中國農(nóng)村土地及征收制度問題探討和研究

中國農(nóng)村土地及征收制度問題探討和研究(第一稿)22期中青班學(xué)員馬國柱一、我國農(nóng)村土地及征收制度變遷（一）建國前及建國初期土地制度我們國家的土地制度有著漫長的演變過程。在夏商周奴隸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)代，土地全部屬于國有。到了春秋戰(zhàn)國時(shí)期，順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，土地逐步轉(zhuǎn)化為農(nóng)民私有。在此后長達(dá)二千年的時(shí)間里，由于土地兼并激起的社會(huì)動(dòng)蕩導(dǎo)致朝代的不斷更替，“耕者有其田”是無數(shù)次農(nóng)民起義的基本訴求。進(jìn)入20世紀(jì)，孫中山領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命推翻了兩千多年的封建帝制。但是由于辛亥革命的不徹底性和舊有制度的貫性，封建地主所有制的基本模式在上世紀(jì)初依然未發(fā)生根本性的變化。隨著國共北伐的成功和南京國民政府的建立，國民黨從形式上逐漸統(tǒng)一了中國。與此同時(shí)，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村根據(jù)地建立了蘇維埃政府。研究這一時(shí)期的土地制度，須區(qū)分國民政府統(tǒng)治的國統(tǒng)區(qū)和共產(chǎn)黨統(tǒng)治的根據(jù)地的兩個(gè)地區(qū)及解放前、后兩個(gè)時(shí)段。1、國統(tǒng)區(qū)土地制度。1930年，國民黨政府開始著手改革土地產(chǎn)權(quán)制度，制訂和修改了《土地法》，其宗旨是“耕者有其田”。雖然其標(biāo)榜“平均地權(quán)”，卻始終只是流于空談，未切實(shí)實(shí)行。其原因：首先，國民黨政府的政治基礎(chǔ)就是建立在地主階級(jí)身上，所以，土地改革不可能觸動(dòng)地主階級(jí)的利益;其次，由于1937年抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)。國民黨被迫聯(lián)共抗日，土地改革因此無法貫徹落實(shí)。抗戰(zhàn)結(jié)束后，國統(tǒng)區(qū)土地日益集中于少數(shù)富農(nóng)和地主，農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的愿望始終不曾得到滿足。2、根據(jù)地、解放區(qū)及新中國初期土地及征收制度。中國共產(chǎn)黨對(duì)土地改革的主張為“耕者有其田”。1925年10月，中國共產(chǎn)黨在北京召開的中央擴(kuò)大會(huì)議上，提出了較為明確的土地綱領(lǐng):“沒收大地主、軍閥、官僚、廟宇的土地交給農(nóng)民”。1928年1月在井岡山根據(jù)地，毛澤東指導(dǎo)起草的《遂川工農(nóng)兵政府臨時(shí)政綱》規(guī)定：“凡地主、祠廟、公共機(jī)關(guān)的田地、山林和一切附屬”，分給“貧苦人民和退伍兵士耕種使用”等。把沒收的封建地主的土地?zé)o償分給廣大農(nóng)民，它使黨在很短的時(shí)間內(nèi)獲得了農(nóng)民階級(jí)的廣泛支持，農(nóng)民成為革命的重要力量。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，1937年2月，中國共產(chǎn)黨為了促成抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立，在《致國民黨三中全會(huì)》電中提出“在全國停止沒收地主土地”的主張。8月25日中國共產(chǎn)黨洛川會(huì)議通過《抗日救國十大綱領(lǐng)》，決定以減租減息作為解決農(nóng)民土地問題的基本政策，并率先在陜甘寧邊區(qū)實(shí)行。1942年1月28日，中共中央在詳細(xì)研究了各抗日根據(jù)地減租減息經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過了《關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》，制定了抗日時(shí)期土地政策的三項(xiàng)基本原則。除重申“減輕地主的封建剝削，實(shí)行減租減息，借以改善農(nóng)民的生活，提高農(nóng)民抗日與生產(chǎn)的積極性”和“減租減息之后又須實(shí)行交租交息，借以聯(lián)合地主一致抗日”兩項(xiàng)基本原則之外，新提出了“獎(jiǎng)勵(lì)富農(nóng)發(fā)展生產(chǎn)和聯(lián)合富農(nóng)”的原則。至1945年抗戰(zhàn)勝利及全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)以前，中國共產(chǎn)黨一直執(zhí)行減租減息政策。1946年5月全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，中共中央于1947年10月公布施行《中國土地法大綱》，土地政策開始由“減租減息”向“耕者有其田”過渡，發(fā)動(dòng)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，通過沒收、征購、地主獻(xiàn)田、群眾反奸清算等辦法，由農(nóng)民自己從地主手中獲取土地。解放區(qū)的土地改革，使農(nóng)民“耕者有其田”的夙愿實(shí)現(xiàn)了。1949年10月建國后，中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議于1950年6月28日通過《中華人民共和國土地改革法》，明確規(guī)定實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，一場歷史上空前規(guī)模的土地改革運(yùn)動(dòng)，有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟、分階段地展開，使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了幾千年來“均田地”的夢(mèng)想。至1952年底，約占全國農(nóng)村總?cè)丝诘?0%，其中約占全國農(nóng)業(yè)人口總數(shù)60%-70%的3億多無地少地的農(nóng)民，獲得了約7億畝土地，免除了過去每年向地主繳納的700億斤糧食的超重地租。新中國成立后，我國最早提到“土地征用”的法規(guī)是1950年政務(wù)院頒布的《鐵路留用土地辦法》，其中第5條規(guī)定：“鐵路因建設(shè)關(guān)系，原有土地不敷應(yīng)用或有新設(shè)施需要土地時(shí)，由鐵路局通過地方政府收買或征購之?！?951年政務(wù)院公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》中規(guī)定：“國家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給予適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國有土地調(diào)換之。對(duì)于耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦應(yīng)給予適當(dāng)?shù)陌仓?，并?duì)其在該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，應(yīng)予以公平合理的補(bǔ)償?！?953年12月5日政務(wù)院《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》是新中國第一部比較完整的征地法規(guī)。該辦法較為詳細(xì)的規(guī)定了國家建設(shè)征地的原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、審批權(quán)限及征地程序等內(nèi)容。1954年9月通過的《中華人民共和國憲法》第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或收歸國有?！保ǘ┘w化時(shí)期的土地及征收制度1952年，中國歷史上規(guī)模最大的土改運(yùn)動(dòng)順利完成。以一家一戶為生產(chǎn)單位的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在全國范圍內(nèi)普遍出現(xiàn)。如何把占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民組織起來走社會(huì)主義道路，是一個(gè)需要探索并正確解決的大問題。1953年2月，黨中央將1951年12月下發(fā)試行的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》作個(gè)別修改后，作為正式?jīng)Q議下發(fā)施行。要求在條件比較成熟的地區(qū)，有領(lǐng)導(dǎo)、有重點(diǎn)地發(fā)展初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以土地入股為特點(diǎn)，其性質(zhì)，一方面是在私有財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)上，農(nóng)民有土地私有權(quán)和其他生產(chǎn)手段的私有權(quán)，農(nóng)民按入股的土地分配一定的收獲量，并按入股的工具及牲畜取得合理的代價(jià)；另一方面是在共同勞動(dòng)的基礎(chǔ)上，又有部分社會(huì)主義因素，如實(shí)行計(jì)工取酬，按勞分紅，并有某些公共的財(cái)產(chǎn)等。到1952年底，已經(jīng)組織起來的農(nóng)戶占全國總農(nóng)戶的40%左右?；ブM發(fā)展到802.6萬個(gè)，其中常年互助組175.6萬個(gè)，參加的農(nóng)戶1144.8萬戶；初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社3644個(gè)，參加的農(nóng)戶5.9萬戶，平均每個(gè)社16.2戶。對(duì)于從半社會(huì)主義的初級(jí)社向完全社會(huì)主義的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社轉(zhuǎn)變，1955年10月擴(kuò)大的七屆六中全會(huì)要求在有條件的地方，有重點(diǎn)地試辦高級(jí)社。1956年1月23日，中央政治局提出《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》，其中強(qiáng)調(diào):“對(duì)于一切條件成熟的初級(jí)社，應(yīng)當(dāng)分批分期地使它們轉(zhuǎn)為高級(jí)社。6月30日，毛澤東以國家主席名義公布《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，規(guī)定高級(jí)農(nóng)業(yè)社實(shí)行主要生產(chǎn)資料完全集體所有制，社員的土地必須轉(zhuǎn)為合作社集體所有，取消土地報(bào)酬，耕畜和大型農(nóng)具作價(jià)入社，等等。但到1956年底，加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的社員總戶數(shù)已達(dá)全國農(nóng)戶總數(shù)的96.3%，其中初級(jí)社戶數(shù)占8.5%，高級(jí)社戶數(shù)占87.8%。農(nóng)業(yè)合作化的完成，實(shí)現(xiàn)了中國土地的公有化。隨著土地及耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有，在廣大農(nóng)村建立起勞動(dòng)群眾的社會(huì)主義集體所有制經(jīng)濟(jì)。由于對(duì)社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和中國經(jīng)濟(jì)基本情況認(rèn)識(shí)不足，更由于毛澤東同志、中央和地方不少領(lǐng)導(dǎo)同志在勝利面前滋長了驕傲自滿情緒，急于求成，夸大了主觀意志和主觀努力的作用，沒有經(jīng)過認(rèn)真的調(diào)查研究和試點(diǎn)，就在總路線提出后輕率地發(fā)動(dòng)了‘大躍進(jìn)’運(yùn)動(dòng)和農(nóng)村人民公社化運(yùn)動(dòng)。在各地爭先恐后建立人民公社的形勢(shì)下，1958年8月召開的中央北戴河會(huì)議正式?jīng)Q定在全國農(nóng)村中建立人民公社。提出把規(guī)模較小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并和改變成為規(guī)模較大的、工農(nóng)商學(xué)兵合一的、政社合一的、集體化程度更高的人民公社。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到9月29日，全國共建起人民公社23397個(gè)，入社農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的90.4%。在不到兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，全國農(nóng)村建立不到兩年的高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社多數(shù)被人民公社所代替，全國農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了人民公社化?！按筌S進(jìn)”運(yùn)動(dòng)和農(nóng)村人民公社化運(yùn)動(dòng)，使得以高指標(biāo)、瞎指揮、浮夸風(fēng)和“共產(chǎn)風(fēng)”為主要標(biāo)志的左傾錯(cuò)誤嚴(yán)重地泛濫開來，導(dǎo)致1959年至1961年間嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)危機(jī)。農(nóng)業(yè)危機(jī)使中央不得不對(duì)人民公社制度重新作出思考和調(diào)整。1961年3月毛澤東主持起草了《農(nóng)村人民公社工作條例(草案)》，開始調(diào)整公社內(nèi)部即公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三者之間的關(guān)系。確立了我國農(nóng)村土地以生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)的三級(jí)所有制，這種體制直到1978年改革開放前。為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)合作化土地集體所有的新情況，1958年1月，國務(wù)院公布施行了經(jīng)修訂的《國家建設(shè)征用土地辦法》，該辦法規(guī)定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為土地年平均產(chǎn)值的2～4倍。此辦法一直沿用至改革開放初期。（三）改革開放以來的土地及征收制度1978年12月十一屆三中全會(huì)召開，中國進(jìn)入了改革開放的新時(shí)期。在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度迅速推開，人民公社體制迅速瓦解，農(nóng)民獲得了對(duì)于土地的部分產(chǎn)權(quán)。1982年，中央一號(hào)文件正式肯定了土地的農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度。到1984年，全國已有99%以上的生產(chǎn)隊(duì)采用了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地產(chǎn)權(quán)，新修訂《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”面對(duì)新形勢(shì)，1982年5月，國務(wù)院公布施行《國家建設(shè)征用土地條例》，該條例較為完備地制定了土地征用程序、審批權(quán)限、補(bǔ)償安置、監(jiān)督檢查以及相應(yīng)的各項(xiàng)配套規(guī)定等。1986年6月通過的《中華人民共和國土地管理法》采納了《國家建設(shè)征用土地條例》中的大部分規(guī)定，其中明確規(guī)定了“用途管制”和“耕地占補(bǔ)平衡”等制度，突出對(duì)耕地的保護(hù)。1998年9月對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了第一次修正，將“土地征用”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高。國家并允許各地進(jìn)行征地制度改革試點(diǎn)。從上世紀(jì)90年代中后期開始，這種改革探索大體可以分為三個(gè)階段：1.第一階段是上世紀(jì)90年代中后期，始于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的多種補(bǔ)償安置模式的探索。上世紀(jì)90年代，發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，用地量隨之大增，地方政府的財(cái)力也有所增強(qiáng)。農(nóng)民在征地中的要求也越來越高，完全依據(jù)土地管理法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，已經(jīng)很難滿足要求。發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，自行發(fā)起了探索嘗試。如南京市進(jìn)行了征地補(bǔ)償安置的貨幣化改革嘗試，廣東實(shí)行了留地安置，浙江也采取了征地后為農(nóng)民留下發(fā)展用地的辦法，為被征地農(nóng)民建立社會(huì)保障；福建采取了給農(nóng)民留發(fā)展用地，農(nóng)民建設(shè)廠房用于出租，上海嘗試在高速公路建設(shè)中不改變土地所有權(quán)，農(nóng)民以土地入股，建成后農(nóng)民分紅的做法。國土資源部從1999年開始在全國安排了兩批共19個(gè)城市在征地補(bǔ)償安置、征地程序等不同方面開展試點(diǎn)，探索征地制度改革之路。這一階段改革的特點(diǎn)是自下而上的探索和自上而下改革相結(jié)合。2.第二階段是2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》發(fā)布之后的提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行征地區(qū)片價(jià)及統(tǒng)一年產(chǎn)值的探索。征地制度改革的路線之爭自改革開始以來一直存在土地是否私有化的爭論，這種爭論的聲音現(xiàn)在還有。直到2004年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，主要內(nèi)容是明確了征地制度改革的主要任務(wù)就是全面推行征地區(qū)片價(jià)和統(tǒng)一年產(chǎn)值，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立社會(huì)保障制度等。要求，省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制定并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)。同時(shí)還建立了被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。2005年7月，國土資源部發(fā)出《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》，并以附件的形式頒布了指導(dǎo)性意見。要求各地在征地中，必須按照征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償。這一階段的特點(diǎn)是國家強(qiáng)力推動(dòng)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。期間2004年8月，對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了第二次修正，將第二條第四款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！敝貐^(qū)別了“征收”和“征用”的差異。3．第三階段是黨的十七屆三中全會(huì)后，國家部署的新一輪縮小征地范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的探索。黨中央、國務(wù)院高度重視并反復(fù)強(qiáng)調(diào)征地制度改革，2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)提出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！备鶕?jù)中央要求，2010年，國土資源部啟動(dòng)新一輪征地制度改革，在天津、重慶、沈陽、武漢、長沙、成都、唐山、杭州、佛山、南寧、西安十一個(gè)國家確定的綜合改革試驗(yàn)區(qū)開展征地制度改革試點(diǎn)。試點(diǎn)主要內(nèi)容包括，一是區(qū)分公益性和非公益性用地，縮小征地范圍，二是完善征地補(bǔ)償安置機(jī)制，三是改進(jìn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與征收審批方式。這一階段的特點(diǎn)是開展了觸及征地制度實(shí)質(zhì)的征地范圍的試點(diǎn)?？傊谛碌臍v史時(shí)期，中國開始逐步擺脫過去“左”的做法，對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)力的保護(hù)開始加強(qiáng)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大為提高，征地權(quán)限逐步上劃，強(qiáng)化用途管制，嚴(yán)格保護(hù)耕地。二、當(dāng)前中國農(nóng)村土地及征收中存在的突出問題(一)工業(yè)化、城市化與保護(hù)耕地的矛盾。我國城市化、工業(yè)化的加速和目前建設(shè)用地緊缺的矛盾十分突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年至2010年，全國城市建成區(qū)面積增加了2.5萬平方公里以上，約占耕地減少總量的20%。其中，2001年至2010年共減少耕地1.59億畝。目前我國人均耕地只有1.3畝，1/3省市人均不足1畝，666個(gè)縣低于聯(lián)合國確立的人均0.8畝警戒線，463個(gè)縣低于人均0.5畝的危險(xiǎn)線。特別是農(nóng)民修建房屋“一戶多宅”現(xiàn)象普遍，加上農(nóng)村大量勞動(dòng)力外出打工和耕地拋荒等因素，目前我國耕地每年以近700萬畝的速度銳減。根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，2020年全國要達(dá)到城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，這就需要增加1.5億畝建設(shè)用地。而在18億畝耕地紅線下，未來8年實(shí)際可以增加的建設(shè)用地不足3000萬畝。1.2億畝建設(shè)用地缺口成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最嚴(yán)重的資源約束。（二）公共利益界定模糊，政府濫用征地權(quán)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！鞭r(nóng)用地征用的目的性很明確，即為了滿足社會(huì)的公共需要。但是公共利益的內(nèi)容國家并沒有準(zhǔn)確界定和及時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致了征地權(quán)的濫用。當(dāng)然，征地權(quán)的濫用也有體制上的原因，就是政府壟斷了農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的一級(jí)市場，任何建設(shè)需要占用農(nóng)地的話，建設(shè)單位都必須向政府申請(qǐng)動(dòng)用征地權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，征地主體已經(jīng)多元化，征地的目的早已不限于“公共利益”，而已經(jīng)擴(kuò)大到企業(yè)利益和個(gè)人利益，許多單位和個(gè)人都申請(qǐng)由國家動(dòng)用征地權(quán)來滿足其用地需求。據(jù)北京、上海、山東等16個(gè)省(區(qū)、市)國土資源部門對(duì)各類建設(shè)項(xiàng)目用地的調(diào)查顯示，近十年來政府征地項(xiàng)目不僅包括交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，而且工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性項(xiàng)目征地也占到總量的22%，學(xué)校、企業(yè)用地占到13%，特別是東部城市的項(xiàng)目用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的用地是經(jīng)營性用地。（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。國外征地的補(bǔ)償一般都按最佳用途進(jìn)行補(bǔ)償，而我國的補(bǔ)償卻按土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：征用土地的補(bǔ)償款為該耕地三年平均農(nóng)業(yè)產(chǎn)量價(jià)值的6到10倍，最高標(biāo)準(zhǔn)不超過30倍。我們知道，一塊土地用于農(nóng)業(yè)，還是用于工商業(yè)，其價(jià)值的差距是巨大的。僅僅按照農(nóng)業(yè)用途的標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)償，本身就是一種嚴(yán)重的歧視。而被征用的農(nóng)地，大多是城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地，其工商業(yè)用途的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)業(yè)用途。在實(shí)際操作中，很多地方以縣域內(nèi)平均產(chǎn)值來確定年產(chǎn)值，又以最低倍數(shù)來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這對(duì)農(nóng)民來說，更是“雪上加霜”了。土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低，加上土地收益分配關(guān)系混亂，各級(jí)政府對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用不同程度的截流，致使農(nóng)民利益嚴(yán)重受損，尤其表現(xiàn)在重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目上。如國家征用北京市朝陽區(qū)大屯鄉(xiāng)2900多畝土地興建亞運(yùn)村，拆掉11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一共只補(bǔ)償1820萬元，平均每畝地0.6萬元，而市區(qū)拆遷安置費(fèi)高達(dá)約每畝40萬元至60多萬元，兩者相差70至100倍。據(jù)長江三角洲地區(qū)測(cè)算，農(nóng)地征用價(jià)格為2.5萬～3萬元／畝，農(nóng)地出讓價(jià)格為14萬～35萬元／畝，農(nóng)地市場價(jià)格為75萬～150萬元／畝。但是，即便這樣少的補(bǔ)償，還不能及時(shí)發(fā)放到農(nóng)民手中,致使征地拆遷矛盾突出，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的嚴(yán)重問題。（四）濫占耕地，危及國家糧食安全。由于征地補(bǔ)償過少，也就是用地成本過低，造成了土地利用的低效率。在各地征用過程中，濫占耕地、土地拋荒閑置的現(xiàn)象非常突出，普遍存在著征而不用、多征少用的現(xiàn)象。2004年下半年以來進(jìn)行的清理開發(fā)區(qū)工作表明，全國共有各類開發(fā)區(qū)6866個(gè)，規(guī)劃面積達(dá)到3.86萬平方公里，圈占的耕地中有40％多處于閑置狀態(tài)，這些開發(fā)區(qū)的土地絕大多數(shù)來自于農(nóng)地的征用。在一些不具備投資條件或投資環(huán)境比較差的地區(qū)，出于政績工程等原因考慮興建的開發(fā)區(qū)，在建成后就長期處于閑置狀態(tài)，有的甚至由于后續(xù)資金不足，建設(shè)尚未完成就已停工，導(dǎo)致大量耕地拋荒浪費(fèi)。土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)將影響到我國的糧食安全。據(jù)調(diào)查，從1996年至2002年，中國耕地面積年均凈減少1027萬畝，2003年一年凈減少3400萬畝。2004年盡管國務(wù)院采取了嚴(yán)格保護(hù)耕地的措施，但耕地仍然減少了1000萬畝。據(jù)專家估算，我國至少要有18.24億畝的耕地，才能保證糧食自給，而目前的耕地面積只有18.37億畝，若按每年1000萬畝的速度遞減，2年內(nèi)將突破糧食自給自足的警戒線。（五）監(jiān)管缺失，土地征用和出讓成為孳生腐敗行為主要溫床?，F(xiàn)實(shí)土地供求情況是，土地供給權(quán)由政府壟斷，政府權(quán)力由國土、規(guī)劃部門壟斷，部門權(quán)力又由主要官員壟斷，這種壟斷的權(quán)力既不透明，也不受監(jiān)督。一塊土地的背后，往往交織著各種權(quán)力的拉動(dòng)和平衡，權(quán)力干涉多，監(jiān)督環(huán)節(jié)往往形同虛設(shè)，這就給公共權(quán)力尋租留下了余地。從全國來看，據(jù)最高人民檢察院2009年9月通報(bào)的查辦城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域商業(yè)賄賂犯罪案件情況顯示，2007年至2008年，全國檢察機(jī)關(guān)共查辦城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域商業(yè)賄賂犯罪案件9374件10043人，案件主要發(fā)生在房地產(chǎn)開發(fā)、土地出讓等領(lǐng)域，共7990件；查處國家公務(wù)員3567人，其中土地管理部門501人。據(jù)報(bào)道，2009年，江西省檢察機(jī)關(guān)共立案查處國土系統(tǒng)受賄案件13件13人；浙江省共有67名“土地爺”被檢察機(jī)關(guān)查處。三、產(chǎn)生問題的原因（一）農(nóng)村集體土地所有權(quán)的殘缺。我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)僅僅是名義上的，在實(shí)際操作中受到政府非常嚴(yán)格的限制，其產(chǎn)權(quán)內(nèi)容被大大地弱化削減，處于一種殘缺不全的狀態(tài)。首先是集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法歸農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村中兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！笨梢姡w土地產(chǎn)權(quán)的主體分別是：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組。但是在很多地方，究竟讓誰作為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的代表并未界定清楚，產(chǎn)權(quán)主體被虛化了。其次，農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不完整。從法理上講，所有權(quán)包含所有人依法對(duì)自己財(cái)產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分這四項(xiàng)完整的權(quán)能。而我國的農(nóng)民集體土地只能作為農(nóng)地用，若要轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地，必須首先賣給國家?？梢?，我國集體土地的產(chǎn)權(quán)中最具要害意義的處分權(quán)集體不能行使。因而在土地征收過程中，集體土地所有權(quán)也就無法完整的體現(xiàn)，農(nóng)民集體土地使用權(quán)只能按農(nóng)地價(jià)格補(bǔ)償。最后，集體土地產(chǎn)權(quán)與國有土地產(chǎn)權(quán)地位不平等。國家把土地分為國家和集體所有兩種產(chǎn)權(quán)形式。從理論上講，所有權(quán)與所有權(quán)之間應(yīng)當(dāng)是平等的，沒有高低貴賤之分。但是，現(xiàn)行法律對(duì)國家所有的土地和集體所有的土地實(shí)際上卻作了不平等的區(qū)分。如，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四條規(guī)定：“依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，合法權(quán)益受國家法律保護(hù)?！倍锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！笨梢?，國有土地的使用權(quán)基本上可以自由轉(zhuǎn)讓，而集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件非常嚴(yán)格。（二）地方政府的財(cái)政壓力和政績要求。1994年國家開始實(shí)行分稅制改革。但這一稅制重新調(diào)整了各級(jí)政府財(cái)政收入權(quán)而沒有調(diào)整支出任務(wù)，換句話說，地方政府財(cái)政收入減少但是支出并沒有減少。由于中央財(cái)政對(duì)地方返還需要一定時(shí)間，這樣地方政府的日常開支勢(shì)必遇到一些困難。同時(shí)，新的政策性增支因素也給地方財(cái)政帶來一些困難，地方財(cái)政支出呈剛性增長，并且還要繼續(xù)背著多年的赤字、掛賬、補(bǔ)貼等包袱。在這種情況下，地方政府一方面要維持地方上正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面，為做出政績來，要上馬各種政績工程，地方政府財(cái)政形勢(shì)極為嚴(yán)峻。由于土地的收益巨大和從土地中獲取財(cái)力的方便，地方政府逐漸把發(fā)展的依托建立在土地上。地方政府從農(nóng)民手里用很低的價(jià)格把地征收過來，又以很高的價(jià)格賣給房地產(chǎn)商。這一買一賣之間的價(jià)格就成了中國的地方財(cái)政稅收的支柱。如房地產(chǎn)業(yè)不太發(fā)達(dá)的西安，其來自土地的收入占其財(cái)政收入的40％多，而北京、上海這些發(fā)達(dá)城市則達(dá)到60％以上。（三）地方官員、開發(fā)商和村干部的利益驅(qū)動(dòng)。據(jù)全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明分析，目前被征用土地收益分配格局大致是：地方政府占20％～30％，企業(yè)占40％～50％，村級(jí)組織占25％～30％，農(nóng)民僅占5％～10％。從這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以明顯地看出，地方政府、企業(yè)和村級(jí)組織占據(jù)了土地收益的絕大部分，而為數(shù)眾多的農(nóng)民只得到了一個(gè)微不足道的份額。地方政府之所以熱衷于征地，不僅僅是因?yàn)樨?cái)政、政績上的壓力，還有其自身的利益追求。近年來被查處的腐敗官員，幾乎都與土地開發(fā)中的腐敗有關(guān)，如陳良宇、成克杰、胡長清、慕綏新、馬向東、于飛等等。讓人毫不起眼的村干部，因?yàn)槭寝r(nóng)地集體所有權(quán)的代表，有的在征地活動(dòng)中也貪污受賄。如，陜西省嵐皋縣堰溪村原村支書王顯正隱瞞收入不入賬，先后將轉(zhuǎn)讓土地款19萬元據(jù)為己有。吉林省樺甸市大城子村四位村干部，合謀貪污土地補(bǔ)償款共計(jì)450多萬元。沈陽市東陵區(qū)前進(jìn)鄉(xiāng)望花村村委會(huì)原主任徐寶文，非法轉(zhuǎn)讓國有土地，騙取國家土地出讓金，貪污金額竟達(dá)3000余萬元。（四）農(nóng)民的弱勢(shì)地位。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的戶籍制度，使得農(nóng)民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等各方面都受到制度性的歧視，成為相對(duì)于城市居民的二等公民。而由于許多基本的權(quán)益時(shí)刻都在受到侵害，也使很多農(nóng)民自我感覺也是低人一等，在征地過程中，只能接受政府所給的很低的補(bǔ)償，絕不敢奢望能夠得到更多的東西。且當(dāng)今也無農(nóng)會(huì)一類組織，讓農(nóng)民可以通過其來保障自己的權(quán)利?；蛴腥苏f村集體是代表農(nóng)民利益的政治組織，但現(xiàn)實(shí)是村級(jí)組織不可能是農(nóng)民利益的代表者和捍衛(wèi)者，更多的情況下他們是政府征地的組織者和參與者。農(nóng)民缺乏可依托的組織資源，是造成農(nóng)民在征地過程中利益受侵害的重要原因。在具體的征地談判過程中，由于征地操作極不透明，農(nóng)民也處于十分被動(dòng)的地位。此外，當(dāng)村民對(duì)補(bǔ)償有爭議時(shí)，規(guī)定由市、縣人民政府來協(xié)調(diào)。政府本來就是征地的主體，也是由政府做出的征地補(bǔ)償方案，再讓它去協(xié)調(diào)，怎能做到客觀公正。四、關(guān)于土地及征收制度改革的幾點(diǎn)思考隨著中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地及征收過程中引發(fā)的問題和矛盾日漸成為構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的制約性瓶頸。從土地及征收中存在的問題來看，必須不斷探究土地保護(hù)制度的新思路，完善土地征收補(bǔ)償制度，強(qiáng)化法律制度的保護(hù)功能。一要堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，不斷提高土地資源利用效率。做好基本農(nóng)田劃定和農(nóng)村集體土地登記等基礎(chǔ)性工作。健全耕地保護(hù)補(bǔ)償長效機(jī)制，對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼，提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任制，建立和完善耕地保護(hù)數(shù)據(jù)庫，把保護(hù)耕地責(zé)任落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、農(nóng)戶、地塊，做到分工明確、齊抓共管。嚴(yán)格執(zhí)行《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，各級(jí)政府要制定和重新審視土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制各類建設(shè)用地指標(biāo)，降低經(jīng)濟(jì)增長對(duì)土地資源的過度消耗。提高建設(shè)用地利用效率，劃定城鎮(zhèn)建設(shè)用地“紅線”，限制城鎮(zhèn)建設(shè)過度擴(kuò)張，走集約化城鎮(zhèn)發(fā)展道路。加強(qiáng)土地整治和復(fù)墾開發(fā)。實(shí)施差別化的土地利用政策，優(yōu)先保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)等集約化程度高的產(chǎn)業(yè)用地，嚴(yán)格限制高耗能、高耗地、高污染產(chǎn)業(yè)用地。積極引導(dǎo)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。二要弱化地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，完善土地征收補(bǔ)償制度，建立合理的利益分享機(jī)制。遏制地方政府的“賣地”沖動(dòng)，將土地收入由原來地方政府自行支配的預(yù)算外收入，全部或部分納入中央統(tǒng)一掌管的預(yù)算內(nèi)國稅收入，從根本上弱化地方政府與土地的利益關(guān)系。改革和完善土地收益分配制度，進(jìn)一步加強(qiáng)土地增值稅