行政法發(fā)展問題分析論文

第第頁行政法發(fā)展問題分析論文能夠制約和影響行政法發(fā)展的基本因素，一是行政職能的消長，一是行政職能實(shí)現(xiàn)方式的變化。20世紀(jì)后期開始至今尚在進(jìn)行的國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系一體化進(jìn)程和許多國家國內(nèi)行政管理方式的調(diào)整，是我們考察新世紀(jì)行政法制度發(fā)展的主要依據(jù)。

一、國際經(jīng)濟(jì)一體化造成行政法制度的國際化

國際經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，特別是1994年世界貿(mào)易組織的建立，使一國行政法的發(fā)展不再只是取決于國內(nèi)行政管理方式和法治發(fā)展水平，成員國政府在國內(nèi)管理的許多方面要受國際協(xié)議的制約。世界貿(mào)易組織對一國行政法的普遍性要求至少有一個(gè)基本方向：

第一是有關(guān)國際貿(mào)易的行政規(guī)章和一般援用的行政決定，必須實(shí)行透明度原則予以公布，而不管行政封閉有多么悠久的歷史和多么重要的地位。世界貿(mào)易組織的許多協(xié)議都有貿(mào)易政策透明度條款，要求在成員國全國水平上實(shí)行貿(mào)易管制規(guī)則和實(shí)際管理作法的公開化，在官方出版物上發(fā)布或者公開征求公眾意見；或者在多邊水平上通知世界貿(mào)易組織，以便于世界貿(mào)易組織、有關(guān)締約方政府和貿(mào)易商了解和監(jiān)督。1994年建立的世界貿(mào)易組織貿(mào)易政策審查機(jī)制，是世界貿(mào)易組織對成員國國內(nèi)貿(mào)易政策進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督的制度，用于鼓勵(lì)、支持和維持在國內(nèi)和多邊水平上的貿(mào)易政策的透明度。行政公開是一個(gè)當(dāng)代性的行政法基本規(guī)則，歷史并不長。行政公開和憲政意義上的政務(wù)公開并不完全一樣。即使實(shí)行了憲法制度，但是出于行政效率需要的理由，行政秘密原則仍然在許多國家和許多領(lǐng)域得以延續(xù)。就是在實(shí)行了行政公開制度的國家，實(shí)行公開的領(lǐng)域和方式并不完全一樣，行政當(dāng)局對行政公開例外的確定仍然有裁量權(quán)力。世界貿(mào)易組織從國際自由貿(mào)易的角度拋開國家行政制度差異所要求的行政公開，在公開制度意義上只有更大程度的普遍性和徹底性，涵蓋了行政規(guī)章和其他形式的行政決定。這將使行政公開的行政法制度和原則至少在國際貿(mào)易方面得到最大限度的建立和實(shí)行。

第二是成員國政府有義務(wù)采取一切可能的“合理措施”對世界貿(mào)易組織規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)一實(shí)施，而不管成員國的國家結(jié)構(gòu)制度是什么類型。

例如美國聯(lián)邦制下的聯(lián)邦政府有權(quán)處理國際貿(mào)易和州際貿(mào)易事務(wù)，可以直接行使權(quán)力保障世界貿(mào)易組織規(guī)范在美國的統(tǒng)一實(shí)施。同樣實(shí)行聯(lián)邦制度的加拿大，聯(lián)邦政府卻沒有美國聯(lián)邦政府的權(quán)力。在執(zhí)行世界貿(mào)易組織規(guī)則方面，還要建立新的處理聯(lián)邦和州政府關(guān)系的機(jī)制。

世界貿(mào)易組織關(guān)于政府管理統(tǒng)一性的要求，對一國行政權(quán)限的分配和政府體制與貿(mào)易發(fā)展的一致性方面有重要影響。在20世紀(jì)后期進(jìn)行的行政體制改革和行政法發(fā)展中，中央與領(lǐng)土單位上其他行政機(jī)構(gòu)權(quán)限的劃分一直是非常重要的內(nèi)容。世界貿(mào)易組織的要求從貿(mào)易自由和市場統(tǒng)一的方面，為國家結(jié)構(gòu)形式的設(shè)計(jì)、改進(jìn)和實(shí)際運(yùn)作提出了一個(gè)不可回避的決定條件。只要世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不中斷，這一制約條件就會(huì)發(fā)生作用。

第三是要求保留或者建立對行政行為的審查和糾正機(jī)制，并使其達(dá)到“事實(shí)上的客觀和公正”，而不管各國國內(nèi)的具體制度有什么不同。行政決定應(yīng)當(dāng)接受訴訟式審查，受到行政冤屈的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行У姆删葷?jì)，現(xiàn)在已經(jīng)為許多國家所接受并建立了相應(yīng)的制度，例如行政訴訟、行政復(fù)議等等。至于這些審查和救濟(jì)制度的實(shí)際效果和公正程度，只有國內(nèi)的評價(jià)。因?yàn)楦鲊鴥?nèi)部行政與司法、政府與個(gè)人的關(guān)系和實(shí)際力量對比各不相同，行政訴訟機(jī)制也并不一樣，世界貿(mào)易組織提出一個(gè)可謂美妙絕倫的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)“事實(shí)上的客觀和公正”。

這將推動(dòng)行政決定的司法審查制度在各成員國中得到真正的事實(shí)上的發(fā)展。

這樣一來，體現(xiàn)市場需要和自由貿(mào)易要求的行政管理制度和法律制度就無可避免和無可選擇地會(huì)出現(xiàn)在成員國中，這種發(fā)展過程在新世紀(jì)會(huì)繼續(xù)走強(qiáng)。世界經(jīng)濟(jì)一體化造成的競爭壓力和世界貿(mào)易組織規(guī)則的約束力量，會(huì)使有利于保證公平競爭和發(fā)展的行政法制度在世界范圍傳播和引進(jìn)。

二、政府職能下卸和放松管制促成行政法形式的變化發(fā)展

以調(diào)整政府與公民關(guān)系為主要內(nèi)容的當(dāng)代行政法，其主要根源是為克服市場機(jī)制缺陷緩和社會(huì)矛盾而賦予政府的龐大職能。體現(xiàn)二戰(zhàn)后現(xiàn)代政府特征的職能集中于市場管制、社會(huì)管制、公共服務(wù)和公用事業(yè)方面。二戰(zhàn)后有代表性的美國行政法，特別是美國聯(lián)邦行政程序法的規(guī)范對象，主要是執(zhí)行上述兩類管制職能的政府機(jī)構(gòu)特別是聯(lián)邦政府的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。美國的這種政策管制職能在20世紀(jì)60年代末到70年代達(dá)到高潮。支撐西歐發(fā)達(dá)國家行政法發(fā)展的政府福利職能、社會(huì)職能和市場管制職能的作用也在那時(shí)達(dá)到高峰。當(dāng)代行政法上所謂從特惠到權(quán)利的制度（美國）和主體公法權(quán)利的制度（德國）主要是體現(xiàn)戰(zhàn)后這一時(shí)期政府與公民關(guān)系新內(nèi)容的行政法制度。

時(shí)至80年代，西方主要發(fā)達(dá)國家紛紛放松政府管制加大市場調(diào)節(jié)作用，將一些政府壟斷項(xiàng)目轉(zhuǎn)到市場競爭領(lǐng)域，利用社會(huì)力量分擔(dān)政府職責(zé)，或者引入市場因素到公共領(lǐng)域適用。例如政府鼓勵(lì)支持非政府層次的社區(qū)建立和發(fā)展養(yǎng)老院、殘疾人福利機(jī)構(gòu)等公益事業(yè)，鼓勵(lì)和吸引私人投資義務(wù)性基礎(chǔ)教育，照顧低收入的適用型住房建設(shè)開發(fā)，以招標(biāo)投標(biāo)方式將政府負(fù)責(zé)的公共建設(shè)或者其他任務(wù)承包給私人單位完成并支付報(bào)酬，對公共設(shè)施的使用收取費(fèi)用等等。

上述行政管理的變化在法律上反映為一些新的法律形式或者原來在行政法中不甚重要的法律形式已經(jīng)在或者將在行政中發(fā)揮新的或者重要的作用。例如行政合同、行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政補(bǔ)助、行政私法等。正像國家行政、社會(huì)公共行政的結(jié)合和對私人力量的利用是新世紀(jì)實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的力量結(jié)構(gòu)特征，公法和私法因素互相融通結(jié)合，將是新世紀(jì)行政法制度發(fā)展法律結(jié)構(gòu)的特征。但是要將在行政中出現(xiàn)的法律形式制度化普遍化需要一個(gè)過程，以便形成一個(gè)獨(dú)立制度所需要的各種原則規(guī)范和其他要素，并發(fā)展為相對于其他制度的完整體系。

在此之前，只能是作為其他制度的特例適用行政法的最一般原則。例如德國行政法上的行政計(jì)劃，雖然人們承認(rèn)它有不同于其他法律形式的特殊性，但是在行政法總則的體系中一直不能獲得獨(dú)立制度的地位。

在具體事項(xiàng)的法律處理上，是將其割裂開來按照其特征分別納入行政法令、行政行為和行政合同制度中進(jìn)行。因循守舊蔑視新法律形式的情形終將得到改變。美國公共合同制度的崛起就是一個(gè)成功范例。它有不同于普通法一般合同制度的特殊規(guī)則，有相對獨(dú)立的法律救濟(jì)渠道，甚至在美國律師協(xié)會(huì)中也有單獨(dú)設(shè)立的公共合同法組織。只要各國行政改革的總趨勢和總方向不改變，與行政改革相適應(yīng)的新的法律形式勢必會(huì)在新世紀(jì)中成長起來并取得獨(dú)立地位。

三、為提高行政效率改革公務(wù)員制度

20世紀(jì)后期到新世紀(jì)行政法變革的主題，是對市場競爭的推崇、對效率第一的首肯和對發(fā)展的追求。但是傳統(tǒng)的政府公務(wù)員制度是以保障任官平等為重要目的確立的。它的基本原則之一是在一次性競爭錄用基礎(chǔ)上的職業(yè)常任制，這一原則的實(shí)行使政府在選舉更迭的變換中保持了穩(wěn)定和連續(xù)性。它的基本制度之一是功績制度，這一制度為消除任官腐敗提高行政效率確實(shí)起到重要的作用。但是它卻在私營組織用人制度高效率相形之下顯得落伍，原來的激勵(lì)機(jī)制不能符合提高行政效率的要求，不能適用社會(huì)競爭劇烈變化的需要。

公務(wù)員制度近些年經(jīng)歷著非常重要的變革。首先是在公務(wù)員的常任制方面，由于在政府里實(shí)行了合同用人制度，公務(wù)員的終身制已經(jīng)難以為繼和鐵飯碗不再堅(jiān)不可摧；其次是業(yè)務(wù)制方面。公務(wù)員制度本身和各主要管理環(huán)節(jié)，主要是針對業(yè)務(wù)類人員的特點(diǎn)設(shè)計(jì)的。但是美國已經(jīng)通過了公務(wù)員政治權(quán)利法，其他發(fā)達(dá)國家也在公務(wù)員制度改革中將政治控制作為一個(gè)共同措施來實(shí)行。此例一開，對公務(wù)員進(jìn)行單獨(dú)管理的制度也就不能再維持獨(dú)立，英國和新西蘭已經(jīng)撤消了管理公務(wù)員的部門，美國獨(dú)立文官管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力也在這一過程中遭到削弱。

在上世紀(jì)后期發(fā)達(dá)國家公務(wù)員制度改革中，傳統(tǒng)公務(wù)員制度的