）內(nèi)控建設(shè)思想認(rèn)識(shí)有待強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)嚴(yán)重缺失的直接后果是誘發(fā)單位內(nèi)控失效，難以達(dá)到行政事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展的所求所需。當(dāng)前，部分單位在加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)方面還存在認(rèn)識(shí)不清、認(rèn)識(shí)不到位等情況，未能充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制建設(shè)的重要性，會(huì)直接影響到單位健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。同時(shí)，部分單位的相關(guān)工作人員甚至領(lǐng)導(dǎo)班子在日常工作中，沒(méi)有將加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)與日常業(yè)務(wù)工作進(jìn)行同安排、同部署、同落實(shí)，有明顯重業(yè)務(wù)輕內(nèi)控建設(shè)的情況，甚至有些單位錯(cuò)誤地認(rèn)為內(nèi)部控制就是簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)管理，是財(cái)務(wù)部門(mén)的職責(zé)任務(wù)，致使覆蓋面不全，無(wú)法對(duì)所有業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行相應(yīng)的約束，致使內(nèi)控建設(shè)作用發(fā)揮不夠。（二）內(nèi)控制度需要進(jìn)一步健全完善從當(dāng)前大部分行政事業(yè)單位的內(nèi)控實(shí)施體系來(lái)看，主要是參照上級(jí)單位印發(fā)的相關(guān)規(guī)章制度來(lái)制定，沒(méi)有從自身單位實(shí)際情況出發(fā)，將上級(jí)政策與本單位工作屬性、職能特點(diǎn)、關(guān)鍵管控點(diǎn)等進(jìn)行有機(jī)結(jié)合來(lái)制定符合本單位實(shí)際的內(nèi)部控制制度。在后續(xù)制度修訂過(guò)程中，也未能結(jié)合新形勢(shì)新情況新問(wèn)題，同步跟進(jìn)完善本單位的內(nèi)部控制制度。這些導(dǎo)致本單位在執(zhí)行內(nèi)部控制制度過(guò)程中，往往是制度頂層設(shè)計(jì)與執(zhí)行環(huán)節(jié)脫節(jié)，背離了內(nèi)部控制建設(shè)的初衷使命。（三）內(nèi)控監(jiān)管體系有待加強(qiáng)構(gòu)建強(qiáng)有力的監(jiān)管體系，是促進(jìn)行政事業(yè)單位抓好內(nèi)控工作的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前，行政事業(yè)單位最主要的監(jiān)督方式是紀(jì)檢監(jiān)督和審計(jì)檢查等，是外部監(jiān)督，屬于事后審查，更多是從責(zé)任的角度來(lái)履行監(jiān)督職責(zé)，因紀(jì)檢部門(mén)與審計(jì)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督作用發(fā)揮不夠明顯，再加上因單位數(shù)量較多，審查間隔周期較長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)防范方面的監(jiān)督作用發(fā)揮非常有限。部分單位受經(jīng)費(fèi)與人員編制的限制，內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制建設(shè)部門(mén)為同一部門(mén)，實(shí)際監(jiān)管效果很不理想。此外，由于某些行政事業(yè)單位的獨(dú)特屬性，其工作有一定的保密性，且在公開(kāi)內(nèi)容的格式和標(biāo)準(zhǔn)缺乏一致性，社會(huì)層面的監(jiān)督介入不夠，從而給內(nèi)部控制監(jiān)管帶來(lái)了一定的困難。（四）內(nèi)部控制信息化建設(shè)水平需提升現(xiàn)實(shí)中，部分行政事業(yè)單位受經(jīng)費(fèi)、人員專業(yè)水平等客觀因素制約，對(duì)信息化建設(shè)重視程度不夠，甚至在認(rèn)識(shí)上存有一定誤解，往往認(rèn)為只要設(shè)計(jì)一個(gè)系統(tǒng)軟件就相當(dāng)于完成單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)工作。其實(shí)內(nèi)部控制信息化建設(shè)是一項(xiàng)綜合復(fù)雜的工程，是一套涵蓋預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)等全流程的控制監(jiān)管系統(tǒng)[3]，全流程的要素聯(lián)動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)，相互影響制約，才能達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全過(guò)程全要素覆蓋的效果。（五）內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)人員能力需強(qiáng)化部分單位受職工編制數(shù)量有限等影響，在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，一人多崗現(xiàn)象比較普遍，內(nèi)部控制建設(shè)工作往往都是由其他崗位的人員兼任，沒(méi)有相應(yīng)健全的專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。在一些單位，從事內(nèi)部控制建設(shè)的人員甚至沒(méi)有財(cái)務(wù)管理、審計(jì)、法律等相關(guān)專業(yè)背景，單位也未對(duì)其從事的內(nèi)部控制工作職責(zé)進(jìn)行明確和提出對(duì)應(yīng)的要求，應(yīng)有的內(nèi)部控制建設(shè)工作系統(tǒng)性培訓(xùn)也較為缺乏。很多單位人員長(zhǎng)時(shí)間未進(jìn)行流動(dòng)調(diào)崗，且某些單位還存在一人擔(dān)任多個(gè)不相容崗位的情況，這些是導(dǎo)致近年來(lái)一些違規(guī)操作情況時(shí)有發(fā)生的重要原因，長(zhǎng)此以往將直接制約行政事業(yè)單位的高質(zhì)量發(fā)展。三、做好行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作的優(yōu)化措施（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)內(nèi)部控制的實(shí)質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)管理[4]。全面提升意識(shí)是基礎(chǔ)，只有不斷提高對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，才能不斷助推行政事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。一要領(lǐng)導(dǎo)班子帶頭。領(lǐng)導(dǎo)班子要帶頭從自己做起，發(fā)揮表率作用。要通過(guò)邀請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行授課等方式，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制制度相關(guān)文件的學(xué)習(xí)掌握，引導(dǎo)全體干部員工切實(shí)認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)內(nèi)部控制在防范化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面具有重要作用。二要樹(shù)立將內(nèi)部控制建設(shè)納入日常工作全過(guò)程的意識(shí)。要充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制制度是指導(dǎo)本單位開(kāi)展預(yù)算管理、固定資產(chǎn)管理等工作的重要指導(dǎo)性文件，將其貫穿于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過(guò)程。（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)制度建設(shè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，建立符合實(shí)際、科學(xué)管用的制度體系，才能全面提高單位服務(wù)質(zhì)量和效率，確保各項(xiàng)工作部署及時(shí)有效落實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)以制度管人管事管權(quán)。內(nèi)部控制作用的發(fā)揮與內(nèi)部控制制度息息相關(guān)，一套完整的內(nèi)部控制制度對(duì)內(nèi)部控制工作的開(kāi)展具有極大的推動(dòng)作用[5]。一要全面梳理現(xiàn)有制度建設(shè)情況。要組織專門(mén)工作力量，自上而下全面梳理本單位各職能部門(mén)的工作職責(zé)和流程，特別是要對(duì)本單位財(cái)務(wù)收支、采購(gòu)、資產(chǎn)管理等重要領(lǐng)域進(jìn)行排查，針對(duì)存在的短板和不足，深入思考健全完善內(nèi)部控制制度的有效措施。二要制定精準(zhǔn)的內(nèi)部控制制度。行政事業(yè)單位種類性質(zhì)差異大，領(lǐng)域和行業(yè)屬性決定著內(nèi)部控制制度要求差異明顯，要在依據(jù)財(cái)政部門(mén)內(nèi)部控制制度要求和吸收同領(lǐng)域同行業(yè)好經(jīng)驗(yàn)、好做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本單位自身特色和實(shí)際情況，全面制定完善的預(yù)決算、收支管理、對(duì)外采購(gòu)、合同簽訂等方面的內(nèi)控制度，明確各環(huán)節(jié)的工作流程、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和責(zé)任人，確保制定的制度符合實(shí)際、科學(xué)規(guī)范、具有可操作性。三要加強(qiáng)制度的執(zhí)行，制度制定后如果不落實(shí)或執(zhí)行打折扣，將不能發(fā)揮出制度的應(yīng)有作用，因此要強(qiáng)化對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督管理，確保制度制定后執(zhí)行到位、落實(shí)到位。（三）加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)管建設(shè)加強(qiáng)監(jiān)督管理，對(duì)保證工作落到實(shí)處具有重要作用。行政事業(yè)單位構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，全面評(píng)估各項(xiàng)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)管建設(shè)很有必要[6]。一要健全組織監(jiān)管體系。單位應(yīng)單設(shè)內(nèi)部控制職能監(jiān)督部門(mén)，無(wú)法獨(dú)立設(shè)置的，應(yīng)抽調(diào)精干力量，成立內(nèi)部控制建設(shè)監(jiān)督小組，統(tǒng)籌抓好內(nèi)控建設(shè)監(jiān)督工作。在推進(jìn)工作中，要定期召開(kāi)專題工作會(huì)議，以聽(tīng)取內(nèi)控建設(shè)推進(jìn)工作情況匯報(bào)和存在問(wèn)題、困難為契機(jī)，提出解決問(wèn)題的有效措施，從而推動(dòng)單位內(nèi)部控制工作高效開(kāi)展。各內(nèi)部職能部門(mén)要積極配合、形成合力，認(rèn)真分析評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)因素，建立完善的內(nèi)部控制流程圖，不斷規(guī)范業(yè)務(wù)流程，強(qiáng)化崗位職責(zé)，形成相互監(jiān)督制約的工作體系。二要發(fā)揮紀(jì)檢、審計(jì)等外部聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制。發(fā)揮紀(jì)檢與審計(jì)等多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)審查作用，堅(jiān)持把落實(shí)內(nèi)控機(jī)制情況作為行政事業(yè)單位日常監(jiān)督和重點(diǎn)監(jiān)督的主要內(nèi)容，全面運(yùn)用自評(píng)考核、綜合監(jiān)督、常態(tài)化督導(dǎo)、結(jié)果運(yùn)用等手段，深入監(jiān)督內(nèi)控制度執(zhí)行情況，確保內(nèi)控管理取得實(shí)效。同時(shí)，為了確保監(jiān)督的獨(dú)立性和完整性，單位還需要利用會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方力量，以減少內(nèi)部人際關(guān)系等干擾因素的影響，通過(guò)將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相互融合，以更加客觀真實(shí)的方式對(duì)單位的所有活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，從而達(dá)到監(jiān)督管理的目的。（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)新形勢(shì)下信息化建設(shè)對(duì)單位發(fā)展的作用越來(lái)越大，各單位要根據(jù)本單位不同發(fā)展階段的實(shí)際情況，在現(xiàn)有的信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上分步驟解決完善內(nèi)部控制信息化建設(shè)存在的問(wèn)題。一要根據(jù)各單位內(nèi)部信息化建設(shè)實(shí)際情況，謀劃制定相應(yīng)的信息化建設(shè)工作方案，從政策、資金等方面給予大力支持。二要做好各個(gè)部門(mén)不同信息系統(tǒng)之間的有效銜接，暢通信息傳遞途徑，形成體系化、系統(tǒng)化的綜合監(jiān)管信息平臺(tái)。三要充分利用好信息技術(shù)手段，適時(shí)升級(jí)與優(yōu)化，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)各部門(mén)工作情況的監(jiān)控，推進(jìn)各項(xiàng)工作透明化，助力提升行政事業(yè)單位整體工作效率。（五）加強(qiáng)內(nèi)部控制人員隊(duì)伍建設(shè)人才是單位穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)鍵所在，內(nèi)控建設(shè)成效如何，很大程度上取決于人員的落實(shí)情況。因此，全力加強(qiáng)內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)，著力提升工作人員綜合業(yè)務(wù)能力就顯得尤為重要。一要加強(qiáng)專業(yè)能力提升培養(yǎng)。各相關(guān)部門(mén)要堅(jiān)持把內(nèi)控制度的學(xué)習(xí)作為日常培訓(xùn)的重要內(nèi)容，解放思想、主動(dòng)作為，制定詳細(xì)的、具有可操作性的內(nèi)部控制建設(shè)工作指南，讓工作指南入心入腦，讓全體干部職工全面掌握內(nèi)控制度的詳細(xì)內(nèi)容、工作流程及有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。同時(shí)，邀請(qǐng)優(yōu)秀單位、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业葋?lái)分享他們成功經(jīng)驗(yàn)與案例，對(duì)標(biāo)對(duì)表優(yōu)秀單位，取長(zhǎng)補(bǔ)短，在學(xué)習(xí)借鑒中提升員工做好內(nèi)部控制建設(shè)的能力。二是要科學(xué)設(shè)崗。對(duì)行政事業(yè)單位的關(guān)鍵崗位如會(huì)計(jì)、采購(gòu)、人事等相關(guān)人員要定期采取輪崗交流鍛煉方式，實(shí)現(xiàn)單位風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與員工綜合素質(zhì)提升共贏，為行政事業(yè)單位的健康發(fā)展