高校專項(xiàng)債券發(fā)行探究及對(duì)策建議

高校在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化辦學(xué)環(huán)境過程中，開始積極拓展資金來源渠道，而其中一個(gè)重要途徑就是發(fā)行高校專項(xiàng)債券，這能為高校緩解資金難題提供新方向、新思路，而且高校專項(xiàng)債券發(fā)行過程中，無論是成本還是風(fēng)險(xiǎn)都相對(duì)較低，目前被各大高校廣為認(rèn)可。不過在高校專項(xiàng)債券發(fā)行過程中還存在一系列問題，主要體現(xiàn)在發(fā)行規(guī)模、信息披露、規(guī)范管理以及風(fēng)險(xiǎn)控制等方面，因此，高校應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身學(xué)校在管理過程中出現(xiàn)的問題，制定優(yōu)化債券發(fā)行管理的對(duì)策。一、高校專項(xiàng)債券的內(nèi)涵我國(guó)政府的一般公共預(yù)算資金主要由三部分構(gòu)成，分別是“一般公共預(yù)算支出”“政府性基金預(yù)算支出”和“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入”。地方政府專項(xiàng)債券是由地方政府發(fā)行的用于特定項(xiàng)目建設(shè)的政府債券，主要包括普通專項(xiàng)債和高校專項(xiàng)債。高校專項(xiàng)債券歸納在地方政府專項(xiàng)債券范疇，并以政府性基金預(yù)算收入作為償債來源。與一般的債券相比而言，高校債券未被計(jì)入政府財(cái)政赤字之中，因此，其便具有更高靈活性[1]。高?；ㄒ约案黝惤虒W(xué)設(shè)備和儀器配置中，高校專項(xiàng)債券發(fā)揮著重要作用，通過資金籌集，可有效減輕高校資金壓力。根據(jù)對(duì)各省份高校專項(xiàng)債券發(fā)行信息的梳理，可以發(fā)現(xiàn)（以省級(jí)高校為例），高校專項(xiàng)債券的發(fā)行過程大致可分為以下幾個(gè)步驟。第一，各高校根據(jù)自己的項(xiàng)目投資計(jì)劃，綜合考慮項(xiàng)目的利潤(rùn)和融資的收支平衡等因素，對(duì)未來一年的高校專項(xiàng)債券的資金需要進(jìn)行合理的測(cè)算和建議，并準(zhǔn)備好項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃，向教育廳提交。第二，教育廳對(duì)各校專項(xiàng)債申請(qǐng)情況進(jìn)行總結(jié)和審核，以高校建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、中央和地方財(cái)政的投入為依據(jù)，并結(jié)合項(xiàng)目的收益和融資平衡等要素，對(duì)未來一年省高校專項(xiàng)債券的資金需要進(jìn)行測(cè)算，并提交給財(cái)政部門進(jìn)行審核。第三，財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格篩選，并建立項(xiàng)目庫。項(xiàng)目甄選程序的特定要求包括：要求為公共院校，以省級(jí)重點(diǎn)院校為準(zhǔn)，并得到教育廳和發(fā)改委的批準(zhǔn)；項(xiàng)目的資金來源為財(cái)政，資金來源不少于20%；項(xiàng)目融資簡(jiǎn)單，無違規(guī)增債現(xiàn)象，對(duì)債券審批及發(fā)行的時(shí)間周期進(jìn)行全面考量，要與項(xiàng)目資金需求相匹配，特定的項(xiàng)目，其需求可能會(huì)有所變化。第四，經(jīng)省財(cái)政廳審查后，擬出全省高等學(xué)校發(fā)行專項(xiàng)債券的限額及社會(huì)福利資金的安排方案，報(bào)省人民政府核準(zhǔn)，并按照規(guī)定報(bào)財(cái)政部。第五，財(cái)政部門對(duì)地方政府公債進(jìn)行信用評(píng)價(jià)與信息披露，確定發(fā)行計(jì)劃，制定《政府債券招標(biāo)發(fā)行規(guī)則》，編制《政府債券招標(biāo)發(fā)行兌付辦法》，出具發(fā)行債券的公開文件及評(píng)估報(bào)告。第六，財(cái)政部門負(fù)責(zé)專項(xiàng)債券的發(fā)行，并將其發(fā)行情況向財(cái)政部報(bào)告。第七，教育廳和財(cái)政廳按照國(guó)家的法律法規(guī)和管理制度，對(duì)高校專項(xiàng)債券的發(fā)行、使用和償還進(jìn)行監(jiān)督。保證項(xiàng)目收入與資金的自我平衡，做到?？顚Ｓ谩６?、高校專項(xiàng)債券的政策背景地方專項(xiàng)債券指的是地方政府為項(xiàng)目建設(shè)發(fā)行的、在特定區(qū)域發(fā)行的專項(xiàng)債券。專項(xiàng)債券是指由省級(jí)以上人民政府向金融機(jī)構(gòu)舉借的、承諾一定期限內(nèi)還本付息的政府債務(wù)，具體可表現(xiàn)為政府性基金預(yù)算收入（包括政府性基金預(yù)算“平移”到一般公共預(yù)算支出）中的一部分；政府性基金預(yù)算支出中未納入政府性基金預(yù)算管理的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)資金；縣級(jí)以上地方人民政府及其部門在本級(jí)財(cái)政中安排，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項(xiàng)目建設(shè)和沒有收益的公益性項(xiàng)目的建設(shè)資金；地方政府以融資平臺(tái)公司作為發(fā)行專項(xiàng)債券募集資金，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公益性項(xiàng)目建設(shè)的部分等。高校專項(xiàng)債券在地方政府專項(xiàng)債券當(dāng)中屬于項(xiàng)目收益專項(xiàng)債，其發(fā)行主要涉及以下政策背景。一是2017年7月，根據(jù)財(cái)政部所發(fā)布的《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)[2017]89號(hào)）相關(guān)要求，地方政府專項(xiàng)債務(wù)其余額嚴(yán)禁超過專項(xiàng)債務(wù)限額，專項(xiàng)債券分類發(fā)行過程中，主要由省級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行試點(diǎn)工作方案的制定。二是財(cái)政部于2018年3月發(fā)布了《財(cái)政部關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)[2018]34號(hào)）。根據(jù)相關(guān)政策要求，地方可積極地在重大區(qū)域發(fā)展、保障性住房、鄉(xiāng)村振興、市政基礎(chǔ)建設(shè)、公立高校、公立醫(yī)院、交通等領(lǐng)域確定和相關(guān)條件相符的項(xiàng)目，嘗試著對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行收益專項(xiàng)債券的試點(diǎn)發(fā)行。此政策也對(duì)高校專項(xiàng)債券作出了明確定義，解釋其屬于項(xiàng)目收益以及融資自求平衡類型的債券。三是財(cái)政部于2018年8月印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作的意見》（財(cái)庫[2018]72號(hào)），根據(jù)相關(guān)政策，地方債券相關(guān)期限比例結(jié)構(gòu)不再受到限制，地方財(cái)政部門在期限確定方面掌握自主權(quán)。四是2019年6月公開發(fā)布了《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，這項(xiàng)政策提出專項(xiàng)債券可當(dāng)作和相關(guān)條件相符的重大項(xiàng)目資本金，并鼓勵(lì)與引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)給予其配套融資支持。五是財(cái)政部于2020年12月發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈地方政府債券發(fā)行管理辦法〉的通知》（財(cái)庫[2020]43號(hào)），這項(xiàng)政策規(guī)范并統(tǒng)一了地方政府債券發(fā)行中的有關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)、發(fā)行與托管、信息披露及信用評(píng)級(jí)、發(fā)行期限和額度等內(nèi)容。六是財(cái)政部于2021年2月發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈地方政府債券信息公開平臺(tái)管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)[2021]5號(hào)），這項(xiàng)政策指出在財(cái)政部的帶領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)中國(guó)地方政府債券信息公開平臺(tái)的建設(shè)，由此對(duì)地方債券信息公開工作加大規(guī)范力度[2]。三、高校專項(xiàng)債券發(fā)行情況分析（一）發(fā)行規(guī)模小近年來，高?？焖侔l(fā)展，面臨著越來越大的資本性支出，而目前我國(guó)每年所發(fā)行的高校專項(xiàng)債券規(guī)模相對(duì)較小，和高校實(shí)際需求有較大差距。特別是在一些高校舉債融資過程中，高校專項(xiàng)債券發(fā)行屬于唯一合法途徑，這種情況下就會(huì)出現(xiàn)融資缺口大、僧多粥少等情況，各個(gè)高校都對(duì)專項(xiàng)債券表現(xiàn)出很高的發(fā)行積極性，并且會(huì)將此項(xiàng)工作當(dāng)做重點(diǎn)工作任務(wù)，無論是財(cái)務(wù)人員還是校領(lǐng)導(dǎo)均高度關(guān)注相關(guān)工作進(jìn)展[3]。隨著社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及教育事業(yè)的加速改革，高校越來越關(guān)注加強(qiáng)校區(qū)建設(shè)，這也使得融資需求和專項(xiàng)債券額度兩者面臨更大的矛盾。至今為止，我國(guó)每年的專項(xiàng)債券發(fā)行額度依舊存在總量偏少現(xiàn)狀，在發(fā)債規(guī)模較小情況下，難以有效通過此途徑緩解高校債務(wù)壓力。（二）信息披露不完善在高校專項(xiàng)債券發(fā)行過程中，所涉及的環(huán)節(jié)比較多，包括財(cái)務(wù)報(bào)告發(fā)行、結(jié)果公示、風(fēng)險(xiǎn)管控、償付利息公示、跟蹤評(píng)級(jí)等，各個(gè)環(huán)節(jié)所涉及的信息當(dāng)前尚未及時(shí)、全面地在規(guī)范化、統(tǒng)一化管理平臺(tái)當(dāng)中公開披露，對(duì)于需要通過高校專項(xiàng)債發(fā)行獲取資金的高校來說，其在選擇專項(xiàng)債過程中會(huì)面臨較大困難。（三）未對(duì)其名稱進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)調(diào)查，自2020年年底以來，我國(guó)所發(fā)行高校專項(xiàng)債券其中共有15只債券其名稱當(dāng)中包含有教育、高校、高等類型的字樣，而且發(fā)行主體分布在多個(gè)省份，主要是河南、云南、廣西、青海、新疆、陜西、吉林。結(jié)合專項(xiàng)債相關(guān)披露信息，并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，發(fā)現(xiàn)除了上述省份，其他很多省份也發(fā)行有高校專項(xiàng)債券，只是在命名方面存在著一定差異。比如對(duì)于高校專項(xiàng)債券，浙江省主要以其他項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券來命名，安徽省以政府專項(xiàng)債券來命名，江蘇省是通過城鄉(xiāng)建設(shè)專項(xiàng)債券來命名的，體現(xiàn)出高校專項(xiàng)債券在發(fā)行過程中命名缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性，這將使后期專項(xiàng)債券規(guī)范化管理面臨較大困境。（四）存在內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)由于高校在申請(qǐng)其專項(xiàng)債券之時(shí)，應(yīng)當(dāng)分批次執(zhí)行，這就會(huì)造成高校的實(shí)際資金使用情況與其預(yù)計(jì)時(shí)間存在一定的“誤差”，可能項(xiàng)目的資金還沒有到位，就已經(jīng)出現(xiàn)開工的情況，這就容易使項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)資金短缺問題，即便后續(xù)能夠順利到位，也經(jīng)常出現(xiàn)資金閑置情況，并會(huì)由此引發(fā)資金被挪用等內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。另外在專項(xiàng)債券管理以及工程項(xiàng)目管理當(dāng)中，若存在內(nèi)部管理缺陷，如債券發(fā)行前期未扎實(shí)的做好準(zhǔn)備工作，或者項(xiàng)目庫建設(shè)缺乏完整的管理體系，將不利于專項(xiàng)債券資金順利落地，并可能發(fā)生專項(xiàng)債券發(fā)行之后需要等項(xiàng)目等問題。四、高校專項(xiàng)債券發(fā)行的對(duì)策建議（一）部門協(xié)同，高效推進(jìn)在發(fā)行高校專項(xiàng)債券之前，高校要圍繞相關(guān)項(xiàng)目做好一系列準(zhǔn)備工作，并要準(zhǔn)備多項(xiàng)資料，主要有學(xué)校辦學(xué)規(guī)模、基本情況介紹等；近三年的高校決算報(bào)表；學(xué)校事業(yè)單位法人證書、學(xué)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)文件、辦學(xué)許可證等；發(fā)展資金使用用途說明，比如相關(guān)資金要用于基建，需要準(zhǔn)備基建項(xiàng)目投資預(yù)算表、立項(xiàng)書等項(xiàng)目有關(guān)的合同文件等。為更好、更充分地做好項(xiàng)目準(zhǔn)備工作，高?？蓪ｉT組建專項(xiàng)債務(wù)責(zé)任小組，小組成員主要由高校財(cái)務(wù)處、黨辦、審計(jì)處、招標(biāo)辦、國(guó)資處、基建處、院辦等部門工作人員所組成，責(zé)任小組要確定各部門其工作職責(zé)，根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮多項(xiàng)因素，完善地建立定期會(huì)商機(jī)制以及協(xié)同工作機(jī)制，促使高校專項(xiàng)債券發(fā)行過程中涉及的申報(bào)、督查以及執(zhí)行等各項(xiàng)工作能夠順利、高效地推進(jìn)，并使資金使用更加規(guī)范[4]。（二）信息披露，完善機(jī)制在發(fā)行高校專項(xiàng)債券過程中，高校財(cái)務(wù)部門要注意在專門的、規(guī)范化的、統(tǒng)一的債券監(jiān)控平臺(tái)當(dāng)中，圍繞項(xiàng)目全周期信息完善制定、對(duì)信息披露機(jī)制進(jìn)行二次明確落實(shí)，如此，才能確保各個(gè)環(huán)節(jié)“導(dǎo)出”信息的透明化、完整化，并在接受社會(huì)及政府監(jiān)督背景下，進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)債券資金的使用，防止發(fā)生資金被挪動(dòng)等問題。（三）預(yù)算管理，?？顚Ｓ迷诟咝ｍ?xiàng)債券發(fā)行過程中，高校財(cái)務(wù)部門要在規(guī)范、完善地建立相關(guān)融資機(jī)制基礎(chǔ)上做好預(yù)算管理以及限額管理，逐步針對(duì)高校專項(xiàng)債券其債務(wù)管理涉及的所有環(huán)節(jié)構(gòu)建全覆蓋、環(huán)形管理體系，在加強(qiáng)預(yù)算管理基礎(chǔ)上，保證實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?。在財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中，要實(shí)現(xiàn)開前大門以及嚴(yán)堵后門之間的有機(jī)協(xié)調(diào)，滲透疏堵并重原則，結(jié)合財(cái)務(wù)管理數(shù)據(jù)為高校專項(xiàng)債券發(fā)行相關(guān)決策的制定提供依據(jù)和建議，既要嚴(yán)禁無序舉債搞建設(shè)，還要求高校在依規(guī)、依法基礎(chǔ)上，通過合理發(fā)行高校專項(xiàng)債券實(shí)現(xiàn)融資目標(biāo)，切實(shí)解決項(xiàng)目資金短缺問題，拓展資金來源，并有效地通過發(fā)行高校專項(xiàng)債券幫助高校節(jié)約項(xiàng)目建設(shè)融資成本，解決資金難題，拓寬籌資渠道，并有效提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范及化解能力。通常情況下，高?；?xiàng)目其建設(shè)周期都超過兩年，為保證相關(guān)資金能夠適時(shí)分期到位，高校財(cái)務(wù)管理部門需要在發(fā)行下一年度的債券之前，基于項(xiàng)目投資概算以及年度項(xiàng)目預(yù)計(jì)進(jìn)度對(duì)下一年度資金需求量進(jìn)行準(zhǔn)確、合理的測(cè)算，優(yōu)化設(shè)計(jì)債券融資方案，在達(dá)到利息保障倍數(shù)以及壓力測(cè)試相關(guān)要求基礎(chǔ)上，盡量提升項(xiàng)目資金儲(chǔ)備量，防止由于資金缺位導(dǎo)致工程停工。此外，高校在發(fā)行專項(xiàng)債券之前，財(cái)務(wù)部門要詳細(xì)地制定發(fā)行規(guī)劃，合理設(shè)置地方政府債券期限結(jié)構(gòu)、發(fā)行安排頻次、全年總發(fā)行安排等，同時(shí)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況以及具體年度規(guī)劃統(tǒng)籌設(shè)置債券期限，同時(shí)高校財(cái)務(wù)部門要預(yù)先將資金需求上報(bào)給財(cái)政廳。高校專項(xiàng)債券在公開發(fā)行過程中，各地需要根據(jù)有關(guān)要求并結(jié)合項(xiàng)目相關(guān)政府性基金收入、債券市場(chǎng)需求、專項(xiàng)收入情況以及項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期等確定合適的專項(xiàng)債券期限。其間，高校要對(duì)債券發(fā)行時(shí)間、期限、債券融資規(guī)模等加強(qiáng)科學(xué)統(tǒng)籌，基于融資規(guī)模以及資金獲取能力等合理安排資金，優(yōu)化設(shè)置債券期限配比以及還款規(guī)劃等，保證債券資金使用合理、科學(xué)。（四）識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，動(dòng)態(tài)防控在高校專項(xiàng)債券發(fā)行過程中，財(cái)務(wù)部門還要針對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)逐步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，主要可運(yùn)用項(xiàng)目生命周期分析法，全面查找并精準(zhǔn)甄別可引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)或潛在風(fēng)險(xiǎn)的因素，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)可能造成的后果與損失進(jìn)行分析。當(dāng)高校財(cái)務(wù)部門在對(duì)生命周期分析視角下對(duì)高校專項(xiàng)債券進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析之時(shí)，可參考財(cái)政部提出的立足借、用、管、還環(huán)節(jié)全面強(qiáng)化專項(xiàng)債券管理的相關(guān)要求，從高校專項(xiàng)債券申請(qǐng)到發(fā)行到資金使用再到項(xiàng)目建設(shè)直至項(xiàng)目管理最終償還債務(wù)的全過程，各項(xiàng)工作都劃分成借、用、管、還這幾個(gè)部分，針對(duì)每個(gè)部分明確標(biāo)出可影響高校專項(xiàng)債券的重點(diǎn)，多加關(guān)注，圍繞相關(guān)重點(diǎn)可能存在的問題全面識(shí)別高校專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)[5]。以某高校專項(xiàng)債券為例，財(cái)務(wù)部門在通過項(xiàng)目生命周期法實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別期間，相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)主要有政策法規(guī)缺乏指導(dǎo)力度、所編寫項(xiàng)目實(shí)施方案可能有漏洞、學(xué)校決策不夠科學(xué)等；用相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)主要有建設(shè)項(xiàng)目保持著較低的審批效率、項(xiàng)目施工效率偏低、資金使用率低等；管方面的風(fēng)險(xiǎn)主要有項(xiàng)目建設(shè)過程中缺乏足夠的管理能力、建設(shè)部門以及使用部門缺乏充分協(xié)調(diào)與溝通等；而相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)主要有項(xiàng)目收益具有不確定性、支出發(fā)生較大變動(dòng)等。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別基礎(chǔ)上，高校還要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)防控，主要可圍繞專項(xiàng)債券發(fā)行建立風(fēng)險(xiǎn)管控小組，合理確定各部門職權(quán)以及風(fēng)險(xiǎn)管控職責(zé)，并對(duì)各部門工作加強(qiáng)統(tǒng)籌管理。與此同時(shí)，高校財(cái)務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合資金使用的實(shí)際情況，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)債券的管理，其主要目標(biāo)是預(yù)先加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，有效控制相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，最大化地提升項(xiàng)目產(chǎn)出效益，即以資金規(guī)范使用為基礎(chǔ)保證債券建設(shè)項(xiàng)目能夠按時(shí)按量地完工，獲得預(yù)期收益，并在確保融資平衡基礎(chǔ)上按時(shí)償還本息。在總風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)建立基礎(chǔ)上，財(cái)務(wù)部門還要圍繞借、用、管、還這幾個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理總目標(biāo)進(jìn)行分解，重點(diǎn)針對(duì)不同環(huán)節(jié)采取有效的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，切實(shí)提升風(fēng)險(xiǎn)管控有效性。此外，要基于高校內(nèi)部控制體系，圍繞高校專項(xiàng)債券發(fā)行與管理，對(duì)其管理流程進(jìn)行完善和制定，從而使債券管理工作人員的“責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)”，進(jìn)而切實(shí)提升風(fēng)險(xiǎn)管理效率。在制定風(fēng)險(xiǎn)管控流程期間，要明確各環(huán)節(jié)、各部門的管控任務(wù)與職責(zé)，程序化地開展債券管理工作，逐步實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)。為加大專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)管控力度，高校還要合理建立風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)發(fā)生具有不可確定性，而且不能準(zhǔn)確、完整地預(yù)知相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致的后果，所以即便財(cái)務(wù)部門能夠科學(xué)評(píng)估相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，制定風(fēng)險(xiǎn)管理策略，也不能確保所有