關(guān)于行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的思考

第第頁關(guān)于行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的思考內(nèi)容提要：我們究竟需要構(gòu)建一門什么樣的行政法學(xué)科？當(dāng)今我國行政法學(xué)界對(duì)這個(gè)命題的回答形成了不同的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，行政法的基礎(chǔ)價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)是“控權(quán)”和“服務(wù)”，行政法是一部“控權(quán)法”加“服務(wù)法”，是控制行政權(quán)的法，是服務(wù)于社會(huì)、服務(wù)于民的法。控權(quán)和服務(wù)是雙向的，共同構(gòu)成了行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的兩個(gè)基本支點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)理論研究現(xiàn)狀控權(quán)服務(wù)

一、基礎(chǔ)理論研究現(xiàn)狀分析

關(guān)于行政法基礎(chǔ)理論或者說行政法治的基本觀念，一直是上世紀(jì)特別是近半個(gè)世紀(jì)各國憲法與行政法學(xué)者們“經(jīng)久不衰”的議題，也是爭論不休、難以取得共識(shí)的問題。從法德行政法院派生出行政法，到英國長期否認(rèn)行政法和美國在上世紀(jì)中葉以后發(fā)展起來并深深影響整個(gè)普通法系而具有全新意義的行政法。各國歷史及各國立法與司法上的巨大差異，造成世紀(jì)行政法學(xué)界對(duì)行政法本身的性質(zhì)與目的、功能與作用的認(rèn)識(shí)眾說紛紜。一般說來，一門學(xué)科的基礎(chǔ)理論問題應(yīng)當(dāng)是這門學(xué)科的核心。新中國第一篇探討行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的論文，應(yīng)當(dāng)首推應(yīng)松年教授、朱維究教授等于1983年撰寫的《行政法學(xué)理論基礎(chǔ)問題初探》一文，該文載于《北京政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1983年第2期。其主要觀點(diǎn)是“行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論是-為人民服務(wù)論”。迄今為止，已有不少教材和著作以及50多篇論文涉及同一論題。但行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論問題并未解決，相反，對(duì)此卻引發(fā)了學(xué)界不盡的探索。依筆者看來，行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論問題實(shí)質(zhì)上是在回答行政法是一部什么樣的法？具體說來，必須回答這樣兩個(gè)基本的命題：我們?yōu)槭裁葱枰婚T行政法學(xué)？我們究竟需要一個(gè)什么樣的行政法學(xué)？這兩個(gè)命題實(shí)際上解答了行政法的基礎(chǔ)理論是什么？一般說來，行政法“是什么”不能推導(dǎo)出行政法“應(yīng)當(dāng)是什么”，反之亦然。規(guī)范行政法學(xué)旨在研究行政法“應(yīng)當(dāng)是什么”。當(dāng)今我國行政法學(xué)界對(duì)這兩個(gè)命題的回答就形成了不同的行政法學(xué)派（說得準(zhǔn)確些，是形成了不同的觀點(diǎn)和看法，而沒有形成流派）。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政法是管理法。該學(xué)說被后來的行政法學(xué)者稱為“管理論”。該說流行于原蘇聯(lián)、東歐各國和早期的我國。該說認(rèn)為，行政法的基礎(chǔ)是國家管理或國家行政管理范圍內(nèi)的社會(huì)關(guān)系?！姓ň褪怯嘘P(guān)行政管理的法或調(diào)整行政管理范圍內(nèi)的社會(huì)關(guān)系的法，行政法的原則就是國家管理的原則，行政權(quán)就是行政機(jī)關(guān)適用法律規(guī)范對(duì)行政事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力，行政行為就是國家行政管理活動(dòng)，行政法律體系就由管理者、管理活動(dòng)和被管理者對(duì)管理者及其管理活動(dòng)的監(jiān)督等三部分法律規(guī)范構(gòu)成，等等。[1]

第二觀點(diǎn)認(rèn)為行政法是控制行政權(quán)的法。該學(xué)說被行政法學(xué)者稱為“控權(quán)論”?！貦?quán)論流行于英美法系國家的法學(xué)界，并影響到包括近年來我國在內(nèi)的許多國家的行政法理論。該理論認(rèn)為，行政法是控制行政權(quán)，防止行政權(quán)濫用，以及當(dāng)行政權(quán)被濫用時(shí)如何予以補(bǔ)救的法，主要是指行政程序法?！摾碚撜J(rèn)為，行政法由下列三部分構(gòu)成：第一，有關(guān)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的法律?！诙嘘P(guān)行使行政權(quán)要件的法律。……第三，有關(guān)對(duì)不法行政行為補(bǔ)救的法律?！搶W(xué)說認(rèn)為，行政法學(xué)僅僅以上述問題為研究對(duì)象；……在當(dāng)代，控權(quán)論又有所修正，即控制權(quán)力不能妨害行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的維護(hù)和必要的行政效率。[2]

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為行政法是平衡公益和私益的法，該學(xué)說又稱為“平衡論”。平衡論作為行政法的理論基礎(chǔ)，是由我國的羅豪才教授為代表的部分行政法學(xué)者提出的，該理論最早發(fā)表在《中國法學(xué)》1993/1，題目為《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)-論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)的平衡》。該學(xué)說在我國已有與管理說相抗衡之勢。平衡論的主要論點(diǎn)如下：（一）行政法的本質(zhì)是平衡法……（二）行政法史是一部平衡史。（三）行政是一個(gè)平衡的過程。（四）行政法的內(nèi)容是權(quán)利義務(wù)的平衡。（五）平衡論的理論依據(jù)。（六）平衡是行政法制建設(shè)和行政法學(xué)研究的指導(dǎo)。持該論的學(xué)者認(rèn)為：古代行政法本質(zhì)上是“管理法”；近代行政法總體上是“控權(quán)法”；現(xiàn)代行政法實(shí)質(zhì)上是“平衡法”。[3]

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)代行政法實(shí)質(zhì)上是服務(wù)行政法，它的價(jià)值取向在于維護(hù)社會(huì)秩序，增進(jìn)社會(huì)福利，實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)。該學(xué)說又稱為“服務(wù)論”。它的基本功能仍然是保障民權(quán)，但同時(shí)兼具服務(wù)與授益的功能。它的基本含義是：為了使政府能夠更有效地為全體人民和整個(gè)社會(huì)提供最好的服務(wù)和最大的福利，法律授予其各種必要的職權(quán)，使其能夠憑借該職權(quán)積極處理行政事務(wù)；但是行政職權(quán)的行使不得超越法律授權(quán)的范圍，更不得對(duì)人民的自由和權(quán)利造成侵害。[4]

最近這兩年來關(guān)于行政法的基礎(chǔ)理論又有了許多新的觀點(diǎn)：武步云先生認(rèn)為行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論是-“公共權(quán)力論”。[5]賀善征教授認(rèn)為行政法的基礎(chǔ)理論是公平、效率、穩(wěn)定論，[6]孫笑俠教授認(rèn)為行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論是“新控權(quán)論”，[7]并撰寫了《法律對(duì)行政的控制》一書。武漢大學(xué)葉必豐教授提出行政法的基礎(chǔ)理論是“公共權(quán)益本位論”。在其新近出版的《行政法的人文精神》著作中，葉教授用一章的篇幅專門分析了“公共權(quán)益本位論”。[8]郭潤生教授認(rèn)為行政法學(xué)的基本理論是“控權(quán)加平衡論”。[9]文正邦教授認(rèn)為行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論是“行政職責(zé)本位論”，并將其作為公法學(xué)的理論基點(diǎn)和核心。[10]

為什么行政法學(xué)界會(huì)有如此多的觀點(diǎn)？筆者認(rèn)為主要是對(duì)構(gòu)建行政法學(xué)科體系的“關(guān)鍵詞”（或稱為“支撐性概念”）的理解上發(fā)生了不同的認(rèn)識(shí)。[]行政法律制度的創(chuàng)立、運(yùn)行都與構(gòu)建行政法學(xué)科體系的“關(guān)鍵詞”有關(guān)。這里的“關(guān)鍵詞”就是構(gòu)建行政法學(xué)科體系的“柱子”。正如支撐一幢大樓的混凝土“柱子”一樣。“關(guān)鍵詞”是構(gòu)建這個(gè)學(xué)科的基礎(chǔ)，因此很有必要對(duì)構(gòu)建行政法學(xué)科的支撐性概念（關(guān)鍵詞）進(jìn)行詳細(xì)分析研究，探討其內(nèi)涵和外延，以構(gòu)建一個(gè)我們所需要的行政法制度。一個(gè)學(xué)科的“關(guān)鍵詞”既是理解這個(gè)學(xué)科的起點(diǎn)，往往又是“誤解”這個(gè)學(xué)科的關(guān)鍵。眾所周知，行政法學(xué)在我國的發(fā)展雖然正處于高峰時(shí)期，但對(duì)行政法的“關(guān)鍵詞”內(nèi)涵的理解存在較大的分歧。這種分歧不是指正常情況下所形成的各個(gè)學(xué)派、各種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的不同，而是指對(duì)支撐這個(gè)學(xué)科的“關(guān)鍵詞”發(fā)生了歧義，這不利于該學(xué)科的發(fā)展。因?yàn)椋瑯?gòu)建任何一門學(xué)科的“關(guān)鍵詞”的內(nèi)涵和外延應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，不同的只是用“關(guān)鍵詞”所構(gòu)建的理論體系和學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。通過考察，我認(rèn)為行政-行政權(quán)-行政行為-法治行政-行政程序-行政處理決定-違法行政-行政責(zé)任-行政爭議-行政復(fù)議與行政訴訟-行政賠償是構(gòu)建行政法學(xué)科的“關(guān)鍵詞”。

其實(shí)，基于社會(huì)的需要，我們這個(gè)時(shí)代的行政法無疑已受到了廣泛的關(guān)注，而與對(duì)這門學(xué)科業(yè)已獲得的成就可能毫無關(guān)系。對(duì)于現(xiàn)實(shí)來說思想總是遲到的，對(duì)于說明行政法“是什么”和“應(yīng)當(dāng)是什么”，法學(xué)家似乎總是來得太晚。還沒有在客觀上完全領(lǐng)悟并建立起經(jīng)過嚴(yán)格論證的知識(shí)體系，在許多方面還缺乏那些在概念上得到明確界定、在邏輯和意義上得到完全澄清的命題、方法和學(xué)說。這樣說并無意低估過去和現(xiàn)在致力于這門學(xué)科建設(shè)的各種努力，而是旨在重新凸現(xiàn)法學(xué)家必須牢記的未曾完成的使命：通過系統(tǒng)的反思來徹底澄清至今為止仍被行政法學(xué)忽略或誤解了的成為嚴(yán)格社會(huì)科學(xué)的條件，爾后在這一基礎(chǔ)上重估或重建行政法學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)傳統(tǒng)。

按照包萬超博士的看法：行政法學(xué)作為法學(xué)子學(xué)科，其發(fā)展經(jīng)歷了三次嚴(yán)格的知識(shí)分工。首先是憲法學(xué)從法哲學(xué)和政治學(xué)中獨(dú)立出來，狄驥（L.Duguit）和戴西分別在歐洲和英美法學(xué)界同時(shí)完成了這次分工。接著是行政法學(xué)從憲法學(xué)中分離出來。盡管韋德（H.Wade）曾斷言：“實(shí)際上，整個(gè)行政法學(xué)可視作憲法學(xué)的一個(gè)分支”，但在形式上兩門學(xué)科掌管了相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域，用梅耶（Meyar）的話說，“憲法典是靜態(tài)的憲法，行政法是動(dòng)態(tài)的憲法”，行政法學(xué)就成了研究“動(dòng)態(tài)憲法”的專門學(xué)科。最后一步是確立行政法學(xué)與邊緣學(xué)科，尤其是公共行政學(xué)的界碑。古德諾強(qiáng)調(diào)政治與行政二分，后者包括分別研究效率和合法性的行政學(xué)與行政法學(xué)，不涉入意識(shí)形態(tài)和政治合法性之爭。威爾遜在《行政研究》（1887）這篇經(jīng)典論文中指出：“公共行政研究的首要目標(biāo)是發(fā)現(xiàn)政府能恰當(dāng)而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本來做好這些事情。”而行政法學(xué)的研究對(duì)象就剩下政府規(guī)則和行政行為的合法性問題了。行政法學(xué)終于“脫胎換骨”成一門純粹的法律學(xué)科。從十九世紀(jì)八十年代至廿世紀(jì)三十年代，歐洲、英美和中國依次完成了行政法學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科的建構(gòu)任務(wù)。這段短暫的歷程和在憲法學(xué)、行政學(xué)夾縫中生存的事實(shí)使得行政法學(xué)一直處于沒有根基的狀態(tài)和邊緣地位。二十世紀(jì)的行政法學(xué)在自我陶醉的悲劇性研究中通過不斷界定和固防自己的疆界，拒絕了其他人文學(xué)科和社會(huì)科學(xué)的重要成果對(duì)它的影響，不僅如此，法學(xué)家的努力還使行政法學(xué)儼然成了一個(gè)自給自足的實(shí)體，漸漸割斷了它在社會(huì)科學(xué)中的根基和知識(shí)傳統(tǒng)。筆者認(rèn)為，法學(xué)從來不是一門自給自足的學(xué)科，他的發(fā)展必須依賴于其他社會(huì)科學(xué)乃至于自然科學(xué)的研究成果。三十年代至七十年代的半個(gè)世紀(jì)，整個(gè)行政法學(xué)界在先驅(qū)者的光芒照耀下迅速走向心智和思想的衰竭。技藝式的學(xué)院教育培養(yǎng)了昔日遺產(chǎn)的看管人、經(jīng)典文獻(xiàn)的注釋者、看上去很有學(xué)識(shí)的教書匠。即使是像韋德（H.Wade）、德。史密斯（S.deSmith）、戴維斯（K.C.Davis）、蓋爾洪（W.Gellhorn）、布萊邦（G.Braibant）、佛萊納（F.Fleiner）、耶賴克（W.Jellinek）等一代行政法學(xué)名家，也只能將抱負(fù)大大壓縮，以微弱的思想火花和技術(shù)上的嫻熟在狹小的學(xué)科領(lǐng)地里進(jìn)行耕耘。在東亞如日本，美濃部達(dá)吉的《行政法撮要》（1924）率先引介了梅耶（Meyar）的《德國行政法》，次年，白鵬飛的《行政法總論》又把梅耶和美濃部達(dá)吉的體系移入中華民國。時(shí)至今日，日本和臺(tái)灣地區(qū)的后繼者卻仍然主要是德國行政法學(xué)的注釋者。而蘇聯(lián)管制型行政法的導(dǎo)入最終導(dǎo)致了中國大陸行政法的“研究范式”，形成了行政法學(xué)理論分析上的“范式霸權(quán)”?；旧习研姓▽W(xué)的體系構(gòu)建為行政組織法、行政行為法和行政救濟(jì)法三大部分。這種影響直到今天也未能消除。是誰刻畫了中國行政法學(xué)的“臉譜”？通過以上追根求源的分析，我們發(fā)現(xiàn)，梅耶是一個(gè)非常重要的人物。

半個(gè)世紀(jì)以來，行政法學(xué)的貧困辜負(fù)了這門學(xué)科走向科學(xué)的使命。一方面，在選題、材料和方法上殊少有創(chuàng)新和突破，在歐洲大陸，以行政組織法、行政行為法、行政救濟(jì)法勘定的學(xué)科領(lǐng)域自奧里烏和梅耶以來基本不變；在英美，不少行政法學(xué)家的視野只局限于行政程序和司法審查。正當(dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和哲學(xué)等學(xué)科不斷引入新的方法和材料，拓展新的領(lǐng)域而逐步發(fā)展為嚴(yán)格的社會(huì)科學(xué)的時(shí)候，法學(xué)及作為其分支學(xué)科的行政法學(xué)卻固守著昔日的地盤和雷打不動(dòng)的教條。另一方面，為了遷就即時(shí)性的目標(biāo)，或臣服于意識(shí)形態(tài)和政治的壓力，行政法學(xué)的思辨和人文哲學(xué)被迫放棄了它的合法化職責(zé)，喪失了對(duì)現(xiàn)實(shí)的批判和創(chuàng)新能力，行政法學(xué)家指導(dǎo)社會(huì)的思維力量日漸耗盡。這門科學(xué)在這半個(gè)世紀(jì)的很長一段時(shí)期，自我降格為政策闡釋學(xué)和推行政治權(quán)威主義的合法工具。不僅在蘇東和中國大陸，德國、日本，乃至于凱恩斯主義盛行時(shí)期的英美國家，行政法學(xué)都承擔(dān)了同樣的悲劇命運(yùn)。直到最近二十年，這一學(xué)科的耕耘者才開始意識(shí)到自身學(xué)科的尷尬地位，而他們此時(shí)卻成了當(dāng)代社會(huì)科學(xué)語境中的陌生人。一種如夢初醒的危機(jī)感促使法學(xué)家向十九世紀(jì)以來長期指導(dǎo)行政法學(xué)研究的一些理論旨趣和模式提出了深刻的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，歐美思想界正面臨著一個(gè)后結(jié)構(gòu)主義和后現(xiàn)代主義思潮逐步強(qiáng)大的時(shí)代。學(xué)界之外的公眾也廣泛地注意到現(xiàn)實(shí)秩序的急劇變遷：歷經(jīng)20世紀(jì)的多重變革，從社會(huì)結(jié)構(gòu)的制度安排到科學(xué)、文學(xué)與藝術(shù)的游戲規(guī)則均已改變了，處于這一變革世界中的行政法學(xué)，就不能不同樣面臨著“社會(huì)科學(xué)的敘事危機(jī)”和知識(shí)的合法化難題。公眾的認(rèn)識(shí)支持了新近的學(xué)術(shù)挑戰(zhàn)，大家的共同疑問是：傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論（建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下的行政法學(xué)理論）是否能夠恰當(dāng)?shù)孛枋龊徒忉尞?dāng)前的行政法現(xiàn)象，它能否為行政法的制度演進(jìn)繼續(xù)提供規(guī)范性基礎(chǔ)和學(xué)術(shù)支持？對(duì)此，英美法學(xué)家提出了兩條頗有希望的研究進(jìn)路：一是試圖在反思行政法學(xué)規(guī)范主義傳統(tǒng)和功能主義傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，以建設(shè)性的研究綱領(lǐng)綜合新的理論挑戰(zhàn)，如牛津大學(xué)的克雷格（P.P.Craig）、倫敦大學(xué)的哈羅（C.Harlow）、曼徹斯特大學(xué)的洛格林（M.Loughlin）、哈佛大學(xué)的斯德沃特（R.Stewart）；二是在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域探索以新的理論基礎(chǔ)和分析方法促成行政法學(xué)領(lǐng)域的重新界定，如將公共選擇理論應(yīng)用于行政法研究。這一進(jìn)路兼容了后現(xiàn)代主義的諸多因素和跨學(xué)科的知識(shí)啟迪。[12]

二、對(duì)行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的分析

近年來，始終有兩個(gè)很重要的學(xué)科命題縈繞在我的頭腦當(dāng)中：我們?yōu)槭裁葱枰婚T行政法學(xué)？我們需要建立一門什么樣的行政法學(xué)？這種看似簡單的命題，卻時(shí)常不得開心顏。中國本土法文化中，是沒有現(xiàn)代意義上的行政法文化可供我們追尋的，現(xiàn)代意義上的行政法制度來源于西方發(fā)達(dá)國家。在向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)的過程中，可供我們選擇的行政法制度較多，那我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)哪一種行政法制度？是大陸法系國家的，還是英美法系國家的？是那個(gè)法系的哪一個(gè)國家？或是什么時(shí)期的？是英美法系中的美國的？還是大陸法系中德國的？或是兩大法系中對(duì)我有用，又適合我國國情的？我一直在就如何研究行政法學(xué)的“路徑”問題上苦苦思索，力求尋找到適合我國行政法學(xué)（包括行政訴訟法）發(fā)展的“路徑依賴”。[13]研究行政法的“路徑依賴”是為了弄清行政法的歷史發(fā)展軌跡及其應(yīng)然狀態(tài)。

在此，首先要申明自己的立場，學(xué)術(shù)的精神就在于批判。任何正確的理論都不可能是絕對(duì)的真理，依波普爾的科學(xué)哲學(xué)觀，任何科學(xué)理論都有其“可證偽性”，科學(xué)總是在謬誤的發(fā)現(xiàn)與批判中不斷進(jìn)化的。有鑒于此，我們無意從迎合的立場來看待當(dāng)今有關(guān)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的若干觀點(diǎn)和爭論，而著意于提出異議，提出一種思考這個(gè)命題的進(jìn)路。這樣說的旨趣是提出一些問題，并試圖提供一種解決問題的思路。

當(dāng)然學(xué)術(shù)界有關(guān)外國行政法學(xué)方面的分析著作和相關(guān)的比較研究還是較為發(fā)達(dá)的，許多學(xué)者作出了自己的貢獻(xiàn)。比如：《法、美、英、日行政法》（王名揚(yáng)主編）、《十國行政法-比較研究》（胡建淼著）、《比較行政法》（張正釗、韓大元主編）、《比較行政法-20國行政法評(píng)述》（胡建淼著）、《外國行政法教程》（姜明安主編）。當(dāng)然，在我國進(jìn)行行政法制建設(shè)之初期，這種基礎(chǔ)性的介紹是必要的。一般認(rèn)為，行政法學(xué)學(xué)術(shù)質(zhì)量的提升，不外三種路徑：輸入外來學(xué)說，進(jìn)行比較研究；弘揚(yáng)優(yōu)秀文化遺產(chǎn)；完成外來思想學(xué)說與本土法文化的結(jié)合與創(chuàng)新（通過比較研究的道路）。對(duì)于第一條道路我們作了很多的工作，如王名揚(yáng)教授、羅豪才教授、姜明安教授、王連昌教授、楊海坤教授、胡建淼教授等都作了大量的工作。我們基本上已經(jīng)明確了各國現(xiàn)行的行政法律制度及其相關(guān)的理論；第二條道路我們是沒有多大作為的，沒有作為的原因不在于我們的努力不夠，而在于中國從來沒有行政法律文化的傳統(tǒng)，所以在這方面，可供我們挖掘的程序法文化方面的遺產(chǎn)不多。第三條道路是我們正需要開拓的。

21世紀(jì)人類將告別刑法時(shí)代和民法時(shí)代，進(jìn)入行政法時(shí)代?，F(xiàn)代行政早已不是“最好政府，最少管理”，即使是在一向把行政法視為控制行政權(quán)利器的美國，近年來也開始以政府管制學(xué)說重新解構(gòu)行政法，福利國家（welfarestate）理念的勃興，給付行政和服務(wù)理念的興起。經(jīng)濟(jì)學(xué)界開始強(qiáng)調(diào)用企業(yè)精神改造公營部門，構(gòu)建企業(yè)家政府。在這樣一個(gè)大背景下，“市場經(jīng)濟(jì)下的行政法”，應(yīng)該考慮“市場、政府和社會(huì)”等多重因素，從行政法學(xué)的視角研究國家與社會(huì)、公權(quán)力和私權(quán)利、政府管制和私人自治等多重矛盾，建立一個(gè)“符合市場經(jīng)濟(jì)需要，通過民主程序產(chǎn)生的、依法辦事的政府”。在這種情況下，就更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府職能和行政行為模式的轉(zhuǎn)化，“掌舵而不是劃漿”，對(duì)行政職能進(jìn)行重新分解定位；注意發(fā)揮“非強(qiáng)制性行政行為”的功用，做到剛?cè)岵?jì)。

我們基本上持這樣的觀點(diǎn)：同意行政法是一部控權(quán)法加服務(wù)法，是控制行政權(quán)的法，是服務(wù)于社會(huì)、服務(wù)于民的法的觀點(diǎn)。為什么說是一種觀點(diǎn)？依筆者拙見，目前行政法學(xué)界關(guān)于行政法的基礎(chǔ)理論問題的不同認(rèn)識(shí)，還只停留在“主張和觀點(diǎn)”上，還沒有達(dá)到“思潮和流派”之水準(zhǔn)。對(duì)行政法具體內(nèi)容可作出這樣的認(rèn)識(shí)：“它是調(diào)整圍繞行政活動(dòng)而形成的各種社會(huì)關(guān)系，配置并控制行政權(quán)，確認(rèn)和保障公民合法權(quán)益的各種法律規(guī)范的總稱?！?/p>

在此，筆者提出這樣一個(gè)思路：我們應(yīng)當(dāng)以服務(wù)論和控權(quán)論為指導(dǎo)，避免將行政法學(xué)的研究放在公民與政府對(duì)立的層面上。行政法既要控制行政權(quán)的恣意運(yùn)行，同時(shí)更應(yīng)注重對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)?！翱貦?quán)”和“服務(wù)”是行政法的兩個(gè)支撐點(diǎn)。兩者是一種互動(dòng)的關(guān)系，控權(quán)是基礎(chǔ)，服務(wù)是目的?！翱貦?quán)論”要求政府的行政行為必須在法律設(shè)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，任何行政行為的運(yùn)行都必須要有法律依據(jù)，任何行政行為都必須在法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，超越職權(quán)的行政行為是違法的行政行為?！胺?wù)論”要求政府不應(yīng)僅僅以管理者的身份自居，更應(yīng)當(dāng)以服務(wù)者的身份去為人民提供各種服務(wù)。服務(wù)論是將現(xiàn)代國家服務(wù)行政（積極行政）的特點(diǎn)一并囊括，較為全面地概括了現(xiàn)代行政法民主、法治、福利的本質(zhì)。

這種理論基礎(chǔ)其實(shí)體現(xiàn)了一種行政法的觀念。具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（1）從以“管理”為目的到以“服務(wù)”為宗旨；（2）從注重“權(quán)力”的行使到注重“權(quán)利”的保障；（3）從依靠“命令”到依靠“協(xié)商”；（4）從僅僅強(qiáng)調(diào)實(shí)體法到強(qiáng)調(diào)和諧法。

我們確立控權(quán)加服務(wù)論的觀點(diǎn)，思考的路徑主要是兩個(gè)方面的：

一方面，是由行政法學(xué)的“支撐性概念”中的一個(gè)中心概念-“行政權(quán)”的性質(zhì)決定的。

行政權(quán)作為國家權(quán)力之一，一般說來，行政權(quán)具有如下特征：第一、強(qiáng)制性。強(qiáng)制性是各種權(quán)力所具有的一個(gè)共同特點(diǎn)。權(quán)力從實(shí)質(zhì)上說就是一種強(qiáng)迫使別人服從，或者將權(quán)力所有人的意志強(qiáng)加于他人的一種力量。行政權(quán)有國家暴力作為后盾，因此，其強(qiáng)制性就更為明顯。第二、支配性。從法學(xué)角度來看，享有行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)與被管理者在行政法律關(guān)系中的地位不平等，行政機(jī)關(guān)無疑屬于支配地位。它可以依法根據(jù)社會(huì)公益的要求，命令被管理者為一定行為，或者禁止其為一定行為。作為被管理者，由于居于被支配的地位。第三、執(zhí)行性。從行政權(quán)運(yùn)用的實(shí)際功能來看，它的明顯特性之一就是其執(zhí)行性。威爾遜在其創(chuàng)立行政學(xué)時(shí)就曾指出，行政機(jī)關(guān)“是政府的執(zhí)行者，是政府的操作者?！盵14]古德諾也認(rèn)為：“政治與政策或國家意志的表達(dá)相關(guān)，行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)。”[15]第四、服務(wù)性。行政權(quán)從實(shí)質(zhì)上說，是行政機(jī)關(guān)及行政人員為實(shí)現(xiàn)國家目的、維護(hù)公共利益而決定政策、執(zhí)行法令的權(quán)能。行政權(quán)不同于社會(huì)成員的個(gè)人權(quán)利，行政權(quán)為公共利益的目的而設(shè)定，無論是運(yùn)用行政權(quán)制定具有普遍約束力的行為規(guī)則，還是將這些抽象的規(guī)則適用于特定的人或者具體的事，其指向都是維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益。沒有行政權(quán)這一公共權(quán)力的存在和運(yùn)用，社會(huì)成員的共同利益就得不到保障，社會(huì)的穩(wěn)定與進(jìn)步就不會(huì)得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于行政權(quán)的服務(wù)性，我們歷來都不重視，現(xiàn)在是市場經(jīng)濟(jì)條件，行政的非強(qiáng)制性應(yīng)是我們觀注的重點(diǎn)內(nèi)容，因此，行政權(quán)的服務(wù)職能也應(yīng)是我們設(shè)計(jì)行政程序制度時(shí)重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。從行政權(quán)的以上特征可知，行政權(quán)作為強(qiáng)大的國家權(quán)力，天生具有侵犯性，因此必須對(duì)行政權(quán)加以控制，以防其侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

另一方面，從行政權(quán)的載體-“政府”來看，我們?yōu)槭裁葱枰粋€(gè)政府？我們需要一個(gè)什么樣的政府？這也是我們思考行政法的基本命題的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，要求政府必須轉(zhuǎn)變職能，政府必須為市民提供更多的服務(wù)。

具體理由如下：

1、我國現(xiàn)階段正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府行政行為（行為方式）必須發(fā)生變化。首先表現(xiàn)在行政觀念上的變化：（1）從管制行政理念向服務(wù)行政理念的轉(zhuǎn)變；（2）由權(quán)威行政理念向民主行政理念的轉(zhuǎn)變；（3）從人治行政理念向法治行政理念的轉(zhuǎn)變；（4）從經(jīng)驗(yàn)行政理念向科學(xué)行政理念的轉(zhuǎn)變。

行政觀念的變化必將對(duì)行政法的基礎(chǔ)理論產(chǎn)生重大影響。

“十四大”明確提出了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，同時(shí)又把改革政府行政管理體制和機(jī)構(gòu)的任務(wù)提上了議事日程。市場和政府，各有其作用或職能范圍，各有其優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，都有所長和所短。政府是國家的代表，而國家是來自于社會(huì)又高于社會(huì)的公共權(quán)力機(jī)關(guān)。我想，在探討本命題時(shí)，市場、政府和社會(huì)是關(guān)鍵的三因素。如何把依照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式建構(gòu)起來的行政法體系，轉(zhuǎn)換為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代行政法體系，是處于世紀(jì)之交的中國行政體制所面臨的課題。市場經(jīng)濟(jì)的政治沖擊力量突出地聚合在政府職能與行為上。政府職能與行為的轉(zhuǎn)變，從表面上反映著政府管理體制模式的調(diào)整，而深層則引申出民眾與政權(quán)、社會(huì)與國家、經(jīng)濟(jì)與政治關(guān)系的變革。如果把行政職能、行政權(quán)力和行政責(zé)任作為行政體制的基本要素，處于轉(zhuǎn)型期的中國行政體制改革的任務(wù)可以理解為：轉(zhuǎn)變政府職能、改革政府機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)換政府行為和行為方式。

從一般意義上分析，在現(xiàn)代化過程中，世界各國政府的職能或遲或早、或快或慢都將發(fā)生變化。政治統(tǒng)治、社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)是政府行為方向和基本任務(wù)的三大方面，也可以理解為三大職能。政府職能的轉(zhuǎn)變具有如下的含義：首先，隨著時(shí)空的流變，政府職能結(jié)構(gòu)的重心從一個(gè)職能轉(zhuǎn)向另一個(gè)職能。同時(shí)，其他職能并不消失，而是并存，也不產(chǎn)生另外相同層次的新職能。如傳統(tǒng)社會(huì)的政府職能的重心在于政治統(tǒng)治，至現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向社會(huì)管理職能（包括經(jīng)濟(jì)管理職能），至后工業(yè)社會(huì)又移到社會(huì)服務(wù)職能。在此過程中，政治統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能并未消失，只是在內(nèi)容、方式和方法上發(fā)生了變化。其次，在政府職能結(jié)構(gòu)重心位移的同時(shí)，政府職能結(jié)構(gòu)內(nèi)部各子結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵會(huì)發(fā)生或多或少的變動(dòng)。這產(chǎn)生于根據(jù)不同的時(shí)期社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)對(duì)政府行為方向和基本任務(wù)重心的不同要求，而作出的相應(yīng)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。主要是職能內(nèi)涵的收縮或擴(kuò)張。如從傳統(tǒng)社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后，社會(huì)管理的內(nèi)涵日益豐富，出現(xiàn)了以前沒有或不太重要的許多社會(huì)管理事務(wù)，尤其是經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)。這種社會(huì)管理職能內(nèi)部的結(jié)構(gòu)分化，與第一層次的三大職能結(jié)構(gòu)相比，屬第二層次的職能結(jié)構(gòu)。

不少學(xué)者從社會(huì)學(xué)的角度，從國家和社會(huì)對(duì)立的視角理解傳統(tǒng)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，認(rèn)為這種轉(zhuǎn)變表現(xiàn)為國家權(quán)力不斷弱化和縮減而市場則不斷擴(kuò)大的過程。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是片面的，也與中國的實(shí)際不符。誠然，自1949年后中國建立了自上而下的對(duì)社會(huì)的全方位控制，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化到人民的日常生活。在中國的歷史上，政權(quán)第一次延伸至縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至于鄉(xiāng)村。在很大程度上，這依賴無所不在的“單位”。凡社會(huì)成員絕大多數(shù)必有單位所屬，凡是全民所有制的單位，無論學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)還是機(jī)關(guān)、團(tuán)體，均被納入政府直接管理的軌道與范圍。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，利用嚴(yán)密的組織，時(shí)常以政治運(yùn)動(dòng)的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但仔細(xì)分析政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活似乎無所不能的統(tǒng)治，至少有兩個(gè)薄弱之處：一是體制上偏重控制和生產(chǎn)本身，而忽視社會(huì)事務(wù)管理包括社會(huì)保障功能；二是本已不足的社會(huì)管理又偏重于城鎮(zhèn)，如勞動(dòng)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)和退休制度，而廣大的農(nóng)村在很大程度上處于自由放任的狀態(tài)。從根本上說，在建立市場經(jīng)濟(jì)的條件下，中國所面臨的問題不能籠統(tǒng)地歸結(jié)為國家權(quán)力的弱化和市場的擴(kuò)大。從第一層次的職能轉(zhuǎn)變來說，要將重心轉(zhuǎn)到社會(huì)管理上來。在第二層次的職能轉(zhuǎn)變方面，需要弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接控制，而強(qiáng)化其他方面的社會(huì)職能，如服務(wù)社會(huì)的職能，但這些轉(zhuǎn)變遇到政治與經(jīng)濟(jì)、國家與社會(huì)的一元從屬結(jié)構(gòu)的阻礙。而中國歷史上沒有市民社會(huì)發(fā)育生長的條件，1949年以后高度集權(quán)的體制，使得真正意義上的社會(huì)組織不可能存在。在高度政治集權(quán)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的框架中，歷史上出現(xiàn)的兩極徘徊衍變?yōu)椤耙环啪蛠y，一亂就統(tǒng)，一統(tǒng)就死”（中央與地方的關(guān)系），以及“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”（政府機(jī)構(gòu)改革方面）的惡性循環(huán)。

中國現(xiàn)代化若要擺脫歷史的惡性循環(huán)，走出兩難的困境，就必須在理論上和實(shí)踐中回答國家與市民社會(huì)的關(guān)系問題。這是擺在我們面前的、無法回避的重要課題。筆者認(rèn)為，中國現(xiàn)代化的進(jìn)程必須確立一種自下而上致力于營建健康的中國市民社會(huì)。透過中國市民社會(huì)的建構(gòu)逐漸確立國家與市民社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上形成一種良性的互動(dòng)關(guān)系，只有這樣，才能避免歷史上反復(fù)出現(xiàn)的兩極擺動(dòng)，推進(jìn)中國的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革，最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

當(dāng)前中國正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，會(huì)產(chǎn)生許多需要有組織管理的事務(wù)。這些事務(wù)是由社會(huì)組織自身管理呢，還是由政府組織管理？這取決于社會(huì)本身是否擁有、或者在多大程度上擁有管理現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)的條件和能力。因?yàn)楫?dāng)政府介入或撤出某些社會(huì)事務(wù)管理領(lǐng)域后，社會(huì)應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地強(qiáng)化或弱化該領(lǐng)域的管理權(quán)能。換言之，政府職能的基本轉(zhuǎn)變有賴于社會(huì)能量的開發(fā)和新的社會(huì)生態(tài)環(huán)境因素的培育以推動(dòng)政府職能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，平衡新的政府管理權(quán)能與新的社會(huì)管理權(quán)能的關(guān)系。中國社會(huì)本身管理新生社會(huì)事務(wù)的能力相當(dāng)有限，因而只能由政府來管理。這就妨礙了政府職能的轉(zhuǎn)變。出路在于在發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的過程中，扶持具有獨(dú)立自治領(lǐng)域和自我管理能力的市民社會(huì)的成長。市民社會(huì)的發(fā)展意味著國家和政府對(duì)社會(huì)事務(wù)干預(yù)領(lǐng)域和能力的收縮或至少受到限制。政府職能正是在這一進(jìn)程中逐步實(shí)現(xiàn)其內(nèi)涵或重心位移的。

2、另外，為什么這么說行政法是“控權(quán)”加“服務(wù)”的法，這里有一個(gè)很重要的理論需要介紹-“法律關(guān)系理論”。

“法律關(guān)系理論”是法學(xué)的一個(gè)支撐性的理論。在當(dāng)代西方哲學(xué)理論中，風(fēng)彌著一個(gè)很重要的哲學(xué)理論-“主客體理論”。該理論認(rèn)為：人類社會(huì)的任何現(xiàn)象和活動(dòng)都是由三大要素構(gòu)成：主體、客體、內(nèi)容。主客體理論引入法學(xué)中，就產(chǎn)生了“法律關(guān)系理論”。我們認(rèn)為法律關(guān)系理論是法學(xué)的一個(gè)支撐性的理論，正因?yàn)橛蟹申P(guān)系理論才有了各個(gè)法學(xué)學(xué)科，也才有了各學(xué)科自己的體系。各個(gè)部門法學(xué)也正是基于法律關(guān)系的理論而建立自己的體系的（刑事法律關(guān)系、民事法律關(guān)系、經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系、行政法律關(guān)系、刑事訴訟法律關(guān)系、民事訴訟法律關(guān)系、行政訴訟法律關(guān)系，等等。）正式有了不同的法律關(guān)系的劃分，才有了不同的部門法學(xué)。

當(dāng)然，這個(gè)問題得從“宇宙”說起。通說認(rèn)為，“宇宙”由“自然界”和“人類社會(huì)”兩大部分構(gòu)成?！白匀唤纭睂儆谧匀豢茖W(xué)研究的范疇，法學(xué)屬于社會(huì)科學(xué)，因此我們所關(guān)注的是“人類社會(huì)”這一領(lǐng)域。按馬克思的觀點(diǎn)，“人類社會(huì)”是由各種各樣的“社會(huì)關(guān)系”所構(gòu)成的。主要包括了“宗教關(guān)系”、“婚姻家庭關(guān)系”、“道德關(guān)系”、“法律關(guān)系”，等等。那么，“法律關(guān)系”根據(jù)其調(diào)整的范圍不同，又被劃分為“刑事法律關(guān)系”、“民事法律關(guān)系”、“經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系”、“行政法律關(guān)系”、“刑事訴訟法律關(guān)系”、“民事訴訟法律關(guān)系”、“行政訴訟法律關(guān)系”，等等。在這個(gè)意義上，法學(xué)才被稱為“權(quán)利義務(wù)之學(xué)”。由此而來，各個(gè)部門法學(xué)才有了其存在的理論基礎(chǔ)。

就“行政法律關(guān)系”來說。它所解答的是國家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織在行政權(quán)的運(yùn)行過程中（管理和服務(wù)的過程中）與行政管理相對(duì)方之間形成的一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這就是確立和發(fā)展行政法的基礎(chǔ)。

現(xiàn)行的行政法學(xué)體系多是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，其主要原因在于我們現(xiàn)在所運(yùn)用的支撐性概念的含義基本上是建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的。如對(duì)“行政”概念的認(rèn)識(shí)就是如此，認(rèn)為“行政”就是管理，是國家意志的執(zhí)行。僅僅強(qiáng)調(diào)行政是國家對(duì)公共事務(wù)的一種管理，因此就衍生出“行政就是管理、管理就是整人?！边@種純國家意志執(zhí)行的思路。其實(shí)，行政的內(nèi)涵不只是一種管理，現(xiàn)代行政更重要的還在于它是一種服務(wù)。市場經(jīng)濟(jì)的建立，使得政府無須像以往那樣對(duì)整個(gè)社會(huì)生活進(jìn)行全面的管理和控制。政企、政社的分離使得各社會(huì)行為主體獲得了社會(huì)活動(dòng)的自主性，政府除了為維持社會(huì)秩序而進(jìn)行必要的管制之外，主要履行的是社會(huì)服務(wù)職能?，F(xiàn)代行政理念應(yīng)當(dāng)是：“行政就是管理，管理就是服務(wù)”。所以，筆者認(rèn)為“現(xiàn)代行政”實(shí)際上就是“法治行政”、“服務(wù)行政”、“責(zé)任行政”、“效率行政”。行政管理不能僅僅靠行政強(qiáng)制，那是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物。就百姓來說，他們希望我們的政府在實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序、進(jìn)行行政管理的過程中，溫柔一點(diǎn)，再溫柔一點(diǎn)！只要能夠完成行政管理的任務(wù)，不一定非得板著面孔。目前，我國政府的服務(wù)職能日益突出，例如開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，培育市場，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，建立社會(huì)保障體系，改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展文化教育事業(yè)等。非強(qiáng)制性行政行為也在增加。以前認(rèn)為行政行為都是強(qiáng)制性的，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。如行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政合同、行政指導(dǎo)等。因此，伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，行政理念也應(yīng)當(dāng)發(fā)生深刻的轉(zhuǎn)變。行政理念是政府行政活動(dòng)的先導(dǎo)，政府服務(wù)角色和服務(wù)意識(shí)的確定與形成，對(duì)于引導(dǎo)政府資源的投向、政府行為的重點(diǎn)選擇和政府工作目標(biāo)均具有重要意義。再如，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下只重視行政行為的強(qiáng)制性，而忽視行政行為也具有非強(qiáng)制性的一面。并且現(xiàn)代行政尤應(yīng)注重其非強(qiáng)制性的含義，因此對(duì)行政行為的非強(qiáng)制性要加強(qiáng)研究。行政行為可以分為強(qiáng)制性行政行為和非強(qiáng)制性行政行為。強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性、管理與激勵(lì)都很重要，要強(qiáng)調(diào)非強(qiáng)制性的行政行為的激勵(lì)作用。對(duì)傳統(tǒng)大陸法系國家確定的“行政行為”的“四個(gè)力（確定力、強(qiáng)制力、約束力、公定力）”是否準(zhǔn)確，應(yīng)予重新認(rèn)識(shí)。[16]

3、通過對(duì)前蘇聯(lián)、法、德、日、美行政法理論的研究可以發(fā)現(xiàn)，管理論和控權(quán)論的思想根源是自由資本主義和國家干預(yù)主義。這些理論的產(chǎn)生是受當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況決定的。對(duì)西方這兩派的觀點(diǎn)（管理論和控權(quán)論）是不應(yīng)照抄的。筆者所強(qiáng)調(diào)的控權(quán)論和服務(wù)論既吸收了管理論的合理成份，也吸收了控權(quán)論的合理成份。尤其是當(dāng)前強(qiáng)調(diào)服務(wù)論是基于市場與社會(huì)的雙重趨動(dòng)，考慮公共利益和個(gè)人利益的互重。過去，我國在行政立法上偏向于行政權(quán)，行政機(jī)關(guān)權(quán)利多、義務(wù)少，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的失衡，沒有體現(xiàn)出政府為人民的服務(wù)意識(shí)來。行政法學(xué)與行政管理學(xué)不同，所有的行政管理關(guān)系都是不對(duì)稱的，但在行政法上應(yīng)該體現(xiàn)出權(quán)利義務(wù)配置的一致性。我們知道法律地位是權(quán)利義務(wù)的綜合體現(xiàn)。那種認(rèn)為“行政法是調(diào)整不平等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律”的觀點(diǎn)是值得研究的。行政法學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為：行政法調(diào)整的行政主體與行政管理相對(duì)人之間的關(guān)系是不對(duì)等的關(guān)系?，F(xiàn)在分析起來這種觀點(diǎn)有些欠妥。在行政管理學(xué)中，行政主體與行政管理相對(duì)人的地位是不對(duì)等的，是一種管理與被管理、支配與被支配的關(guān)系，這種觀點(diǎn)是正確的。筆者認(rèn)為，當(dāng)這種不對(duì)等的關(guān)系一旦進(jìn)入法的領(lǐng)域來調(diào)整，成為行政法學(xué)研究對(duì)象的時(shí)候，就應(yīng)當(dāng)是一種對(duì)等的關(guān)系了?！胺ā北旧砭鸵馕吨捌降取?、“正義”，行政法也應(yīng)當(dāng)屬于“法”的一種，“行政”一旦進(jìn)入“法”的領(lǐng)域，就成為一種“法治行政”、“民主行政”，都必須平等地對(duì)待各方參與者（當(dāng)事人）。

注釋：

1[前蘇聯(lián)]B.