【審計實操經(jīng)驗】淺析建設(shè)項目跟蹤審計的重點

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建設(shè)項目跟蹤審計是指將建設(shè)全過程劃分成若干階段或期間，審計人員在項目建設(shè)過程中及時對各階段或期間的審計事項進行審計，并及時作出審計意見和建議，供被審計單位糾正存在的問題，改進、完善建設(shè)工作，使建設(shè)實施得以規(guī)范、有序、有效運行，取得最佳的效益。因此建設(shè)項目跟蹤審計是對建設(shè)項目貫穿始終的全過程審計，涉及到項目建設(shè)的方方面面，它的這種廣泛性、全面性、過程性，決定了建設(shè)項目跟蹤審計的內(nèi)容相當(dāng)廣泛。但是我們強調(diào)建設(shè)項目跟蹤審計要參與全過程，并不是意味著事無巨細，統(tǒng)統(tǒng)跟蹤。如果只顧抓全，我們的審計力量根本無法滿足。所以，建設(shè)項目跟蹤審計也要分階段、抓重點。要根據(jù)工程造價管理的不同環(huán)節(jié)和階段，有針對性地確定跟蹤審計工作的內(nèi)容和方法。如何選擇審計重點，是建設(shè)項目跟蹤審計必須考慮的策略問題。只有選擇好審計重點，才能取得事半功倍的效果。一、確定建設(shè)項目跟蹤審計重點的基本原則1、體現(xiàn)成本效益。成本效益原則是效益評價的基本原則。建設(shè)項目跟蹤審計會取得較好的經(jīng)濟效益和社會效益，自然也要支付一定的交易成本，即審計資源的耗費。而審計資源是有限的，惟有將其用在最能取得效益的審計領(lǐng)域，才能產(chǎn)生較好的審計效益，反之就會事倍功半。因此，建設(shè)項目跟蹤審計應(yīng)當(dāng)在合理的審計成本下發(fā)揮其遏制領(lǐng)域的腐敗行為，提高建設(shè)項目的投資效果等審計效益。2、滿足社會需求。社會需求是審計發(fā)展進步的重要前提。隨著經(jīng)濟發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變及公共行政體制的推進，社會公眾對效益的關(guān)注日益提高。使提高政府管理效率和資金使用效益以及開展相應(yīng)的效益審計成為一種客觀要求。但審計機關(guān)作為政府的一個部門，實際是政府的內(nèi)審機構(gòu)。這種體制決定了審計機關(guān)首先應(yīng)考慮政府對效益審計的需要。只有把政府急需進行效益審計的領(lǐng)域和內(nèi)容作為審計重點，才能使有限的審計資源產(chǎn)生出更大的效用。反之，偏離了政府需求的重點，審計的效益自然就差，甚至還會出現(xiàn)負效益。3、適應(yīng)審計技能。建設(shè)項目跟蹤審計是專業(yè)性很強的審計工作，缺少必要的專業(yè)審計人員，就難以完成相應(yīng)的審計任務(wù)。因此，建設(shè)項目跟蹤審計重點的確定要考慮到審計人員的專業(yè)素質(zhì)、審計技能是否達到與完成審計任務(wù)相適應(yīng)的程度。即使審計重點確定得既符合成本效益又滿足社會需求，但是如果審計人員尚不具備相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)，心有余而力不足，還是無法進行審計。勉強為之，只能是以其昏昏，使人昭昭，難以取得應(yīng)有的效果。反之，審計人員專業(yè)技能勝任審計任務(wù)，就會取得駕輕就熟的效果。4、注重實際效果。所選審計重點，要在現(xiàn)實環(huán)境條件下產(chǎn)生實際效果。即對審計建議能夠得到采納、能夠付諸實施并產(chǎn)生實際效果的，其相應(yīng)的審計領(lǐng)域、內(nèi)容就可確定為審計重點，反之，就暫不適宜列為重點；如果所提審計建議根本不可能被采納或無法采納，那么審計建議就是再好也是一張廢紙。在確定審計重點時不注重實際效果，往往會做很多無用功。5、防范審計風(fēng)險。確定建設(shè)項目跟蹤審計重點，應(yīng)避免因為缺乏明確的審計標(biāo)準(zhǔn)而作出錯誤的審計結(jié)論以及引起行政復(fù)議、訴訟等情況的頻繁出現(xiàn)。盡可能把審計風(fēng)險控制在可以接受的范圍內(nèi)。二、在審計目的上，以建設(shè)項目的經(jīng)濟性和效率性審計為重點根據(jù)以上幾項基本原則，審計機關(guān)尤其是市、縣(區(qū))建設(shè)項目跟蹤審計的重點應(yīng)該是從建設(shè)項目正式立項開始到竣工決算的階段，即重點進行建設(shè)項目的經(jīng)濟性和效率性審計。審計的目的在于控制和節(jié)約項目實施過程中的成本支出，同時起到規(guī)范建設(shè)管理，維護建設(shè)合同和建筑市場秩序等作用。建設(shè)項目跟蹤審計實質(zhì)上就是建設(shè)項目跟蹤效益審計，是經(jīng)濟效益審計的重要領(lǐng)域，是指采取跟蹤審計模式進行的建設(shè)項目效益審計，是促進提高項目建設(shè)經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計。以建設(shè)項目的經(jīng)濟性和效率性審計為重點：一是適應(yīng)了社會需求。近年來，各級政府普遍加大了投資力度，建設(shè)投資已成為政府性投資支出的突出重點，迫切需要審計部門加強對建設(shè)資金的審計監(jiān)督，以利管好用好資金，防止資金流失，提高資金使用效益。二是實際效果明顯。通過審計能夠有效促進建設(shè)管理制度的完善，能夠把高估冒算的勢頭迅速降下來，使審計的效益顯化、量化，成本效益十分顯著。并使審計部門由此提高地位，增強威信。三是審計技能基本能夠適應(yīng)。多年來的事后竣工決算審計實踐，使審計人員具有了相關(guān)審計和技能，只要加強學(xué)習(xí)和鍛煉就能較快適應(yīng)跟蹤審計的需要。四是審計風(fēng)險較小。審計人員以合同為依據(jù)，進行跟蹤審核驗證，對發(fā)現(xiàn)的問題，及時加以揭示，建議有關(guān)方面協(xié)商解決。既能促使問題的解決，也能避免訴訟風(fēng)險。三、在審計時間上，以建設(shè)項目事中審計為重點建設(shè)項目跟蹤審計分為事前審計、事中審計、事后審計三個階段。項目事前審計，主要是評價建設(shè)項目立項的可行性；項目事中審計，主要是審查和評價項目投資和建設(shè)的經(jīng)濟性、效率性；項目事后審計，主要是指建設(shè)項目效果審計，是對交付使用的建設(shè)項目進行后評估，驗證建設(shè)項目是否達到了預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)以建設(shè)項目事中審計為重點，大力開展建設(shè)項目的經(jīng)濟性和效率性審計。對于項目事前審計，從理論上講，確實是十分重要的審計領(lǐng)域。因為這能從源頭上控制投資方向，從根本上防止因決策失誤而造成投資損失。但是回到現(xiàn)實環(huán)境中來，卻是審計部門和審計人員力不能及、風(fēng)險極大且無法獲得實際效果的審計。首先，國家審計機關(guān)審計的一般都是基礎(chǔ)性和公益性項目，這些項目對老百姓來講是多多益善，至于是否超越了財力的許可，有權(quán)決策的領(lǐng)導(dǎo)部門心里是清楚的，對此審計機關(guān)也提不出反對的意見。審計機關(guān)即使偶爾審計盈利性項目，也難以對項目前景加以預(yù)測。由于經(jīng)濟形勢時冷時熱，一些當(dāng)時看來過多的項目，幾年后往往變成了急需的項目。因此，要審計人員事先對項目是否可行出具審計意見是相當(dāng)困難的，也是審計風(fēng)險極大的。第二，就現(xiàn)實看，政府尚無對項目是否可行進行審計的需求。法律、也未賦予審計部門對項目可行性出具審計意見的權(quán)力。第三，項目前期論證的知識領(lǐng)域很寬，審計部門的專業(yè)技能與完成這樣的任務(wù)還有較大差距。但從輔助決策的角度考慮，審計部門對可行性方案的審計也是有運作空間的?？梢詫徲嬛攸c放在驗證和評價以下內(nèi)容上：可行性方案所依據(jù)的數(shù)據(jù)資料是否充分可靠，有關(guān)測算是否準(zhǔn)確；論證深度是否到位，所載內(nèi)容是否完整；聘請從事可行性研究工作的中介機構(gòu)是否具備必要的資質(zhì)條件；是否實施了多方案比較論證程序等。通過審計，揭示存在的差異或問題，提供給決策者作為決策參考。也就是把審計置于決策的位置，而不在乎對項目是否可行作出明確的審計意見。這樣定位，既能從項目建設(shè)整體效益目標(biāo)出發(fā)，發(fā)揮審計對建設(shè)項目決策的輔助作用，也能避免審計風(fēng)險，為以后階段的審計爭取主動。對于事后審計，應(yīng)該肯定，建設(shè)項目事后的效果審計，審計標(biāo)準(zhǔn)是明確的，也是審計技能所勝任的，也會取得一定的效果，因為通過審計能夠向領(lǐng)導(dǎo)部門反饋項目成功或失敗的信息。但實際效果是有限的。首先，重大的項目一般都是領(lǐng)導(dǎo)決策建設(shè)的，領(lǐng)導(dǎo)對項目建成后的實際效果一般也都有所了解，最多是沒有審計部門知道得具體、詳細而已。也就是說，從向領(lǐng)導(dǎo)傳遞信息的角度看，審計信息并沒有太大的價值。第二，我國國家審計機關(guān)實際是政府的內(nèi)審機構(gòu)，在審計項目確定和處理上必然受到政府的制約。在我國尚無明確法律依據(jù)的情況下，要讓政府領(lǐng)導(dǎo)主動安排下屬的審計部門去審計自己決策失誤的建設(shè)項目的可能性是不大的。審計機關(guān)能夠?qū)徲嫴⒛軌虍a(chǎn)生作用的建設(shè)項目一般主要在以下方面：效益較好的項目；前任領(lǐng)導(dǎo)決定的項目；下級政府決定建設(shè)的項目；財政轉(zhuǎn)移支付的項目；黨委、人大常委會要求審計的項目等。對此，審計機關(guān)在考慮工作重點時應(yīng)有清醒的認識，而不能超越我國政治體制改革的發(fā)展階段。以事中審計為主，就是以審計經(jīng)濟性、效率性為主。作這樣的審計，不僅見效快，見效明顯，而且具有以點帶面的方法論意義。在打開局面以后，再開展其他領(lǐng)域的效益審計就會有更大的影響力。四、在項目過程中，以影響建設(shè)項目效益的環(huán)節(jié)為主在工程前期，工程還處于工程設(shè)計、招標(biāo)、施工合同簽訂階段，跟蹤審計可以充分發(fā)揮在工程量清單審核、招標(biāo)評議、合同條款把關(guān)等方面的作用，將問題提前考慮，提前提醒。在工程施工過程中，工程材料、工藝的選擇以及工程的變更常常是影響工程造價變化的主要原因。跟蹤審計的工作重點就在于對監(jiān)理和施工單位提出的設(shè)計變更進行經(jīng)濟技術(shù)分析，提出優(yōu)化建議，為甲方提供決策依據(jù)。另外還必須參與材料的選購工作，對數(shù)量多、價值高的主要材料，審計人員應(yīng)用項目投資單位的管理人員現(xiàn)場跟蹤，防止人為調(diào)節(jié)投資成本，弄虛作假，包括參與甲方材料考察，提供材料的市場行情和參考價格；對現(xiàn)場的實際施工情況進行監(jiān)督，對一些隱蔽工程現(xiàn)場及時檢查了解，發(fā)現(xiàn)問題及時采取措施，糾正偏差，對于變更中增加或減少的項目，要查清增減項目的必要性和原因，把基建工程中的踐踏審計同基建進度相結(jié)合，以降低基建審計的風(fēng)險。在工程后期，跟蹤審計的工作重點在于資料準(zhǔn)備的檢查和造價的預(yù)備審核，對建設(shè)單位的管理進行比較全面的咨詢和建議。五、結(jié)語對項目建設(shè)的全過程進行跟蹤審計是建設(shè)項目審計模式的重大創(chuàng)新，在其不斷發(fā)展完善的過程中，采取“全面審計，重點突出”的方針，突出不同時期、不同