財政資金績效評價實踐研究操作指引

財政資金績效評價實踐研究（操作指引）山西省注冊評估師協(xié)會201目錄第一部分財政資金績效評價實踐研究報告 11緒論 11.1研究背景及意義 11.2研究目的 21.3國內外研究現(xiàn)狀 31.3.1國外研究現(xiàn)狀 31.3.2國內研究現(xiàn)狀 41.4研究的主要內容與方法 61.4.1研究的主要內容 61.4.2研究的主要方法 71.5研究的技術路線 82相關理論概述 92.1相關概念界定 92.1.1財政資金 92.1.2績效評價 92.2財政資金績效評價的內涵及其特征 112.2.1財政資金績效評價的內涵 112.2.2財政資金績效評價的特征 112.3財政資金績效評價的基本理論 122.3.1市場經(jīng)濟理論 122.3.2公共經(jīng)濟學需要理論 132.3.3委托代理理論 132.3.4“一觀三論”理論 142.3.5公平與效率理論 142.3.6“行政問責制”理論 152.3.7公共產(chǎn)品理論 152.3.8科學管理理論 152.4財政資金績效評價的政策依據(jù) 162.4.1國家層面的政策 162.4.2地方層面的政策 193財政資金績效評價的制度體系建設 213.1財政資金績效評價制度體系建設的必要性 213.2財政資金績效評價制度的現(xiàn)狀及存在問題 223.2.1財政資金績效評價制度的現(xiàn)狀 223.2.2財政資金績效評價制度存在的主要問題 233.3財政資金績效評價制度體系建設的原則與標準 253.3.1財政資金績效評價制度體系建設的原則 253.3.2財政資金績效評價制度體系建設的標準 263.4財政資金績效評價制度體系建設的程序 263.5財政資金績效評價制度體系建設的內容 263.5.1財政資金績效評價的適用范圍 263.5.2財政資金績效評價的主體 273.5.3財政資金績效評價的依據(jù) 273.5.4財政資金績效評價的內容 273.5.5財政資金績效評價的方法 273.5.6財政資金績效評價的時點 303.5.7財政資金績效評價的指標體系 303.5.8財政資金績效評價的基本程序 303.5.9財政資金績效評價等級與獎懲 313.5.10財政資金績效評價結果的應用 313.5.11財政資金績效評價的監(jiān)督 324財政資金項目績效評價指標體系的設計及其計算 334.1財政資金項目績效評價指標體系的建立原則 334.2財政資金項目績效評價指標體系的設計 334.2.1財政資金項目績效評價指標體系的基本構架 334.2.2財政資金項目績效評價指標體系的設計 384.3財政資金績效評價指標的計算 524.3.1財政資金績效評價指標的權重確定 524.3.2財政資金績效評價指標的數(shù)據(jù)采集 544.3.3財政資金績效評價指標的計算方法 564.3.4財政資金績效評價標準 574.3.5財政資金績效評價結果與分類標準 585財政資金績效評價的實踐研究 605.1國內外財政資金績效評價的實踐模式比較 605.1.1國外財政資金績效評價的實踐模式 605.1.2國內財政資金績效評價的實踐模式 615.1.3國內外財政資金績效評價的實踐比較 655.1.4國內財政資金績效評價實踐中存在的主要問題 665.2財政資金績效評價的實踐經(jīng)驗 695.2.1浙江省 695.2.2上海市 705.2.3云南省 705.2.4湖北省 715.2.5廣東省 715.2.6江蘇省 725.2.7山西省 725.3資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價的必要性 745.3.1資產(chǎn)評估行業(yè)的特點 745.3.2資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價的作用 755.3.3資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價的優(yōu)勢 765.3.4資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價的意義 795.3.5資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價的啟示 805.4資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價的實踐模式 825.4.1資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價的模式 825.4.2資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價實踐模式的運行機制 835.4.3資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價實踐模式的保障措施 846資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價的實踐案例 876.1電力需求側財政資金績效評價案例 876.1.1案例概述 876.1.2實務操作 886.1.3經(jīng)驗、存在的問題及建議 926.2就業(yè)資金類財政資金績效評價案例 946.2.1案例概述 946.2.2實務操作 966.2.3存在的問題與建議 986.3產(chǎn)糧大縣財政資金績效評價案例 1016.3.1案例概述 1016.3.2實務操作 1026.3.3存在的問題與建議 1056.4一事一議財政資金績效評價案例 1086.4.1案例概述 1086.4.2實務操作 1106.4.3存在的問題與建議 1126.5革命老區(qū)專項資金績效評價案例 1156.5.1案例概述 1156.5.2實務操作 1176.5.3經(jīng)驗、存在的問題與建議 1196.6國際金融組織貸款績效評價案例 1226.6.1案例概述 1226.6.2實務操作 1236.6.3經(jīng)驗、存在的問題與建議 1267財政資金績效評價重點和難點探析 1287.1前期準備階段的重點在評價指標體系的制定 1287.1.1評價指標制定的難點 1287.1.2解決的方案 1297.2評價實施階段的重點在資料收集及現(xiàn)場組織 1307.2.1信息資料的收集 1307.2.2績效評價的現(xiàn)場組織 1337.3評價結果測算階段的重點在評價標準的統(tǒng)一 1347.3.1評價標準確定的難點 1347.3.2解決的方案 1357.4報告撰寫階段的重點是提高報告的可讀性和對項目績效的深入分析 1367.4.1報告撰寫的難點 1367.4.2解決的方案 1367.5質量控制的難點是標準的一致性 1377.5.1質量控制的難點 1377.5.2解決的方案 138第二部分財政資金績效評價指南 1401財政資金績效評價概述 1401.1財政資金績效評價簡述 1401.1.1財政資金的定義 1401.1.2績效評價的定義 1401.1.3財政資金績效評價的原則 1401.2財政資金績效評價流程 1411.2.1基本流程 1411.2.2財政資金績效評價諸環(huán)節(jié)的實施原則 1432財政資金績效評價的指標設計 1442.1財政資金績效評價指標設計原則與標準 1442.1.1財政資金績效評價指標體系設計原則 1442.1.2財政資金績效評價指標體系設計標準 1442.2財政資金績效評價指標體系的基本構架 1452.3共性指標 1462.4個性指標 1482.5指標權重設置 1533財政資金績效評價方法的確定 1553.1財政資金績效評價方法選取的原則 1553.2財政資金績效評價的主要方法及其適用范圍 1553.2.1基本方法 1563.2.2其他方法 1563.3財政資金績效評價的計分方法 1573.4評價計分方法相關問題的統(tǒng)一規(guī)定 1594財政資金績效評價的組織實施 1604.1評價方案 1604.1.1評價目的 1604.1.2評價依據(jù) 1604.1.3評價方法 1614.1.4評價指標 1614.1.5評價時點 1624.1.6核查方式 1624.1.7組織實施 1624.1.8人員安排及職責 1634.2前期準備 1634.2.1前期培訓 1634.2.2資料申報 1634.3資料書面審核 1644.3.1績效報告的審核 1644.3.2其他資料的審核 1644.4現(xiàn)場勘查 1644.4.1現(xiàn)場訪談 1644.4.2資料復核 1654.4.3信息采集 1654.4.4產(chǎn)出核實 1654.4.5滿意度調查 1664.5行為規(guī)范 1665財政資金績效評價的資料收集 1675.1財政資金績效評價所需的信息資料 1675.1.1政策方面 1675.1.2評價指標方面 1675.1.3其他方面 1685.2信息資料的收集方式 1685.2.1基礎數(shù)據(jù)資料的收集方式 1685.2.2其他信息資料的收集方式 1705.3信息資料的審核與整理 1705.4信息資料收集整理的一般工作流程 1745.5信息資料準確性的保障措施 1746財政資金績效評價結果與評價報告的編寫 1766.1財政資金績效評價結果的形成 1766.1.1評價結果的復核 1766.1.2評價結果的分類 1766.1.3評價結果的含義 1776.2財政資金績效評價結果的分類標準 1776.3財政資金績效評價報告編寫 1776.3.1績效評價報告總體編制要求 1776.3.2績效評價報告參考框架 1786.3.3績效評價報告各部分編制要點 1786.3.4附件的要求 1826.3.5評價結果與相關部門的溝通 1826.3.6評價結果的修正 1836.3.7報告的提交與裝幀 1836.4財政資金績效評價結果的對外公布 1846.4.1財政資金績效評價結果公布的重要意義 1846.4.2財政資金績效評價結果對外公布的形式 1846.4.3財政資金績效評價結果對外公布需要注意的問題 1857財政資金績效評價質量控制 1867.1總體質量要求 1867.2各階段質量控制要點 1867.3報告的審核模式 1888財政資金績效評價底稿編制及歸檔 1898.1底稿的種類 1898.2各類底稿編制的要求 1898.3歸檔的要求 1909附錄 191第三部分財政資金績效評價實務操作指引 207第一章總則 207第二章基本要求 207第三章評價指標建立原則、指標體系和權重確定 208第四章績效評價指標標準值和數(shù)據(jù)采集 210第五章績效評價實施原則、評價和計分方法 212第六章評價基本程序 216第七章績效評價報告內容 218第八章附則 219《財政資金績效評價實踐研究》課題結題專家鑒定意見書中評協(xié)組織相關專家對《財政資金績效評價實踐研究》課題進行了結項鑒定。與會專家認真聽取了項目負責人的課題匯報，經(jīng)過質疑、答辯及認真討論，一致認為，該課題是資產(chǎn)評估參與政府職能的一次重要嘗試，對資產(chǎn)評估業(yè)務轉型，拓寬服務領域，特別是服務于財政績效評價，促進政府職能轉變，具有很重要的示范意義。該課題在梳理分析財政資金績效評價理論體系的基礎上，闡述了績效評價的相關背景、政策、評價方法、指標體系、工作程序等。針對不同類型的財政資金項目，結合案例剖析，構建了有針對性的財政資金績效評價指標體系。從學術角度來講，該課題豐富完善了績效評價理論體系，同時還從資產(chǎn)評估行業(yè)角度探討了其參與績效評價的必要性和優(yōu)勢所在，以及在實際評估中遇到的重點難點和解決的對策建議。從實踐應用方面，本課題所建立的財政資金項目評價指標體系，有更強的適用性，也更貼近財政資金績效評價的實質，形成了資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價的工作指南和操作指引，簡潔有效地為資產(chǎn)評估工作提供指導和參考。該課題立意新穎、研究方法合理，論述條理清晰，報告文字簡練，結論精煉，指出了財政資金績效評價的理論研究狀況和實踐應用情況，豐富了財政資金績效評價的指標體系，并從資產(chǎn)評估行業(yè)角度提出了參與財政資金績效評價工作的指導意見和指引。該課題成果具有較強現(xiàn)實操作性，達到了中評協(xié)課題委托的要求。建議在后續(xù)的研究中，進一步豐富事中、事后財政資金項目案例，反映財政資金績效評價關鍵指標系統(tǒng)性評價過程，使其能夠更好地指導資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價業(yè)務。同時本課題與資產(chǎn)評估行業(yè)參與的其他課題有交叉，建議互相之間協(xié)調一致，并向中評協(xié)提交財政資金績效評價指南和指引建議稿。專家組一致同意該課題通過結項鑒定。鑒定結果為優(yōu)秀。中國資產(chǎn)評估協(xié)會二〇一四年四月第一部分財政資金績效評價實踐研究報告1緒論1.1研究背景及意義財政資金績效評價，是西方國家公共管理支出領域的一項重要制度，我國在績效評價領域也進行了一定的實踐探索并取得了一定的成效。財政資金績效評價在我國實施、發(fā)展并成為炙手可熱的焦點話題，究其原因主要有以下幾點：（1）財政資金績效評價是公共管理委托代理制改革的產(chǎn)物。即政府是人民福祉的受托人，而稅收是人民支付的委托費用。人民花錢通過政府購買公共服務，并關注政府花什么錢、花了多少錢、取得了怎樣的效果。由于代理人會基于“自利”，利用信息不對稱造成“逆向選擇”（利用占有的信息優(yōu)勢誘使人民簽下對他不利的契約）和“道德風險”（在簽訂代理合同后故意不認真履行合約），使制度失效。于是鑒于過程管理模式的不合理，產(chǎn)生了以結果監(jiān)督為中心的財政資金績效評價制度。通過建立財政資金績效評價制度，人民可以清楚了解政府將錢花在哪里，花了多少。（2）績效評價符合“政府轉型”要求，即指政府行政模式由管理型向服務型（效率型）轉變。它符合公共管理科學化和廉潔高效政府建設的要求。管理型政府由于實行“過程管理”的模式，存在著官僚主義、浪費、腐敗三大問題。二十世紀八十年代，西方國家針對三大難題，提出了實施“三個改造、一項制度”的政府改革，明確政府實行財政資金績效評價制度，并提出了民眾優(yōu)先、追求結果、提高效能、降低成本等理念。（3）實施績效評價是貫徹落實科學發(fā)展觀的要求。實踐科學發(fā)展觀最終應落實到科學管理上，績效評價正是基于科學管理思想出發(fā)。首先，績效評價是以老百姓得到的有益服務為依據(jù)，體現(xiàn)以人為本的思想；其次，績效評價將政府業(yè)績可測量化，客觀、全面地反映公共服務現(xiàn)狀，有利于解決決策中的“拍腦袋”問題。為保證財政績效評價工作的公平、公正性，財政部門引入第三方組織，特別是資產(chǎn)評估機構，作為財政資金績效評價工作的重要成員。資產(chǎn)評估機構籍此機會，突破了原有的咨詢服務范圍，開始逐步地涉入各級財政部門、預算部門（單位）的財政資金績效評價領域，將其作為新的業(yè)務領域不斷地摸索和開拓，并顯示出旺盛的生命力和活力。越來越多的資產(chǎn)評估機構參與到財政資金績效評價工作中，并且突破了地域的限制，參與的績效評價項目也呈現(xiàn)出專業(yè)性、復雜性、特殊性的特點，如山西省一些資產(chǎn)評估機構參與了全省各市共22個企事業(yè)單位電力需求側項目資金共計4118萬元的績效評價工作，一些還參與了晉中市榆社縣的財政獎補資金績效評價工作。但是一些問題也隨之暴露出來，由于面對的是新領域、新市場，很多評估機構都是摸著石頭過河，基于自身機構的實力限制，無法獨立探索財政資金績效工作方法，往往在績效評價工作中力不從心，只能盲目、隨意地進行績效評價工作，使評價工作沒有發(fā)揮預想的作用。這一方面，是由于中評協(xié)、省評協(xié)、財政部門對財政績效評價工作，尤其是資產(chǎn)評估機構參與到績效評價中的重要性缺乏新的認識，沒有合理地利用各種資源，制定相應的指導意見，引導評估機構進行評價工作；另一方面，是由于目前學術界對財政資金績效評價的研究還不是很多，還處于起步階段。因此，財政資金績效評價工作迫切需要理論指導和實踐引導，對財政資金績效評價案例進行實踐研究，構建財政資金績效評價理論體系，并制定資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價的指南顯得十分重要。不僅有利于加強資產(chǎn)評估機構更好地參與財政資金績效評價工作，開發(fā)新的市場，拓展新的業(yè)務范圍，還有利于財政資金績效評價工作順利進行，為各級財政部門及預算部門改進預算管理和安排以后年度預算提供依據(jù)。1.2研究目的本課題通過研究擬達到以下幾個目的：建立一套完整的財政資金績效評價指標體系；明確資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價的重點和難點；將財政資金績效評價理論與實踐結合起來，豐富并完善財政資金績效評價體系；（4）為資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價實務提供操作指南。1.3國內外研究現(xiàn)狀1.3.1國外研究現(xiàn)狀政府績效評價在西方國家有近百年的歷史，但真正大規(guī)模引入政府管理中卻始于20世紀70年代。隨著政府規(guī)模的日益擴大，各國政府普遍面臨著財政困境和社會對政府服務需求不斷擴大的矛盾，因此，以“新公共管理運動”為取向的行政改革運動在西方國家開始興起。新公共管理運動崇尚市場的力量，主張將分權化管理、責任機制、結果導向、顧客為本等企業(yè)管理理念引入到政府的內部管理中來。在這一過程中，企業(yè)普遍流行的績效管理和評估工具也隨之被引入政府管理中來，成為推動政府改革和管理創(chuàng)新的重要工具。從發(fā)展過程看，各國的政府績效管理也經(jīng)歷了一個不斷完善的過程。以英美兩國的政府績效管理為例來加以說明。英國是績效評價改革先驅。從1979年至1999年期間，英國政府對傳統(tǒng)公共行政體制進行了一系列以新公共管理為主題的較為徹底的改革運動，主要以縮減政府管理范圍、規(guī)模和提高政府效率為目標，并陸續(xù)出臺了雷納評審、部長管理信息系統(tǒng)、財政管理新方案、下一步行動、公民憲章以及競爭求質量等重大改革。盡管這些改革并沒有被冠以績效管理或績效評價的名稱，但其中內容基本都包含著績效評價的做法。自1999年以來，英國政府在原有基礎上，又進一步推動了政府績效管理的發(fā)展。1999年，布萊爾政府提交給英國議會通過的《地方政府法案》賦予中央政府確定和發(fā)布地方政府都必須達到的績效目標和標準，并通過“公共服務協(xié)議”（PublicServiceAgreement，簡稱PSA）的形式評估地方政府是否達到其績效目標和標準以及確定評估方式。對于地方政府來說，PSA是它們與中央政府之間通過協(xié)商談判達成的、涉及其績效管理目標的契約性法律文件。PSA確定的績效目標分為2類：一類是國家PSA目標，一類是地方PSA目標。前者是所有簽約者都必須在3年期限內達到的績效管理目標；后者是根據(jù)各地方的具體情況自行制定的、必須在一定期限內（通常為2-3年）達到的績效管理目標。這些目標通常涉及地方政府的公共服務職能，如財務、住房、交通、教育等。

美國的政府績效管理發(fā)展也較為成熟。1993年，克林頓總統(tǒng)上任伊始，就在聯(lián)邦政府實施了戰(zhàn)略化的績效評價模式，成立了國家績效評審委員會，并由國會立法通過了《政府績效與結果法》（TheGovernmentPerformanceandResultsAct，簡稱GPRA），從而為美國聯(lián)邦政府各部門實施政府績效管理提供了法律實施依據(jù)。根據(jù)這部法律的要求，所有美國聯(lián)邦政府機構都必須根據(jù)各自具體情況制定未來5年的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃和績效報告等三份文件。通過這三份文件，將戰(zhàn)略目標分解成年度目標和行動計劃，并通過績效評價對年度計劃執(zhí)行結果進行評價和報告。GPRA還試圖通過把每年的財政撥款同工作績效相聯(lián)系的方式來解決績效評價的激勵問題。2002年，小布什就任總統(tǒng)后，又將績效評價工具應用到聯(lián)邦政府項目管理中，引入項目等級評估工具（ProgramAssessingRatingTool———PART）。項目等級評估工具主要是用來對跨部門項目的績效進行評估，從而在聯(lián)邦政府范圍內形成跨部門的項目績效比較，促進聯(lián)邦項目整體績效水平的提高。奧巴馬政府上臺以后，又對原有的績效管理模式進行重新調整。一是提出加強政府績效管理的三項戰(zhàn)略：①利用績效信息來領導、學習和改善結果。部門領導設定少數(shù)優(yōu)先考慮的目標，并且利用建設性的、以數(shù)據(jù)為基礎的評審來促使組織實現(xiàn)目標。②為實現(xiàn)更好的結果與透明而持續(xù)、簡明地進行績效溝通。聯(lián)邦政府坦誠地與公眾交流政府項目設定的優(yōu)先目標、面臨的問題以及最新進展，解釋過去發(fā)展的背后成因、過去行動的影響以及未來的計劃。部門將增強其從經(jīng)驗和試驗中學習的能力。③增強解決問題的網(wǎng)絡。二是重新設置了績效管理的流程。美國管理與預算局和各部門設立的績效改善官一起設置了部門績效管理流程：①每個部門設置3-8個高度優(yōu)先排序的目標；②確定負責每一個目標的領導者；③制訂行動計劃；④季度更新；⑤數(shù)據(jù)驅動的績效評審；⑥在績效門戶網(wǎng)站面向公眾及時更新。1.3.2國內研究現(xiàn)狀改革開放之后，我國行政學也逐漸恢復建立，并開始把行政效率作為一項重要研究內容。周世逑、夏書章等早期行政學者對行政效率概念的確立和行政效率基本要素、測量標準及方法給予了專門闡述，為我國行政效率的研究做出了開拓性貢獻，同時財政績效研究方面也開始了萌芽研究，并取得了巨大的成就。1987年，何振一編寫出《理論財政學》一書中對財政效果進行了系統(tǒng)分析，對財政效果內涵提出新的看法，指出分析財政效果不能局限于支出，更不能僅限于費用與效果的關系。對財政績效管理進行了初步的研究，為之后的理論研究打下了基礎。在社會主義市場經(jīng)濟體制時期，政府績效和財政資金績效的理論研究和實踐不斷取得突破性發(fā)展。有關公共管理的譯著、論著、教材大量涌現(xiàn)，1994年李俊生出版了專著《財政效率論》、1995年金立群出版了《公共投資后評價》、2001年康學軍和侯榮華出版了《中國財政支出效益研究》、2002年申書海和陳學安出版了《財政支出效益評價》、2003年羅良清出版了《非市場服務產(chǎn)出核算問題研究》、2004年張得讓出版了《政府采購支出綜合效益分析》、2005年譚建立、昝志宏出版了《財政學》等；有關財政資金績效管理的論文也大量涌現(xiàn)于各類經(jīng)濟類期刊，申書海2003年在《財政研究》發(fā)表《財政支出績效評價體系構成研究》，袁志敏2005年在《西部財會》發(fā)表《財政支出績效評價的發(fā)展現(xiàn)狀與思路》，陳麗娟2009年在《財會研究》發(fā)表《財政項目支出績效評價研究》等等。馬國賢2005年在《政府績效管理》一書中通過剖析中外傳統(tǒng)公共管理模式，得出了它們均屬“過程管理”，因而無法克服官僚主義、浪費和腐敗三大難題，認為績效管理不只適用于西方，也適用于中國，它符合公共管理科學化和廉潔高效政府建設要求，是實踐科學發(fā)展觀，解決政府行政中三大難題的有效手段，與傳統(tǒng)的過程管理不同，政府績效管理是一種基于結果管理的制度，由戰(zhàn)略目標、績效預算和績效評價等三個環(huán)節(jié)組成，而績效評價是基礎環(huán)節(jié)，并提出了“一觀三論”（“花錢買效果”預算觀、公共委托代理、目標-結果導向管理和為“顧客”服務）的論點，并被作為政府績效管理的核心理論和建設績效指標體系的理論依據(jù)。綜上所述，學者們一致認為，建立財政資金績效評價體系已成為財政支出管理改革的當務之急。國家對財政績效管理改革也做出了一定的努力，財政部及相關部委印發(fā)的一些文件法規(guī)中對財政資金績效評價作了規(guī)定，2003年9月財政部實施的《中央級行政經(jīng)費項目支出績效考評管理辦法（試行）》；2004年4月，財政部制發(fā)了《關于加強財政支出績效監(jiān)督工作的若干意見》（財辦監(jiān)[2004]9號）；2005年，財政部《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預[2005]86號）；2009年6月，財政部又制定并印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2009]78號）；2011年，財政部制定并印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）。這些都突出了中央部門的績效考評主體地位，即績效考評由中央部門具體組織實施。財政部的職責是負責制定統(tǒng)一的績效考評規(guī)章制度，指導、監(jiān)督、檢查中央部門的績效考評工作。加強和完善自身評價將是績效考評工作近期的一個重要發(fā)展方向，加強財政資金績效評價的實踐更為緊迫。不少地方機構建設也已經(jīng)開展此項工作，廣東、湖南、北京等地，陸續(xù)成立了績效評價處（中心），與財政監(jiān)督工作形成互動。2008年至2013年基層政府考核中指標權重的調整已經(jīng)證明，“自上而下”的考核指標將明顯體現(xiàn)出對中央政府推行政策的執(zhí)行，因此我們預期十八屆三中全會中得到強調的改革領域，將在較快時間內落實在地方政府的考核體系中?？偟膩碚f，國內外對財政資金績效評價研究取得了一定的理論成果，并且國內部分城市進行了初步的實踐研究。但是依然存在以下問題：（1）財政資金績效評價缺乏系統(tǒng)、科學的理論指導；（2）對于財政資金績效評價實踐經(jīng)驗的總結和分析的研究不足。針對以上問題，尤其是第二個問題，選取實踐經(jīng)驗豐富的省市，如山西省、上海市等，進行財政資金績效評價實踐研究顯得十分重要。1.4研究的主要內容與方法1.4.1研究的主要內容第一、財政資金績效評價理論體系的構建在總結﹑分析國內外財政資金績效評價研究現(xiàn)狀的基礎上，運用系統(tǒng)思維方法，從制度體系和評價指標體系兩方面構建財政資金績效評價理論體系。第二、財政資金績效評價的實踐研究對比國內外財政資金績效評價的實踐模式，總結中介機構參與財政資金績效評價的實踐經(jīng)驗，從資產(chǎn)評估機構參與財政資金績效評價的角度分析資產(chǎn)評估在財政資金績效評價中的必要性，并探討﹑研究有效的實踐模式。第三、資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價的實踐案例分析選擇財政資金績效評價典型案例進行剖析，涵蓋電力需求側資金﹑就業(yè)資金類﹑產(chǎn)糧大縣﹑一事一議﹑革命老區(qū)專項資金﹑國際金融組織貸款六類財政資金績效評價案例，總結各案例的特點﹑經(jīng)驗與啟示，分析資產(chǎn)評估機構參與財政資金績效評價工作的重點和難點。第四、制定資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價指南和指引在總結剖析國內外財政資金績效評價實踐基礎上，依據(jù)財政資金績效評價有關規(guī)定和辦法，制定了資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價指南和指引，為資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價提供操作指南。1.4.2研究的主要方法第一、文獻分析與邏輯推演法通過傳統(tǒng)與現(xiàn)代檢索方法搜集相關研究文獻，在此基礎上，運用系統(tǒng)科學思想和理論，構建財政資金績效評價理論體系。第二、案例分析法選取國內外典型地區(qū)的財政資金績效評價事件，進行案例剖析，分析資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價的特點及面臨的實際問題，結合理論研究和實踐研究成果，提出資產(chǎn)評估行業(yè)參與財政資金績效評價的指導性意見，實現(xiàn)實踐遞進。1.5研究的技術路線圖1-1技術路線圖2相關理論概述開展財政資金績效評價已成為市場經(jīng)濟國家政府加強宏觀調控管理，提高政府資金運行效率，增強政府公共支出效果的關鍵手段。隨著市場經(jīng)濟的不斷完善和公共財政逐步建立，財政資金支出績效評價工作正在被全國各地積極的探索。2.1相關概念界定2.1.1財政資金財政資金(FinancialFund)，指的是財政支出資金，包括納入政府預算管理的資金和納入部門預算管理的資金。按照預算級次，可將其分為本級部門預算管理的資金和上級政府對下級政府的轉移支付資金。其中，本級部門預算管理的資金包括基本支出資金、項目支出資金和部門整體支出資金；上級政府對下級政府的轉移支付資金包括一般性轉移支付資金和專項轉移支付資金。根據(jù)2012年12月6日財政部新制定的《行政單位財務規(guī)劃》（財政部令第71號），刪除了預算外資金收入管理的內容，將預算外資金全部納入預算管理，明確行政單位的收入包括財政撥款收入和其他收入，增加了收入管理的有關要求，明確行政單位的各項收入應當全部納入單位預算，統(tǒng)一核算管理。財政資金的特征表現(xiàn)在：①是政府及其所屬機構直接掌握支配的資金，其資金的使用是直接為行使和實現(xiàn)國家職能的需要；②資金的征集和撥付主要是采取無償分配，部分地采取國家信用的方式，即以國家為債務人或債權人形式征集或發(fā)放；③資金的運動都是以國家為主體，繳款者或接受撥款者都是直接與國家政權發(fā)生關系；④財政資金體現(xiàn)了國家在社會產(chǎn)品分配中占有的份額，以及在分配中與社會各集團及其成員之間的分配關系。2.1.2績效評價績效(Performance)一詞最早來源于人力資源管理、公共部門管理、工商管理和社會經(jīng)濟管理方面?！翱儭本褪浅煽儯靶А本褪切?、效益。在人力資源管理和公共部門管理中，“績效是指一個組織、群體和個體在一定環(huán)境中表現(xiàn)出來的成績和貢獻”①張?zhí)┓濉美]EriCRedaer.公共部門績效管理[M].鄭州大學出版社，2004，1-2。在工商管理和社會經(jīng)濟管理中，“績效是指單位將投入通過一個過程轉化為產(chǎn)出，再轉化為結果的工作”②①張?zhí)┓?、[美]EriCRedaer.公共部門績效管理[M].鄭州大學出版社，2004，1-2②[美]孫克姆?霍姆斯.公共支出管理手冊[M].經(jīng)濟管理出版社，2002，146為了衡量財政支出結果，最準確的就是用“績效”概念?？冃У膬群刃б?、效率的內涵更加廣泛，“績效包含了效率、產(chǎn)品與服務質量及數(shù)量、機構所做的貢獻與質量，包含了節(jié)約、效益和效率”③普雷母詹德.公共支出管理[M].中國金融出版社，1995，192-193)。運用“績效”③普雷母詹德.公共支出管理[M].中國金融出版社，1995，192-193)所謂評價(Evaluation或Measurement)，是指為達到一定目的，運用特定的指標、設定的標準和規(guī)定的方法，對一個組織、群體和個體發(fā)展結果所處的狀態(tài)或水平進行分析判斷的計量或表達的過程。簡單地說，評價就是一個比較分析做出全面判斷的過程。為此，評價必須具有以下特征：一是評價的依據(jù)具有合理性；二是評價的標準具有客觀公正性；三是評價的方法具有科學性；四是評價的結果具有可比性?？冃гu價(PerformanceEvaluation或PerformanceAssessment)，指運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對職能部門為實現(xiàn)其職能所確定的績效目標的實現(xiàn)程度，及為實現(xiàn)這一目標所安排預算的執(zhí)行結果所進行的綜合性評價。從人力資源管理上來定義，績效評價是“對員工一個既定時期內對組織的貢獻做出評價的過程，從數(shù)量和質量兩方面對其工作的優(yōu)缺點進行系統(tǒng)地描述，績效評價是一個復雜的過程”④張一馳.人力資源管理[M].北京大學出版社，1999，185。從企業(yè)管理上來定義，是“對企業(yè)占有、使用、管理與配置經(jīng)濟資源的效果進行的評判”⑤孟建民.中國企業(yè)績效評價[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2002，2-2。從公共部門管理上來定義，是指“績效評價指政府體系的產(chǎn)出產(chǎn)品在多大程度上滿足社會公眾需要”④張一馳.人力資源管理[M].北京大學出版社，1999，185⑤孟建民.中國企業(yè)績效評價[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2002，2-2⑥胡寧生.中國政府形象戰(zhàn)略[M].中共中央黨校出版社，1998，10782.2財政資金績效評價的內涵及其特征2.2.1財政資金績效評價的內涵財政資金績效評價是指運用一定的考核方法和考核指標對財政資金績效目標實現(xiàn)程度進行的綜合性考核與評價。它是按照公共財政改革的總體部署和要求，把績效管理理念和方式引入到財政資金支出管理之中，逐步建立起與公共財政相適應、以提高管理效能和財政資金使用效益為核心、科學、規(guī)范的財政資金績效評價制度體系。《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）中給出了財政資金績效評價的概念，是指財政部門和預算部門（單位）根據(jù)設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政資金的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。財政資金績效評價不僅是對財政資金使用情況進行評價和監(jiān)督，其根本意義更是以財政資金支出效果為最終目標，考核政府的職能實現(xiàn)程序，也就是考核政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務的數(shù)量和質量。其核心是強調公共支出管理中的目標與結果及其結果有效性的關系，形成一種新的、面向結果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。2.2.2財政資金績效評價的特征第一、政策性強每項資金都緊緊圍繞黨和國家政策取向進行安排，有明確的用途和使用范圍。財政資金的安排應體現(xiàn)量入為出、統(tǒng)籌兼顧、講求效益的原則，而這些原則均體現(xiàn)在國家的各個方針政策中，財政支出項目是否嚴格執(zhí)行各項政策，便成為財政資金績效評價的首要任務。第二、項目種類多以《2010年政府收支分類科目》為例，我國財政支出設置了一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育等23個大類，類下再分款、項兩級，涉及范圍廣。2011年財政部印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》規(guī)定，財政資金績效評價的對象按照預算級次可分為本級部門預算支出和上下級政府間轉移支付兩類。第三、專業(yè)性突出財政支出項目種類繁多，幾乎涉及全社會各個領域；評價方法日益更新、評價指標體系不斷深化，涉及的專業(yè)基礎知識涵蓋了政治學、財政學、社會學、管理學、經(jīng)濟學、統(tǒng)籌學、統(tǒng)計學、財務學、工學等多方面，專業(yè)技術性越來越強。第四、時效性強財政資金要結合經(jīng)濟和社會情況變化的特點，按照財政宏觀經(jīng)濟政策的走勢和要求進行支出，績效評價也隨著政策的變化而應相應調整。隨著公共財政改革的逐步深化，以往“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的績效管理模式正在逐漸轉變?yōu)椴块T內部資金分配嘗試“以績效為導向”的新理念，在績效評價中直接的影響就是評價指標的不斷更新、評價方法的不斷創(chuàng)新。理念的轉變、政策的導向，將使得績效評價不再是靜態(tài)的管理，而逐步走向動態(tài)管理模式，具有了時效性。第五、客觀、公正公共財政在根本上強調的是與市場經(jīng)濟相適應，滿足社會公共需求。本質要求是科學使用納稅人的錢，盡量提高公共利益。推進財政資金績效評價，就是要確保財政資金使用的公開、透明、安全、高效。財政資金績效評價是對政府投資成效的評判，評價者對評價質量要求的核心是客觀公正，財政資金績效評價應具有公正性。2.3財政資金績效評價的基本理論2.3.1市場經(jīng)濟理論市場經(jīng)濟理論是財政資金項目績效評價的基本理論支柱。市場經(jīng)濟依靠價值規(guī)律調控經(jīng)濟的運行，本身就是等于“看不見的手”和“看得見的手”相結合來管理經(jīng)濟。市場經(jīng)濟是在積極有效的國家宏觀調控下，市場對資源配置起基礎性作用，能夠實現(xiàn)效率與公平的經(jīng)濟體制，是市場經(jīng)濟國家依法理財?shù)谋厝贿x擇，也是公共財政的本質與客觀要求。市場經(jīng)濟體制下的財政是公共財政，這是由市場經(jīng)濟體制本身所決定的。我國建立的社會主義市場經(jīng)濟是現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制，在市場起著配置資源基礎性作用的同時，政府也發(fā)揮配置資源的作用，而政府配置資源的職能也就是財政配置資源的職能。所以我國財政職能定位其重點是財政配置資源的職能。因此，市場經(jīng)濟體制是財政職能發(fā)揮的基礎，也是財政資金績效評價的理論基礎。2.3.2公共經(jīng)濟學需要理論公共經(jīng)濟學需要理論是政府財政分配工作基本理論依據(jù)，也是財政資金績效評價的主要理論基石。社會公共需要是當眾多個人作為一個整體時所產(chǎn)生的需求。區(qū)別于個人消費的需要，是市場不能滿足的需要，滿足公共需要的產(chǎn)品具有兩重性，即具有非排他性和非競爭性的需要。非排他性是指一部分人對同一公共產(chǎn)品或服務的消費，不會或無法排斥其他人的消費。非競爭性，一般說政府是公共產(chǎn)品與服務的主要生產(chǎn)及提供者，政府本身就是一種社會需要的公共產(chǎn)品，提供公共服務，政府利用自身收入滿足社會公共需要的有形商品與無形服務的提供。正因為社會公共需要的非競爭性和非排他性，所以只能由政府或國家承擔社會公共需求的供給，表現(xiàn)為財政支出，由于財政的非贏利性特點，容易造成財政資金的低效率或者資金的浪費使用，由此，財政資金績效評價就顯的尤為重要，以更好的滿足社會公共需要。2.3.3委托代理理論委托代理理論是研究委托代理關系的，屬于制度經(jīng)濟學契約理論，根據(jù)這一理論的要求，為財政資金績效評價提供一個比較規(guī)范理論依據(jù)。委托代理理論是關于如何建立合理的風險分擔機制與有效的激勵和監(jiān)督機制，促使代理人采取適當行動，最大限度地增進委托人利益的學說。委托—代理關系的存在，是由于資產(chǎn)所有者無力管理或因為他們自己直接管理資產(chǎn)的代價超過收益，因此，只要在委托代理人管理資產(chǎn)時的邊際收益大于代理行為的邊際成本，確立委托代理關系就將成為可能。換言之，委托代理理論的核心就是研究和尋求以最小的代理成本獲取最大代理效果的途徑與方法。財政資金績效評價正是國家作為代理人為社會公眾這一委托人負責的表現(xiàn)，以謀求用最少的財政資金獲取社會公共需要最大限度的滿足。2.3.4“一觀三論”理論馬國賢教授根據(jù)“花錢買效果”的基本績效思想提出的“一觀三論”的思想體系，即“花錢買效果的預算觀”、“公共委托代理理論”、“目標結果導向理論”和“為顧客服務理論”。其“三論”既是“一觀”的自然延伸，也是“一觀”得以深化的依據(jù)?！拔写砝碚摗斌w現(xiàn)了事業(yè)單位作為社會組織的責任主體地位，是政府和社會關系的責權體系；“目標結果導向理論”則反映了評價的重點是結果而非過程，符合科學理財觀的要求；“為客戶服務”是指評價的價值導向必須關注顧客需求，以提高“顧客“的滿意度為目標劉國永，曾珠，朱新江劉國永，曾珠，朱新江.事業(yè)單位資產(chǎn)績效評價理論簡析[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，2009(1)2.3.5公平與效率理論公平與效率是人類社會經(jīng)濟生活中的一對基本矛盾，也始終是經(jīng)濟學爭論的主題。按照公平與效率理論的客觀要求，為財政資金績效評價提供比較科學的標準和原則。公共財政是與市場經(jīng)濟體制相適應的財政運行機制，市場經(jīng)濟本身是有效率的，公共財政也應具有效率屬性，即財政具有效率。財政效率實質上反映的就是政府配置資源的效率和政府行政運行的效率。財政效率的高低是評價公共財政體制框架成敗的核心，提高財政效率既有利于推進公共財政體制建設，也有利于推進我國整個市場經(jīng)濟體制的建設。財政效率是一個特殊的效率范疇，是效率在財政領域的體現(xiàn)。追求財政效率最根本的目的是實現(xiàn)財政的職能。財政效率可以從兩個方面來理解：財政的經(jīng)濟效率和財政的社會（政府行政運行）效率。所謂財政經(jīng)濟效率是指財政職能的履行應當有利于促進社會資源的合理配置和經(jīng)濟機制的有效運行。財政的社會效率是指財政職能的履行應當能夠改善社會成員的收入分配狀況，為社會成員的全面自由發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境，有利于人與人、人與社會以及人和自然的和諧發(fā)展。2.3.6“行政問責制”理論“行政問責制”是追蹤問效的有效方式，被廣泛運用于各項管理活動之中。對政府管理行為實施“問責”，就是要看政府的管理目標是否實現(xiàn)，是否履行了自己應盡的職責，是否有亂作為現(xiàn)象的存在。從“問責”的邏輯關系上講，問責的基礎是對政府行為結果責任的事后追究，即當政府的行為發(fā)生了影響政府形象，或給社會及公民造成損害后果后，對政府相關責任者應承擔責任的追究。這里的責任者既包括直接責任者的責任，也包括負有領導責任的領導者的責任。就財政資金績效評價工作而言，“行政問責制”的理論與實踐基礎在于對評價結果的運用，即當對項目評價結果為差的情況下，不僅要對財政支出預算作出修正，而且有必要對相關責任者追究經(jīng)濟和法律責任。只有這樣，才能使財政資金績效評價工作得到各方面的高度重視。從而使這項工作不致于流于形式。2.3.7公共產(chǎn)品理論公共產(chǎn)品理論，是新政治經(jīng)濟學的一項基本理論，也是正確處理政府與市場關系、政府職能轉變、構建公共財政收支、公共服務市場化的基礎理論。公共產(chǎn)品的核心是政府將這些公共事務管起來，形成合理的供給機制，而不是什么都由政府來生產(chǎn)。公共產(chǎn)品理論為財政管理和財政改革提供了理論基礎，主要體現(xiàn)在兩方面：一是，重新界定政府的支出范圍，采取多種形式管理公共支出；二是，采用靈活的公共產(chǎn)品生產(chǎn)方式馬國賢.政府績效管理[M].復旦大學出版社，2005，P46。馬國賢.政府績效管理[M].復旦大學出版社，2005，P462.3.8科學管理理論科學管理就是把企業(yè)長期實踐積累起來的知識、技能和成功的管理經(jīng)驗提煉出來，并進行篩選、整理，形成制度、標準和規(guī)范，形成理論，從而在實際管理過程中達到制度化、標準化和規(guī)范化的要求?？茖W的管理理論，要求政府對財政資金的管理必須具備科學的理財觀，具體包括：服務型政府觀、花錢買效果的支出觀、績效理財觀、有效供給觀、公平觀等。2.4財政資金績效評價的政策依據(jù)2.4.1國家層面的政策第一、中共中央的政策依據(jù)2003年十六屆三中全會明確提出“建立預算績效評價體系”的新要求以來，財政部為加強財政支出管理，強化支出責任，提高財政資金的使用效益，體現(xiàn)政府公共服務目標，“積極探索建立財政資金績效評價工作體系”，并于2004年11月以財建[2004]404號文要求各地采取先行試點，由易到難、分步實施的原則，摸索經(jīng)驗，逐步推開，有效開展績效評價工作。2005年5月2003年10月，中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，關于推進財政管理體制改革方面提出，要“健全公共財政體制，明確各級政府的財政支出責任。”“深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革?！薄扒謇砗鸵?guī)范行政事業(yè)性收費，凡能納入預算的都要納入預算管理”改革預算編制制度，完善預算編制、執(zhí)行的制衡機制，加強審計監(jiān)督。建立預算績效評價體系?！薄皩嵭腥趶筋A算管理和對或有負債的有效監(jiān)控。”“加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監(jiān)督?！边@是在黨的文件中，首次肯定要建立預算績效評價體系。2005年1月，面臨反腐敗的嚴峻形勢，中共中央發(fā)布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》。該《綱要》提出：“深化財政、金融和投資體制改革。進一步深化收支兩條線管理改革，完善轉移支付制度，全面推行部門預算、國庫集中收付制度，完善預算法律，加快建立財政資金績效評價體系，形成財政資金規(guī)范、安全、有效運行的機制。”“加強對財政資金運行的監(jiān)督。健全公共財政體制，規(guī)范財政資金分配行為。監(jiān)督檢查部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理的落實情況。完善預算編制、執(zhí)行的制衡機制。強化部門內部制約機制，加強財政資金管理，提高財政資金使用效益。”該文件從反腐敗高度，確立了實施財政資金績效評價的重要性。第二、全國人大的政策依據(jù)2006年3月14日第三、國務院的政策依據(jù)2001年11月，國務院辦公廳轉發(fā)了財政部《關于深化收支兩條線改革，進一步加強財政管理意見》（國辦發(fā)[2001]93號）。該《意見》提出：從2002年開始，在編制部門預算時，中央級行政事業(yè)單位要編制基本支出預算、項目預算以及政府采購預算。具體包括：一是，對中央級行政單位和依照國家公務員制度管理的一級事業(yè)單位所開支的行政性經(jīng)費，以及具備試行定員定額管理條件的事業(yè)單位開支的事業(yè)費，要按定員定額管理方法編制基本支出預算。二是，所有編制基本支出預算的單位，要同時編制項目預算。項目支出預算要在對申報項目進行充分的可行性論證和嚴格審核的基礎上，按照輕重緩急進行項目排序，并結合當年財力狀況，優(yōu)先安排急需、可行的項目。對財政預算安排的項目，其實施過程及完成結果要進行績效考評，追蹤問效。2005年，在《政府工作報告》、《國務院工作要點》及《深化經(jīng)濟體制改革的意見》中指出，要“深化預算管理制度改革”，“健全政府投資監(jiān)管制度”，“建立政府投資和國有企業(yè)投資責任制與責任追究制，從根本上改變投資決策失誤而無人負責的狀況”。要“逐步實行全口徑預算管理，逐步建立健全財政績效評價體系?！痹?005年11月《國務院關于編制2006年中央預算和地方預算的通知》（國發(fā)[2005]37號）中要求，“編制2006年中央財政預算，要在總結經(jīng)驗的基礎上，重點做好的工作之一是：繼續(xù)推進部門預算改革。進一步是深化基本支出預算改革和項目支出預算改革，加強對部門預算結余資金的管理，穩(wěn)步推進項目支出預算績效考核工作?！?007年，《政府工作報告》提出“要加強財政管理，狠抓增收節(jié)支，厲行勤儉節(jié)約，反對鋪張浪費，提高財政資金使用收益?！痹诋斈陣鴦赵恨k公廳轉發(fā)的發(fā)改委《關于2007年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》中強調“深化預算管理體制改革，逐步建立并完善部門預算支出績效評價體系。”至2008年，《政府工作報告》、《國務院工作要點》及《深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》中繼續(xù)強調的是，“深化財稅體制改革，加快公共財政體系建設。改革預算制度，強化預算管理和監(jiān)督”?！巴菩行姓栘熤贫群驼冃Ч芾碇贫取薄贝罅ν菩行姓展_，健全政府信息發(fā)布制度，完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度，創(chuàng)造條件讓人民更有效地監(jiān)督政府”?！案母镎顿Y管理方式，提高投資效益”，“深化預算制度改革，強化預算管理和監(jiān)督，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系?！倍?008年5月發(fā)布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》中特別強調，要“建立重大行政決策實施情況后評價制度。其要求市縣政府及其部門做出的重大行政決策實施后，要通過抽樣檢查，跟蹤調查，評估等方式，及時發(fā)現(xiàn)并糾正決策存在的問題，減少決策失誤造成的損失?！?011年6月國務院發(fā)布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（國發(fā)〔2011〕第22號），提出要加強財務監(jiān)督和績效評價，進一步完善財務監(jiān)督制度，強化重大項目經(jīng)費的全過程審計，建立健全教育經(jīng)費績效評價制度。第四、財政部的政策依據(jù)2009年6月財政部為加強財政支出管理，強化支出責任，提高財政資金的使用效益，體現(xiàn)政府公共服務目標，制定了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，（財預[2009]第76號）2009年，財政部修訂了2005年86號文件，正式頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2009]76號），該暫行辦法規(guī)定，財政資金績效評價（以下簡稱績效評價）是財政部門和預算部門（單位）根據(jù)設定的績效目標，運用科學、合理的評價方法、指標體系和評價標準，對財政資金產(chǎn)出和效果進行客觀、公正的評價。財政性資金安排的支出適用本辦法。績效評價的對象包括部門（單位）預算管理的財政性資金和上級政府對下級政府的轉移支付資金。部門預算支出績效評價包括基本支出績效評價和項目支出績效評價。并且，部門預算支出績效評價應當以項目支出為重點，重點評價一定金額以上、與本部門職能密切相關、具有明顯社會影響和經(jīng)濟影響的項目。有條件的地方可以對部門整體支出進行評價。根據(jù)全國財政資金效績評價的實際，財政部于2011年再次對效績評價的文件作了修改完善，并以（財預[2011]285號）文件下發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》。目前，這兩個部門規(guī)章是指導各地開展財政資金績效評價的主要法律依據(jù)。2011年5月，財政部為了加強對金融企業(yè)的財務監(jiān)管，進一步規(guī)范金融企業(yè)績效評價工作，綜合反映金融企業(yè)資產(chǎn)營運質量，推動金融企業(yè)提升經(jīng)營管理水平，促進金融企業(yè)健康發(fā)展，制定了《金融企業(yè)績效評價辦法》財金[2011]50號。2013年1月財政部為進一步完善和加強中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效管理，建立健全績效評價制度，根據(jù)近年來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效評價工作實施情況，頒布了《中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效評價辦法》（財農(nóng)[2013]第2號）。2.4.2地方層面的政策根據(jù)財政部出臺的一系列政策指導績效評價工作的指導，績效評價由先行試點擴大到試點范圍。部分省山西、湖北、廣東、上海等地進行了工作試點。山西省各級財政部門高度重視并積極開展了財政資金績效評價試點工作，也取得了顯著的成績。2004年以來，根據(jù)山西省財政支出的具體情況，山西省開展財政績效所依據(jù)的規(guī)范性文件主要有：《省級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》、《山西省環(huán)境保護專項資金績效評價及項目竣工驗收管理辦法》、《山西省省級項目支出績效評價辦法（試行）》、《省級農(nóng)口部門項目支出績效考評試行辦法》、《山西省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目績效考評管理暫行辦法（試行）》、《山西省財政廳省本級財政預算管理程序和辦結時限的規(guī)定》等。與此同時，各地市在推行財政資金績效評價時，也出臺了相應的文件。從這些規(guī)定來看，均屬于對專項財政資金使用情況的績效評價。基本屬于試行性的規(guī)定，需要根據(jù)幾年來的實踐，提升其法律效力，完善其相應的制度。浙江省也是率先開展財政資金績效評價工作的省份，其績效評價方面的制度建立和工作的進行都較為先進，具有一定的借鑒意義。根據(jù)省政府辦公廳《關于認真做好財政支出績效評價工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2005〕91號）精神，為推動財政支出績效評價工作的開展，指導中介機構參與績效評價工作，確?？冃гu價工作客觀公正和規(guī)范有序，制訂了《浙江省中介機構參與績效評價工作暫行辦法》。根據(jù)財政部《中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效評價辦法》《浙江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金和項目管理實施細則》《浙江省財政支出績效評價實施辦法》等有關規(guī)定，制定《浙江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效評價實施細則》。為加強省級財政資金的績效評價管理，省環(huán)保廳制定了《浙江省環(huán)境保護廳財政支出項目績效評價實施辦法》。湖北省財政廳高度重視財政資金績效評價工作的順利開展，經(jīng)過長期實踐，逐步形成了“試點先行、機構參與、評價結果影響財政預算”財政資金績效評價模式。加強財政支出項目資金績效評價工作管理，為全省各級財政部門、預算項目單位和資產(chǎn)評估等社會第三方開展財政項目資金績效評價提供指導，有效保證績效評價工作的規(guī)范性，提高績效評價質量。湖北省資產(chǎn)評估協(xié)會成立《湖北省省級財政支出項目績效評價操作指南》課題組。為進一步落實財政科學化、精細化管理要求，切實加強中小河流治理項目和資金管理，提高財政性資金使用效益，根據(jù)財政部和水利部印發(fā)的《中小河流治理財政專項資金績效評價暫行辦法》，結合湖北省實際，省財政廳和水利廳聯(lián)合印發(fā)了《湖北省中小河流治理財政專項資金績效評價實施細則》。廣東省政府相關部門在逐步規(guī)范并大力推廣財政資金績效評價工作的基礎上，逐步形成了“制度為本、項目分類、規(guī)范工作程序”的財政資金績效評價模式。該模式主要優(yōu)勢在于：完善的評價制度，準確的項目分類和規(guī)范的工作程序。這種模式下的績效評價趨于標準化和高效化，并且可以通過制度體系的建立和工作程序的規(guī)范來保證評價的專業(yè)性、公正性，并保證評價結果的高質量。廣東省績效評價模式的另一個重要特點是動態(tài)的，可拓展的指標體系，在這種動態(tài)指標體系框架下，指標的選擇取舍有較高的靈活性和針對性，更能體現(xiàn)項目特點和評價關鍵點。廣東省財政廳、審計廳、監(jiān)察廳和人事廳聯(lián)合發(fā)布《關于印發(fā)廣東省財政支出績效評價試行方案的通知》（粵財評[2004〕1號），對績效評價的各項內容做了較詳盡的指導和規(guī)定，為績效評價工作順利開展打下了良好基礎。上海市財政局根據(jù)財政部要求，積極推進績效評價工作，逐步形成了“公開招聘中介機構、委托其進行評價”的績效評價模式。為促進相關政策的落實、鼓勵企業(yè)超量減排，市環(huán)保局、市發(fā)展改革委和市財政局聯(lián)合制定了《燃煤電廠脫硫設施運行超量減排獎勵暫行辦法》（2008-2010年）。作為市級財政支出績效評價試點項目，市財政局2011年委托上海金融學院城市財政與公共管理研究所對上海市燃煤電廠脫硫設施運行超量減排獎勵政策開展了績效評價。為加強財政支出管理，強化支出責任，建立科學、合理的財政支出績效評價體系，提高財政資金使用效益，充分體現(xiàn)政府公共服務目標，上海市政府于2011年1月出臺了《上海市財政支出績效評價管理暫行辦法》，為規(guī)范全市績效評價工作的開展指明了方向。隨后，上海市財政局出臺了一系列規(guī)范性文件，指導績效評價工作。3財政資金績效評價的制度體系建設3.1財政資金績效評價制度體系建設的必要性改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立以及分稅制財政管理體制的確立和不斷完善，我國已經(jīng)建立起比較穩(wěn)定的財政收入增長機制，國家財政的實力得到迅速壯大。隨著財政收入規(guī)模的逐步增大和公共財政框架的逐步確立，我國財政管理改革已逐步進入以支出管理改革為重點的新階段。相對于財政收入機制的建立和完善，雖然財政資金管理改革才剛剛起步，但其重要性已顯現(xiàn)出來。因為財政分配面臨的主要問題是，在財政收入大幅度增長的同時，收支矛盾卻越來越突出。財政收支矛盾的產(chǎn)生至少來自兩個方面：一是財政資源總量不足；二是支出效率不高。財政可支配資源總量取決于整體經(jīng)濟規(guī)模，而經(jīng)濟規(guī)模的增長是一個逐步積累的過程，不能指望一夜之間達到財富充盈。在財政資源短缺的情況下，在注重增量創(chuàng)造的同時，存量資源的配置效率更顯得至關重要。事實上，我國的財政支出存在著種種效率不高問題。各部門、各單位往往注重財政資金的取得，忽視財政資金的使用效果，由此造成的損失浪費使本已不足的寶貴財力愈顯緊迫。進行財政支出改革，根本目的是要建立起“規(guī)范、安全、高效”的財政資金管理機制，而財政支出作為一種資源配置活動，其重要問題是解決支出的績效問題。判斷支出活動是否有效率、檢驗財政資金的使用是否達到高效，客觀上要求必須建立起一套科學、合理并行之有效的評價方法、評價指標和評價標準，也就是要建立起具有中國特色的財政資金績效評價體系。中共中央十六屆三中全會《決定》明確提出“建立預算績效評價體系”，就是為了進一步加強公共財政管理，提高財政資金的使用效益，其核心是通過制定預算績效目標，建立財政資金績效評價體系，逐步實現(xiàn)對財政資金從目前注重資金投入的管理轉向注重對支出效果的管理。深入開展財政資金績效評價問題的研究，盡快在我國建立起科學規(guī)范的財政資金績效評價制度，意義十分重大。3.2財政資金績效評價制度的現(xiàn)狀及存在問題3.2.1財政資金績效評價制度的現(xiàn)狀近年來財政部不斷強化預算改革力度，加強制度方面的建設，財政部先后出臺了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預[2005]86號），另外，制定了一些針對特定行業(yè)的管理辦法，如《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》（財教[2005]149號）、《中央級行政經(jīng)費項目支出績效考評管理辦法(試行)》（財行〔2003〕108號）等。一些中央部門內部也制定了具體的績效考評實施辦法。在各地的試點工作中，也頒布了大量的規(guī)范性文件。有的還出臺了地方性法規(guī)，使此項工作的開展得以有序地進行。近年來，財政部為積極推進預算績效管理工作，規(guī)范財政資金績效評價行為，建立科學、合理的績效評價管理體系，提高財政資金使用效益，制定了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2009]76號），2011年重新修訂，制定了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號），規(guī)定黨中央有關部門，國務院各部委、各直屬機構，總后勤部，武警各部隊，全國人大常委會辦公廳，全國政協(xié)辦公廳，高法院，高檢院，有關人民團體，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設兵團財務局，有關中央管理企業(yè)遵照此文件執(zhí)行。3.2.2財政資金績效評價制度存在的主要問題近年來，財政資金績效的評價制度建設方面，與試點工作同步，制定了相關的制度，基本滿足了當前工作的需要，但是，還存在許多問題，主要表現(xiàn)在：第一、制度文件效力低，缺乏法律保障目前，進行財政資金績效評價工作的文件依據(jù)，除財政部的規(guī)章外，主要是省財政廳及各地市財政部門出臺的相關文件。從法律角度分析，其僅僅是政府的行政措施，具有臨時性特點。文件效力低，影響了其執(zhí)行力度。這種現(xiàn)象在處于試點時期是可以的，也是目前全國各地的普遍做法，但是，隨著此項工作今后的全面推行，有必要制定更高層次的地方性法規(guī)或規(guī)章，以保持該項工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性。第二、適用范圍窄，約束力不強從目前的實施情況看，屬于省級財政資金績效評價工作尚能依財政部要求進行。但是，對于市、縣一級財政資金績效的評價工作則存在很多阻礙。一些地市對于財政建設項目的審核還停留在傳統(tǒng)的主要以合規(guī)性、合法性審查階段，效益評價僅作為參考，致使一些效益不佳的項目得以上馬。一些地市對于財政資金績效評價工作基本沒有開展。為此，有必要在全省制定統(tǒng)一的規(guī)定，將地﹑市﹑縣凡是運用財政資金建設和開發(fā)的項目，全部納入績效評價的范疇。在涉及資金額度的評價范圍上，允許各地市參照省級財政績效評價的標準，根據(jù)各地市的實際情況在不低于省級標準100萬元的基礎上予以自行確定。第三、評價主體單一，缺乏第三方評價目前，無論是省級財政部門，還是各地市財政部門，均未建立專門的財政績效評價監(jiān)督部門。相關的工作分別由各職能機構組織進行。這種現(xiàn)狀極不利于財政績效評價工作的統(tǒng)一開展。此外，在是否引進第三方評價機制方面，則存在著不同的認識和做法，一些地方將評價工作全部交由中介機構進行，即是引進中介機構，也未采取招標等方式取舍中介機構，而是由財政部門指定的中介機構實施評價工作。這種現(xiàn)象，一定程度上影響了財政資金績效評價工作的公正性和實際效果，甚至導致了該項工作流于形式。為此，根據(jù)國外經(jīng)驗及國家相關制度規(guī)定，除涉及國家機密的項目外，均應盡可能地引進第三方評價機制才能保證評價效果的公信力，并且對于第三方中介機構的引進，應當打破部門壟斷，按照政府采購的方式，在全國范圍內予以公開招標，并保證其獨立地開展工作，這樣，才能真正起到財政資金績效評價的監(jiān)督作用。第四、參與主體制度不完善，外部監(jiān)督不力從各地的規(guī)定情況看，參與財政資金績效評價監(jiān)督工作的主體，涉及到專家、人大、政協(xié)機構及紀檢、監(jiān)察、人事等部門的介入問題。在實際工作中，這些主體的參與不可避免，需要通過制度約束予以完善。首先，關于專家?guī)斓慕ㄔO十分必要，各級財政部門均應當建立起自己的專家?guī)?，以便滿足工作的需要；其次，關于人大、政協(xié)機構及其代表或委員的介入，應當屬于外部監(jiān)督力量，其作用的發(fā)揮，主要通過對績效評價工作的督促和建議，促使這項工作的有效開展，而不應親自參與其中，并且不能干擾評價工作獨立地進行；再次，在評價結果涉及對相關項目單位及預算單位實施“問責”時，紀檢、監(jiān)察及人事部門介入的職責界定不清晰。為此，相關部門應通過制度建設，將參與人員的地位與作用，予以明確規(guī)范。第五、獎懲力度不夠，責任人不明確對財政資金績效評價結果的運用，從財政部門來講，主要考慮的是如何進一步改進項目預算，使其更加合理。但是，從如何激勵項目資金使用單位更好地使用好財政資金角度講，重在獎懲措施的有效實施。因此，必須加大對被評價項目實施單位的獎懲力度，做到獎之有效，罰之到位，只有這樣，才能使績效評價結果發(fā)揮其應有的經(jīng)濟與社會效果。第六、信息透明度差，缺乏社會監(jiān)督從總體上講，目前的財政資金績效評價工作還是屬于財政部門的內部監(jiān)督，缺乏對社會的信息公開。即使公開也僅限于有限的領域。但是，我國政府依法行政的要求之一就是對全社會的信息公開。對此，財政部應通過制度建設逐步予以改進，其中，對一些重大項目的財政資金績效評價工作，除涉及機密的以外，可以引進新聞監(jiān)督機制，讓新聞單位跟蹤報道監(jiān)督，這種監(jiān)督也是對財政監(jiān)督工作的宣傳。從國外實踐看，信息公開最大的好處是增加政府在社會上的公信度，為此，政府必須堅定不移地予以推進。第七、部門之間不協(xié)調，評價成本費用高目前，財政部已將財政支出項目實施的效益審計工作納入了審計工作的范疇。從工作性質來看，審計部門的審計也是一種績效評價。但是，對于此項工作開展如何與財政部門協(xié)調進行，沒有明確的規(guī)定，急需予以制度完善。其主要涉及的問題：一是，在財政部門實施項目績效評價工作基礎上，有關財政績效評價所涉及的資料是否可作為審計工作的依據(jù)或參考。二是，在評價與審計結果發(fā)生財政部門與審計部門不一致時，如何處理。對此，鑒于財政部門自己組織的績效評價監(jiān)督，存在自己監(jiān)督自己的瑕疵的現(xiàn)實，來自于外部審計部門的績效審計監(jiān)督可能更具有公信力，并存在審計部門對財政部門監(jiān)督的必要。為此，有必要建立政府內部的更高層次的協(xié)調機制。3.3財政資金績效評價制度體系建設的原則與標準3.3.1財政資金績效評價制度體系建設的原則各級相關部門在制定財政資金績效評價制度時要遵循：①科學規(guī)范原則?？冃гu價應當嚴格執(zhí)行規(guī)定的程序，按照科學可行的要求，采用定量與定性分析相結合的方法；②公正公開原則。績效評價應當符合真實、客觀、公正的要求，依法公開并接受監(jiān)督；③分級分類原則。績效評價由各級財政部門、各預算部門根據(jù)評價對象的特點分類組織實施；④績效相關原則?？冃гu價應當針對具體支出及其產(chǎn)出績效進行，評價結果應當清晰反映支出和產(chǎn)出績效之間的緊密對應關系。3.3.2財政資金績效評價制度體系建設的標準財政部新修訂的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）文件中規(guī)定財政性資金安排支出的績效評價及相關管理活動適用本辦法。各級省﹑市﹑縣部門在制定相關績效評價制度時應以財政部285號文件為依據(jù)，不得與該文件中規(guī)定的條款內容發(fā)生沖突。3.4財政資金績效評價制度體系建設的程序首先，財政部門負責擬定績效評價規(guī)章制度和相應的技術規(guī)范，組織、指導本級預算部門、下級財政部門的績效評價工作；根據(jù)需要對本級預算部門、下級財政部門支出實施績效評價或再評價；提出改進預算支出管理意見并督促落實；其次，預算部門負責制定本部門績效評價規(guī)章制度；具體組織實施本部門績效評價工作；向同級財政部門報送績效報告和績效評價報告；落實財政部門整改意見；根據(jù)績效評價結果改進預算支出管理；最后，根據(jù)需要，績效評價工作可委托專家、中介機構等第三方實施。財政部門應當對第三方組織參與績效評價的工作進行規(guī)范，并指導其開展工作。3.5財政資金績效評價制度體系建設的內容3.5.1財政資金績效評價的適用范圍綜合現(xiàn)有的規(guī)范性文件，財政資金績效評價的對象包括納入政府預算管理的資金和納入部門預算管理的資金。按照預算級次，可分為本級部門預算管理的資金和上級政府對下級政府的轉移支付資金。部門預算資金績效評價包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價?？冃гu價應當以項目支出為重點，重點評價一定金額以上、與本部門職能密切相關、具有明顯社會影響和經(jīng)濟影響的項目。有條件的地方可以對部門整體支出進行評價。上級政府對下級政府的轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付原則上應當重點對貫徹中央重大政策出臺的轉移支付項目進行績效評價；專項轉移支付原則上應當以對社會、經(jīng)濟發(fā)展和民生有重大影響的支出為重點進行績效評價。3.5.2財政資金績效評價的主體在目前，財政資金績效評價實施由財政部門組織實施評價或由財政計劃項目實施單位和財政資金使用單位自評的方式進行。對于負有部門預算職責的有關行政部門則實施由部門組織的財政資金績效評價。財政資金績效評價的主體包括：①財政部門。具體由負責財政監(jiān)督的職能部門組織實施；②實施部門預算管理的相關部門或單位。預算部門或單位是指與財政部門有預算繳撥款關系的國家機關、政黨組織、事業(yè)單位、社會團體和其他獨立核算的法人組織。3.5.3財政資金績效評價的依據(jù)根據(jù)相關規(guī)范性文件，財政資金績效評價的基本依據(jù)包括：①國家相關法律、法規(guī)和規(guī)章制度；②各級政府制定的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃和方針政策；③預算管理制度、資金及財務管理辦法、財務會計資料；④預算部門職能職責、中長期發(fā)展規(guī)劃及年度工作計劃；⑤相關行業(yè)政策、行業(yè)標準及專業(yè)技術規(guī)范；⑥申請預算時提出的績效目標及其他相關材料，財政部門預算批復，財政部門和預算部門年度預算執(zhí)行情況，年度決算報告；=7\*GB3⑦人大審查結果報告、審計報告及決定、財政監(jiān)督檢查報告；=8\*GB3⑧其他相關資料。3.5.4財政資金績效評價的內容財政資金績效評價的基本內容包括：①績效目標的設定情況；②資金投入和使用情況；③為實現(xiàn)績效目標制定的制度、采取的措施等；④績效目標的實現(xiàn)程度及效果；⑤績效評價的其他內容。3.5.5財政資金績效評價的方法財政資金目績效評價的方法實施定性評價與定量評價相結合；業(yè)務評價、管理評價與效果評價相結合的方法。具體可供采用的基本方法有：成本效益分析法；比較法；因素分析法；最低成本法；公眾評判法以及其他評價方法。由于在財政資金績效評價的實踐操作中，評價對象具有范圍廣、跨度大、領域多、較復雜的特點，僅采用通用方法，難以保證提供高質量的評價報告。所以，為提升績效評價報告的質量，可以根據(jù)不同評價項目的特點，合理選擇下列專用方法：（1）成本一效益分析法將一定時期內項目的總成本與總效益進行對比分析的一種方法，通過多個預選方案進行成本效益分析，選擇最優(yōu)的支出方案。該方法一般包括六個步驟：1）根據(jù)建設目標確定一系列可供選擇的方案；2）列舉成本和效益；3）測算成本和效益；4）貼現(xiàn)成本和效益；5）選擇決策標準；6）選定項目。該方法適用于成本和收益都能準確計量的項目評價，一般情況下，以社會效益為主的支出項目不宜采用此方法。（2）最低成本法也稱最低費用選擇法，是對成本一效益分析法的補充，它是根據(jù)對那些不易計量效益卻能夠以貨幣來度量其有形物質成本的支出項目，通過計算每項備選方案的有形費用，以費用最低標準來確定支出目標的方法。該方法的步驟大致如下：1）根據(jù)政府確定的建設目標，提出多種備選方案；2）分別計算出各備選方案的各種有形費用的總和，對于財政支出項目在若干年內產(chǎn)生的成本流和效益流，運用貼現(xiàn)法折算出現(xiàn)值，以保證備選方案的可比性；3）按照費用的高低排出順序，選擇費用最低方案。該方法適用于那些成本易于計算而