對(duì)改進(jìn)內(nèi)蒙古自治區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度體系的設(shè)想

PAGEPAGE1對(duì)改進(jìn)內(nèi)蒙古自治區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度體系的設(shè)想〔摘要〕該文從運(yùn)行層面分析了內(nèi)蒙古自治區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度體系現(xiàn)存問題，指出各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步改進(jìn)，很多基礎(chǔ)性工作亟待著手開展。為了提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行效果，需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)政策，放大財(cái)政資金支農(nóng)惠農(nóng)效果；抓緊研究解決一些重大基礎(chǔ)性課題，提升自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展層次?！碴P(guān)鍵詞〕政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)運(yùn)行層面〔作者〕韓志花，現(xiàn)供職于中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)內(nèi)蒙古監(jiān)管局財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)監(jiān)管處。自2007年以來(lái)，內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在公共財(cái)政的支持下，得到前所未有的蓬勃發(fā)展。2010年，自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的總保費(fèi)規(guī)模、承保面積、參保農(nóng)戶數(shù)量、財(cái)政補(bǔ)貼資金額度等指標(biāo)已躍居全國(guó)首位，在保障自治區(qū)糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增長(zhǎng)、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、充分發(fā)揮自治區(qū)在國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略中的重要地位等方面均起到積極推動(dòng)作用。但應(yīng)該引起高度重視的是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本身在我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制度中就是新生事物，公共財(cái)政給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼僅僅只有4年時(shí)間，無(wú)論從理論上還是從實(shí)踐上，我們對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)還很膚淺，各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步改進(jìn)，很多基礎(chǔ)性工作亟待著手開展。結(jié)合近年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管實(shí)踐和基層調(diào)研所獲，對(duì)改進(jìn)自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度體系提出以下設(shè)想。一、進(jìn)一步改進(jìn)和完善財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)政策，放大財(cái)政資金支農(nóng)惠農(nóng)效果（一）建立彈性、靈活、科學(xué)的盟市及以下層級(jí)（指盟市和旗縣合計(jì)比例）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼配套政策鑒于國(guó)家實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策的核心目標(biāo)是通過財(cái)政補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)、“菜籃子”主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性，促使農(nóng)戶運(yùn)用現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理方法管理農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，充分保障國(guó)家糧食安全和“菜籃子”供給能力，管理好通脹預(yù)期、穩(wěn)定消費(fèi)價(jià)格總水平、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)和社會(huì)和諧穩(wěn)定。對(duì)于財(cái)力相對(duì)富裕的盟市（例：呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、阿拉善盟、烏海市等）而言，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度較高，農(nóng)牧業(yè)比重相對(duì)較低，屬于自給自足農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)或糧食凈調(diào)入?yún)^(qū)，不具備保障國(guó)家糧食安全、提高糧食綜合生產(chǎn)能力的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，但卻具備“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市反哺農(nóng)村”的條件和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的能力。對(duì)于財(cái)力相對(duì)貧乏的盟市（例：興安盟、烏蘭察布市、錫林郭勒盟、通遼市、巴彥淖爾市、赤峰市、呼倫貝爾市等）而言，農(nóng)牧業(yè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量中的占比相對(duì)較高，承擔(dān)著提高糧食單產(chǎn)、保障國(guó)家糧食生產(chǎn)和“菜籃子”產(chǎn)品供給的重任。因此，應(yīng)在保持自治區(qū)級(jí)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼預(yù)算基本穩(wěn)定的前提下，切實(shí)增強(qiáng)宏觀調(diào)控的力度和水平，進(jìn)一步擴(kuò)大盟市之間保費(fèi)收”，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)工業(yè)又好又快發(fā)展的意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕22號(hào)）中提到“農(nóng)業(yè)機(jī)械是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志……積極開展農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，有條件的地方可對(duì)參保農(nóng)機(jī)給予保費(fèi)補(bǔ)貼”，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)新一輪“菜籃子”工程建設(shè)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕18號(hào)）中提到“參照糧油等農(nóng)作物政策性保險(xiǎn)的做法，加快建立‘菜籃子’產(chǎn)品生產(chǎn)保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大重要‘菜籃子’產(chǎn)品保險(xiǎn)在大中城市郊區(qū)和主產(chǎn)區(qū)的覆蓋面，在有條件的地方實(shí)現(xiàn)全覆蓋”，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快轉(zhuǎn)變東北地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕59號(hào)）中提到“探索建立財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)制，逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，完善理賠制度”，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)蔬菜生產(chǎn)保障市場(chǎng)供應(yīng)和價(jià)格基本穩(wěn)定的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕26號(hào)）中提到“保險(xiǎn)公司要完善蔬菜保險(xiǎn)產(chǎn)品，積極引導(dǎo)菜農(nóng)投保，有條件的地方可對(duì)保費(fèi)適當(dāng)給予財(cái)政補(bǔ)貼”。綜上，建議自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼領(lǐng)導(dǎo)小組積極跟進(jìn)研究國(guó)家、自治區(qū)出臺(tái)的鞏固和加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)“重中之重”基礎(chǔ)地位的各項(xiàng)政策措施，及早組織相關(guān)領(lǐng)域調(diào)研并提前預(yù)算保費(fèi)補(bǔ)貼資金，在深入推進(jìn)財(cái)政補(bǔ)貼種植業(yè)保險(xiǎn)、奶牛保險(xiǎn)、能繁母豬保險(xiǎn)的同時(shí)，逐步增加高效設(shè)施農(nóng)業(yè)、肉羊、肉牛、生豬、馬匹、農(nóng)機(jī)牧機(jī)等地方性財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼品種。同時(shí)，要增強(qiáng)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼政策的連續(xù)性、協(xié)調(diào)性和針對(duì)性，進(jìn)一步完善對(duì)自治區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持保護(hù)體系。二、抓緊研究解決三個(gè)重大基礎(chǔ)性課題，提升自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展層次（一）加快研究農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理問題，搭建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，確保自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展“十一五”期間，內(nèi)蒙古自治區(qū)糧食產(chǎn)量從2005年的332億斤增加到2010年的431.6億斤,由全國(guó)的第13位上升至第11位，成為全國(guó)5個(gè)糧食凈調(diào)出省區(qū)之一。但是，自治區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，水利建設(shè)滯后，雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)、靠天吃飯的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式還沒有得到根本轉(zhuǎn)變，農(nóng)牧民收入低于全國(guó)平均水平，抵御農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的能力非常弱。自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的主要自然災(zāi)害是干旱，干旱和半干旱地區(qū)面積占全區(qū)總面積的五分之三，基本上是“十年九旱、年年春旱”。因此,在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)中,除了直接保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)要遵循的一般規(guī)則外,還需要建立必要的和可行的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。鑒于旱災(zāi)是自治區(qū)受災(zāi)面積和糧食產(chǎn)量相關(guān)性最強(qiáng)的巨災(zāi)型自然災(zāi)害，在自治區(qū)“政府推動(dòng)、商業(yè)化保險(xiǎn)公司運(yùn)作”的模式（與北京模式相似）下，自治區(qū)政府和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)引入北京各大院?；蜓芯繖C(jī)構(gòu)的智力支持，借鑒北京市的成功做法，搭建由農(nóng)民、保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金四個(gè)層次組成的“多方參與、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、多層分散”的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,為國(guó)家和自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策目標(biāo)的達(dá)成提供強(qiáng)有力支撐，確保自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)、穩(wěn)健發(fā)展。（二）深入開展種植業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)、費(fèi)率區(qū)劃和保額區(qū)劃課題研究工作，改進(jìn)和完善種植業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制由于內(nèi)蒙古自治區(qū)幅員遼闊，地區(qū)間自然地理環(huán)境、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)化程度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害抗御能力等方面都存在明顯的區(qū)域性特征，因此，各地區(qū)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害類型、災(zāi)害發(fā)生頻率和強(qiáng)度、受災(zāi)面積和損失程度、物化成本投入水平等差異性較大。目前，種植業(yè)保險(xiǎn)在全區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行“一刀切”的保額、費(fèi)率，導(dǎo)致不同區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、保險(xiǎn)保障程度和保費(fèi)負(fù)擔(dān)在事實(shí)上的不對(duì)等。實(shí)務(wù)操作層面也普遍顯現(xiàn)出高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域農(nóng)戶投保積極性高、低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域農(nóng)戶不愿參保的投?！澳孢x擇”問題。該項(xiàng)課題研究工作是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，不是商業(yè)性保險(xiǎn)公司或某一個(gè)政府部門能夠獨(dú)立高質(zhì)量完成的，需要自治區(qū)層面立項(xiàng)并由相關(guān)各部門協(xié)調(diào)配合才能順利實(shí)施和圓滿完成，因此，建議自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼領(lǐng)導(dǎo)小組將該課題列為自治區(qū)重大研究課題，牽頭組織農(nóng)牧業(yè)廳、財(cái)政廳、保監(jiān)局、氣象局、統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承辦公司作為課題參加單位，在研究確定《內(nèi)蒙古自治區(qū)種植業(yè)保險(xiǎn)區(qū)劃參考指標(biāo)體系》的基礎(chǔ)上，全面開展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析和測(cè)算工作，確保課題研究成果的權(quán)威性和科學(xué)性，為自治區(qū)各區(qū)域種植業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率、保額的差異化確定提供依據(jù)。（三）加快推進(jìn)財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管制度建設(shè)，加強(qiáng)多部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管在財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作已經(jīng)運(yùn)行到第五個(gè)年頭的時(shí)候，國(guó)家層面仍然沒有出臺(tái)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》等規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)的游戲規(guī)則，基層地方政府、農(nóng)業(yè)畜牧部門、財(cái)政部門、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不同環(huán)節(jié)的工作中，均缺乏有效的約束監(jiān)督機(jī)制，各行其是、各自為政的現(xiàn)象突出，在某些地方甚至演化為一種“潛規(guī)則”。突出表現(xiàn)為：部分地方政府干預(yù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，存在限制農(nóng)戶投保、強(qiáng)制保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保、“小災(zāi)大賠”、“無(wú)災(zāi)也賠”等現(xiàn)象；部分農(nóng)業(yè)部門工作經(jīng)費(fèi)未能向基層一線人員傾斜、額外索取工作經(jīng)費(fèi)之外的其他利益；部分畜牧獸醫(yī)防疫部門不能很好地落實(shí)防疫和病死畜無(wú)害化處理工作要求，不負(fù)責(zé)任地出具保險(xiǎn)牲畜死因證明；部分財(cái)政部門故意拖延資金劃撥效率；部分保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保理賠基礎(chǔ)工作薄弱，虛假理賠、協(xié)議賠付等損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象仍然存在。因此，建議自治區(qū)政府和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)積極營(yíng)造農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“大監(jiān)管”的理念，徹底擯棄現(xiàn)行部門條線監(jiān)管的方式，整合各方面資源開展多部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，以有效落實(shí)國(guó)家實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策的核心目標(biāo)為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，積極改進(jìn)和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作考核機(jī)制，將基層政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)部門、畜牧獸醫(yī)防疫部門、財(cái)政部門等參與各方均納入考核范疇，建立有效的激勵(lì)與約束機(jī)制，推進(jìn)自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)整體工作上水平、提質(zhì)量?！矃⒖嘉墨I(xiàn)〕〔1〕庹國(guó)柱、朱俊生.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度的比較與選擇.保險(xiǎn)研究：2010年，第9期〔2〕庹國(guó)柱.正確解讀農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼.中國(guó)保險(xiǎn)報(bào)：2011年2月17日〔3〕丁小燕.北京多層次風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制促農(nóng)險(xiǎn)穩(wěn)健發(fā)展.中國(guó)保險(xiǎn)報(bào)：2011年3月24日〔4〕內(nèi)蒙古自治區(qū)