基層公共文化設(shè)施建設(shè)管理使用調(diào)研報(bào)告

基層公共文化設(shè)施建設(shè)管理使用調(diào)研報(bào)告基層公共文化設(shè)施建立治理使用調(diào)研報(bào)告

基層公共文化設(shè)施是基層公共文化效勞體系的重要組成局部，是文化機(jī)構(gòu)開展文化效勞的重要陣地和場(chǎng)所。近年來，在黨中心、國務(wù)院的高度重視下，我國基層公共文化設(shè)施建立取得了突破性進(jìn)展，設(shè)施的建立也帶動(dòng)了設(shè)施的治理，促進(jìn)了設(shè)施的有效使用。但從總體上看，還存在著一些突出的問題和困難，需要仔細(xì)討論加以解決。

一、根本狀況

黨的“xx大”以來，黨中心、國務(wù)院高度重視基層公共文化設(shè)施建立，將資金和工程持續(xù)向基層傾斜，相繼實(shí)施了縣級(jí)文化館圖書館建立規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建立規(guī)劃、縣級(jí)公共圖書館文化館修繕工程，根本實(shí)現(xiàn)了“縣有圖書館、文化館，鄉(xiāng)有綜合文化站”的建立目標(biāo)，設(shè)施條件也大為改善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，XX以來，全國共竣工公共文化設(shè)施工程近34000個(gè)，其中縣及縣以下的占99%。竣工工程總面積2600多萬平方米，其中縣及縣以下占88%。截至XX年底，全國縣級(jí)圖書館、文化館根本全掩蓋，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站根本全掩蓋，村級(jí)文化活動(dòng)室掩蓋率也到達(dá)65.3%，中心、省、地市、縣、鄉(xiāng)、村六級(jí)公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)初步確立。全國每萬人擁有公共圖書館設(shè)施面積由XX年的45.4平方米提高到XX年的78.2平方米，增長(zhǎng)了72.2%;每萬人擁有文化館(站)面積由XX年的93.7平方米提高到XX年的234.2平方米，增長(zhǎng)了149.9%。全國公共圖書館閱覽室座席數(shù)由XX年的43.9萬個(gè)提高到XX年的73.46萬個(gè)，增長(zhǎng)了67.3%。全國平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站面積由XX年的199.9平方米提高到XX年的598.2平方米，增長(zhǎng)了199.2%。

基層公共文化設(shè)施的改善，為基層公共文化效勞體系建立奠定了良好的根底，也帶動(dòng)了基層公共文化效勞體系的全面建立。為了治理好、使用好這些文化設(shè)施，充分發(fā)揮這些設(shè)施的作用，文化部在有關(guān)部門的支持下，積極籌劃并實(shí)施了一批文化工程，從設(shè)備投入、經(jīng)費(fèi)保障、內(nèi)容建立等多方面提高公共文化設(shè)施的效勞力量。如設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站設(shè)備購置專項(xiàng)資金，加強(qiáng)公共數(shù)字文化建立，建立公共文化機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制(“三館一站”免費(fèi)開放)等。通過這些工作的開展，確保了基層公共文化設(shè)施的有效使用，提高了基層公共文化效勞的水平，基層人民群眾的文化需求不斷得到滿意。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國文化事業(yè)費(fèi)由XX年83.66億元增至XX年的480.10億元。全國人均文化事業(yè)費(fèi)由XX年的6.51元提高到XX年的35.46元。全國公共圖書館人均藏書量由XX年的0.33冊(cè)提高到XX年的0.58冊(cè)。XX年，全國文化館(站)組織的文藝活動(dòng)次數(shù)是XX年的兩倍多，舉辦訓(xùn)練班培訓(xùn)人次是XX年的5倍多，全國公共圖書館總流通人次是XX年的近2倍。

近年來，全國各級(jí)文化部門圍繞基層公共文化設(shè)施的建立與治理，創(chuàng)新思路，扎實(shí)工作，取得了明顯的成績(jī)，積存了大量珍貴閱歷。一是強(qiáng)化政策保障是根底。國家層面制定出臺(tái)的一系列政策規(guī)劃(如設(shè)施建立規(guī)劃、設(shè)施建立標(biāo)準(zhǔn)、“三館一站”免費(fèi)開放政策等)有效保證了各級(jí)政府部門對(duì)文化建立的投入，提高了公共文化設(shè)施的建立速度和治理力量。二是文化設(shè)施建立(包括規(guī)模大小、功能布局、形象設(shè)計(jì)等)應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展水平相適應(yīng)，與后期的治理使用相適應(yīng)，與當(dāng)?shù)匚幕Y源環(huán)境相適應(yīng)。三是集中組織實(shí)施是基層公共文化設(shè)施(尤其是鄉(xiāng)級(jí)村級(jí))建立的有效手段。通過區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一招標(biāo)、統(tǒng)一設(shè)計(jì)等方式，有效降低了建立本錢，使基層文化設(shè)施建立更加統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。四是整合各種資源，在基層(尤其是鄉(xiāng)村兩級(jí))建立集文化、新聞出版、播送電影電視、民政、體育及計(jì)生等功能于一體的綜合性效勞中心是建立基層文化活動(dòng)場(chǎng)所的主要方向。五是創(chuàng)新效勞內(nèi)容是治理好使用好基層公共文化設(shè)施的核心。只有以人民群眾的需求為導(dǎo)向，不斷改革創(chuàng)新，供應(yīng)適用性的文化產(chǎn)品，才能切實(shí)提高公共文化設(shè)施的使用效率。六是建立基層公共文化機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制是保障基層公共文化設(shè)施有效使用的重要手段。

二、主要問題

基層公共文化設(shè)施建立治理使用中存在的主要問題集中表達(dá)為四個(gè)脫節(jié)：一是基層公共文化設(shè)施的建立和治理使用脫節(jié)，“重建立、輕治理”、“重硬件、輕軟件”的現(xiàn)象在局部地區(qū)依舊非常突出;二是基層公共文化效勞體系的保障力量和政策要求存在脫節(jié)?；鶎庸参幕ぷ鬟€面臨著人才缺乏、資金缺乏等諸多困難，這和相關(guān)政策的要求是不匹配的;三是文化部門的權(quán)力和責(zé)任存在脫節(jié)。文化部門在基層公共文化建立工作中責(zé)任重大，但在資金安排、人員配置等方面話語權(quán)有限，實(shí)際治理手段有限;四是基層公共文化產(chǎn)品的需求和供應(yīng)存在脫節(jié)，文化機(jī)構(gòu)供應(yīng)的文化產(chǎn)品和效勞還不能完全滿意人民群眾多樣化文化需求。

詳細(xì)看，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)設(shè)施缺位。通過多年快速建立，我國基層公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)根本形成，但整體上看依舊是“低水平、廣掩蓋”，局部地區(qū)基層公共文化設(shè)施仍存在數(shù)量缺乏，標(biāo)準(zhǔn)不高的現(xiàn)象。從縣級(jí)看，普遍存在建立年月長(zhǎng)遠(yuǎn)、建筑面積相對(duì)缺乏的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國28.8%的縣級(jí)公共圖書館和32.7%的文化館建成于1990年以前。這些圖書館的空間布局大多不符合現(xiàn)代圖書館技術(shù)要求和建立標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至存在安全隱患;全國仍有22.3%的縣級(jí)公共圖書館和28.4%的縣級(jí)文化館建筑面積低于最低標(biāo)準(zhǔn)(800平方米)，造成很多優(yōu)秀文獻(xiàn)資料只能“束之高閣”。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)看，個(gè)別地區(qū)還存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站掩蓋不全、面積缺乏的現(xiàn)象;從村級(jí)看，全國掩蓋率只有65.3%。因此，基層公共文化設(shè)施的建立任務(wù)依舊艱難。

(二)治理缺位。相對(duì)于設(shè)施建立，設(shè)施的治理和使用是一項(xiàng)更加長(zhǎng)期而重要的工作。假如設(shè)施不能得到有效的治理，設(shè)施的使用效果將會(huì)大打折扣。長(zhǎng)此以往，設(shè)施就有可能遭到棄用或者挪用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國705家縣級(jí)公共圖書館年流通人次少于10000人，占22.9%;全國1050個(gè)縣級(jí)文化館年效勞人口少于10000人，占31.8%;全國13681個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站年效勞人口少于1000人，占33.7%。設(shè)施治理缺位的緣由主要有以下三個(gè)方面。

1、基層公共文化資金相對(duì)缺乏，使用效率較低。從資金總量看，近年來，以“三館一站”免費(fèi)開放為契機(jī)，已經(jīng)初步建立了基層公共文化效勞中心與地方共擔(dān)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，但從總體上看，經(jīng)費(fèi)投入仍舊相對(duì)缺乏，難以滿意基層人民群眾的根本需求，難以滿意建立文化強(qiáng)國的需要。一方面，受整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展水公平因素的制約，局部地區(qū)文化財(cái)政投入水平較低;另一方面，由于稅收減免程序和手續(xù)繁雜等緣由，社會(huì)力氣參加公共文化效勞體系建立的積極性不高。從資金的使用效率看，由于缺乏完善的資金監(jiān)管機(jī)制和績(jī)效考評(píng)機(jī)制，缺乏多元化的財(cái)政資金投入機(jī)制，資金使用效率比擬低下。如局部地區(qū)存在免費(fèi)開放配套資金到位率偏低，甚至擠占挪用免費(fèi)開放資金的現(xiàn)象，造成中心免費(fèi)開放資金難以切實(shí)發(fā)揮作用;文化部門對(duì)規(guī)模巨大的農(nóng)村文化建立專項(xiàng)資金沒有太大的話語權(quán)，造成資金治理和使用的脫節(jié)等。

2、基層公共文化單位人員缺乏，專業(yè)素養(yǎng)不高。不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站工作人員編制得不到落實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站從業(yè)人員83676人中，在編人員47240人，僅占56.5%，平均每站僅1.4人。另外，由于缺乏職業(yè)門檻，基層文化人員整體素養(yǎng)不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，XX年全國縣級(jí)兩館具有高級(jí)職稱和中級(jí)職稱的人員，分別占從業(yè)人員總數(shù)的5.9%和27.9%。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站具有高級(jí)職稱和中級(jí)職稱人員僅占從業(yè)人員總數(shù)的1%和9.4%。

3、基層公共文化效勞內(nèi)容總量缺乏，適用性較差。總體上看，以群眾文化需求為導(dǎo)向的公共文化效勞供應(yīng)模式尚未完全建立，廣闊群眾喜聞樂見的公共文化產(chǎn)品比擬缺乏。一是資源總量偏少。如XX年全國公共圖書館人均藏書量?jī)H為0.58冊(cè)(基層群眾人均藏書量更低)，遠(yuǎn)低于國際圖聯(lián)、聯(lián)合國教科文組織規(guī)定的人均藏書量1.5-2.5冊(cè)的標(biāo)準(zhǔn)。二是適用性不強(qiáng)。如局部基層文化機(jī)構(gòu)花大力氣組織的文藝節(jié)目，難以得到農(nóng)村群眾的青睞;局部鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、農(nóng)家書屋的藏書內(nèi)容偏離三農(nóng)(農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)夫)特點(diǎn)，農(nóng)夫看不懂、用不上，實(shí)際效果特別有限。三是流淌性不強(qiáng)。如區(qū)域內(nèi)的圖書流淌效勞還沒有完全建立起來，電子化的文化資源還不能進(jìn)入千家萬戶。

(三)制度缺位。一是政策不到位。關(guān)于公共文化效勞體系建立的經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)、人員、治理等，在國家層面缺乏剛性要求和制度安排;公共文化效勞的設(shè)施建立標(biāo)準(zhǔn)、效勞標(biāo)準(zhǔn)的制定也相當(dāng)滯后。二是實(shí)施不到位。在許多方面，盡管已經(jīng)出臺(tái)相應(yīng)政策，但在執(zhí)行中很難落實(shí)，也沒有相應(yīng)的制約措施。如中宣部、中編辦等六部委出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)地方縣級(jí)和城鄉(xiāng)基層宣傳文化隊(duì)伍建立的若干意見》中明確要求確保每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站配備不少于2個(gè)以上的人員編制，尚未得到真正落實(shí)。三是考核不到位。基層公共文化效勞的績(jī)效考核評(píng)估機(jī)制尚待建立，很多基層文化部門和公益性文化單位工作積極性不高。

消失這些問題的緣由是多方面的，既有基層文化進(jìn)展根底薄弱，歷史欠賬較多的客觀緣由，也有局部基層黨委政府和文化單位領(lǐng)導(dǎo)主觀熟悉不到位的緣由。解決這些問題，一方面需要國家層面建立健全長(zhǎng)效機(jī)制，從根本上保障文化建立長(zhǎng)期穩(wěn)定進(jìn)展;另一方面，也需要全國文化系統(tǒng)和文化機(jī)構(gòu)開拓創(chuàng)新，扎實(shí)工作。

三、主要政策建議

今后一個(gè)時(shí)期，我國將進(jìn)入新興工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快進(jìn)展的階段。基層公共文化設(shè)施的建立治理和使用，基層公共文化效勞體系的建立，要充分考慮并不斷適應(yīng)這些新變化。

加強(qiáng)基層公共文化設(shè)施建立治理和使用的主要思路是：以不斷滿意基層人民群眾的根本公共文化需求為導(dǎo)向，以中西部和貧困地區(qū)為重點(diǎn)，連續(xù)深化改革、加強(qiáng)制度建立，不斷提高基層公共文化效勞保障力量，促進(jìn)基層文化設(shè)施的建立和治理協(xié)調(diào)進(jìn)展，提高基層文化設(shè)施的使用效率。主要建議有以下幾個(gè)方面：

(一)進(jìn)一步加強(qiáng)基層公共文化制度建立。一是要加快推動(dòng)文化立法工作，以法律的形式明確公共文化設(shè)施的建立、文化機(jī)構(gòu)的定位、文化投入的保障、文化活動(dòng)的開展等相關(guān)內(nèi)容，明確各級(jí)政府在公共文化效勞體系建立中的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，明確各級(jí)文化部門與相關(guān)部門的職責(zé)分工等。二是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步建立健全包括基層在內(nèi)的公共文化設(shè)施的建立標(biāo)準(zhǔn)體系、公共文化機(jī)構(gòu)的效勞標(biāo)準(zhǔn)和公共文化經(jīng)費(fèi)的保障標(biāo)準(zhǔn)和方式等，從制度上解決基層公共文化設(shè)施治理使用中存在的困難和問題，促進(jìn)文化效勞日?；蜆?biāo)準(zhǔn)化，提升文化設(shè)施利用率。三是要建立健全考核機(jī)制。一方面，要結(jié)合現(xiàn)有的文化統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，探究出一套科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，把文化改革進(jìn)展列入各級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展總體規(guī)劃，列入各級(jí)政府效能和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核。另一方面，要加快建立基層公共文化工作的績(jī)效評(píng)價(jià)考核和監(jiān)視機(jī)制，制定詳細(xì)考核標(biāo)準(zhǔn)和量化指標(biāo)，明確獎(jiǎng)懲措施，建立效勞工程公示制度，定期開展檢查督導(dǎo)工作。

(二)進(jìn)一步完善基層公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。針對(duì)縣級(jí)文化設(shè)施老化陳舊問題，要加快改造步伐，使其具備根本功能;針對(duì)個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站缺失、局部鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建立標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題，要進(jìn)一步加大投入，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的完全掩蓋;針對(duì)多數(shù)農(nóng)村文化活動(dòng)場(chǎng)所缺失的問題，要借鑒局部地區(qū)先進(jìn)閱歷，整合各種資源，在每個(gè)行政村建立集文化、新聞出版、播送電影電視、民政、體育及計(jì)生等功能于一體的綜合性村民效勞中心。

(三)進(jìn)一步提高資金使用效益。一是要連續(xù)加大財(cái)政資金投入力度。要催促各地仔細(xì)貫徹落實(shí)“保證公共財(cái)政對(duì)文化建立投入的增長(zhǎng)幅度高于財(cái)政常常性收入增長(zhǎng)幅度，提高文化支出占財(cái)政支出比例”的要求，增加公共財(cái)政對(duì)文化建立的投入。要努力增加政府非稅收入用于文化的投入，提高彩票公益金用于文化事業(yè)的比重。二是要落實(shí)公益性文化事業(yè)捐贈(zèng)減免的各項(xiàng)政策，積極引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)力氣資助和興辦文化事業(yè)。三是要加強(qiáng)資金監(jiān)視治理，提高資金使用效率。要建立健全財(cái)政投入鼓勵(lì)約束和績(jī)效治理機(jī)制，明確績(jī)效目標(biāo)，把向社會(huì)供應(yīng)更多更好的文化產(chǎn)品和效勞作為財(cái)政投入的重要依據(jù);要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政投入方式，探究將財(cái)政對(duì)文化投入由以前直接撥款為主轉(zhuǎn)為購置效勞、工程補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、基金制等多種方式;要協(xié)調(diào)財(cái)政部門，盡快制定出臺(tái)國家層面的《“三館一站”免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)治理方法》;要提高文化部門在資金安排和治理中的話語權(quán)，切實(shí)做到資金安排治理和使用的連接。

(四)進(jìn)一步加強(qiáng)基層文化人才隊(duì)伍建立。一是要貫徹落實(shí)中宣部、中編辦等六部委《關(guān)于加強(qiáng)地方縣級(jí)和城鄉(xiāng)基層宣傳文化隊(duì)伍建立的若干意見》精神，明確核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站人員編制，確保每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站配備不少于2個(gè)以上的人員編制，穩(wěn)定基層文化隊(duì)伍。二是要抓緊建立推行職業(yè)資格制度。文化機(jī)構(gòu)從業(yè)人員要通過文化行政部門或托付的有關(guān)部門組織的相應(yīng)考試、考核，取得職業(yè)資格和崗位培訓(xùn)證書才能上崗。三是要推行人員聘用制和崗位目標(biāo)責(zé)任制，逐步打破人員能進(jìn)不能出，干好干壞一個(gè)樣的局面，促進(jìn)基層公共文化效勞人才資源合理配置和流淌。四是要加強(qiáng)對(duì)基層文化單位人員連續(xù)教育培訓(xùn)，積極扶持鄉(xiāng)土文化能人、民間文化傳承人，建立相應(yīng)的補(bǔ)貼和鼓勵(lì)制度，增加基層文化工作的活力。

(五)進(jìn)一步豐富基層公共文化產(chǎn)品。一是基層文化部門和文化機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變觀念，真正實(shí)現(xiàn)從辦文化到管文化的轉(zhuǎn)變，從文化產(chǎn)品的生產(chǎn)者向文化產(chǎn)品的供應(yīng)者的轉(zhuǎn)變。二是要進(jìn)一步深化公益性文化單位內(nèi)部機(jī)制改革，完善監(jiān)視考核機(jī)制，提升公共文化機(jī)構(gòu)的治理和效勞水平。三是要改良效勞