行政組織學課件

行政組織理論2.1政治-行政範式2.1.1政治與行政的二分2.1.2統(tǒng)治的合法性2.1.3作為“統(tǒng)治階級”的官僚組織2.1.4官僚制“理想類型”2.1.5走向後官僚制2.1.1政治與行政的二分威爾遜認為，如果權力被加以分解，使得許多人各享有一份，那麼它就會變得模糊不清；如果權力是模糊不清的，那麼它就是沒人負責的。威爾遜奠定了政治與行政二分的思想基礎。政治與行政的二分法有兩個長期影響：實踐性的和智識性的。20世紀40年代，政治與行政的二分法受到了批判，“行政”的事物與“政治”的事物實際上是很難分離的。人們越來越認識到，政治與行政是一個連續(xù)體的兩個極端.面對學術界的批判，公共行政的研究又回到了政治科學的範疇，也就是重新定位在政府官僚制之上，試圖重建政治科學與公共行政之間的關聯(lián)性。2.1.2統(tǒng)治的合法性早期的行政思想表達出合法權力的重要性，然而，自上而下的命令鏈條易於被批評為“權威主義”。馬克斯·韋伯提出了以合法理性為基礎的官僚主義模型。韋伯認為合法權威包括三種理想類型：傳統(tǒng)型權威、魅力型權威、法理型權威。A傳統(tǒng)型權威B魅力型權威C法理型權威傳統(tǒng)型權威的統(tǒng)治如果一種統(tǒng)治的合法性是建立在歷來就存在的制度和統(tǒng)治權力的神聖的基礎之上，並且也被相信是這樣的話，那麼這種統(tǒng)治就是傳統(tǒng)型的。統(tǒng)治者與其行政團隊的關係不是由事務上的職務職責決定的，而且是由“臣僕”的個人忠誠決定的。隨著統(tǒng)治者個人的行政團隊的產生，任何傳統(tǒng)型的統(tǒng)治都傾向於世襲制度，並且在統(tǒng)治權力達到最高程度的情況下，走向蘇丹制度。它在事務方面不是合理化了，而是只能把專斷和恩賜的範圍推向極端。魅力型權威的統(tǒng)治關於魅力型統(tǒng)治的適用性完全是由被統(tǒng)治者的承認來決定的，這種承認是由實際的考驗來保障的，是自由的，它產生於對英雄的崇拜和對領袖的信賴。魅力型統(tǒng)治者都會遵循這樣的原則，他們都會依據(jù)默示、神諭、靈感或者創(chuàng)新的意志，來宣告、創(chuàng)立以及頒佈新的規(guī)章.魅力型統(tǒng)治是一種“非經濟性”的純粹（理想）類型。在魅力型統(tǒng)治出現(xiàn)的地方，就有一種著重強調“天職”、“使命”或“本分”的內在氛圍。對統(tǒng)治者個人魅力的要求逐漸被對職務魅力的要求和對繼承魅力的要求取代，而這種取代也就是魅力的平凡化。法理型權威的統(tǒng)治法理型統(tǒng)治是建立在一些相互關聯(lián)的觀念基礎上的。這些觀念意味著，協(xié)議的或強加的任何法規(guī)都可能是以理性為取向的，即目的合乎理性，或者價值合乎理性，或者二者兼而有之。法理型統(tǒng)治的基本範疇是：（１）一種官職事務的持續(xù)的、受規(guī)則約束的運作；（２）這種運作是在一定的許可權（管轄範圍）之內；（３）遵循職務等級原則，任何機構都有固定的監(jiān)督和監(jiān)察制度，下級機構有權向上級機構投訴或提出異議；（４）只有通過專業(yè)培訓，才能使議事的規(guī)則得到合理的應用；（５）不存在任職人員把職位占為己有的可能性；（６）建立行政檔案制度，檔案與官員們的持續(xù)運作結合在一起，就使得辦公機關成為現(xiàn)代團體行為的核心。2.1.3作為“統(tǒng)治階級”的官僚組織根據(jù)莫斯卡的觀點，政府形態(tài)可以分為兩類：一是封建的，另一類是官僚的。在莫斯卡看來，如果官僚組織獨自佔有國家的財富或軍事力量，便會出現(xiàn)所謂的“官僚專制主義”，這種統(tǒng)治形態(tài)只會導致?lián)碛懈鄼嗔Φ纳贁?shù)統(tǒng)治，對大眾的限制和干預將有增無減。莫斯卡的貢獻在於，使對官僚組織的研究從以往的政治爭論中擺脫出來，並將其作為一個獨特的組織研究類別。米歇爾斯承認現(xiàn)代國家中官僚組織的必要性，認為探索官僚組織的起源不應將分析的視角局限在國家，而應從組織的角度入手。米歇爾斯總結出著名的“寡頭統(tǒng)治鐵律”，也就是各種社會或政治活動，無論其組織在其開始時如何民主化及大眾化，到後來一定會被少數(shù)領袖分子操縱，而失去原有的民主性質和精神。2.1.4官僚制“理想類型”韋伯對以往的官僚組織形態(tài)和現(xiàn)行的官僚組織加以分析，進而推斷未來的官僚制理想類型。所謂“理想類型”，完全是憑藉一些經驗的因素和邏輯推斷，再加上智慧的想像所形成的一種觀念結構。理想類型的官僚制在實踐中，卻越來越多地表現(xiàn)出功能失調。托斯坦·凡勃倫認為這是“訓練造成的無能”，而約翰·杜威則將其界定為“職業(yè)精神病”。對於代議制能夠在官僚結構中存在是有爭議的，這種爭議部分是由於對代議制概念本身理解的困難。代議官僚制擴大了決策意見的種類和數(shù)量，這不僅導致了更加民主的決策，而且也導致了更加合理（科學）的決策。2.1.5走向後官僚制對傳統(tǒng)官僚範式的最大挑戰(zhàn)始於２０世紀９０年代，其基本的理念就是政府組織應該以用戶為驅動，並且應該是服務性的。實際上，官僚組織的機構與用戶驅動的機構之間存在修辭上的分歧。一個可以得出的結論就是，傳統(tǒng)的官僚制範式正在走向後官僚制範式。從公共利益到公民認為有價值的結果。改革官僚制的目的在於使政府更好地為公共利益服務。2.2理性-權變範式2.2.1泰勒的科學管理2.2.2法約爾的行政管理2.2.3韋伯的科層體制2.2.4西蒙的管理行為2.2.5組織的權變理論2.2.1泰勒的科學管理泰勒的管理學理念集中體現(xiàn)在其１９１１年的著作《科學管理原理》中。泰勒嘗試用一種更為科學的方法來取代陳舊而低效的生產方式。泰勒熱衷於用分析的、科學的方法來替代管理者專斷無常的行為，他指出，在科學管理方法下，專斷特權和專制命令將被取消，企業(yè)管理者也要受到規(guī)章和法律的約束，這些法規(guī)是通過無數(shù)具體的工作實驗得來的，由此發(fā)展出來的標準也是公平的?？茖W管理思想的支持者們認為該原理同樣可以運用於公共部門。首先，尋求最佳工作方法和系統(tǒng)控制的思想非常符合行政組織中的等級制、過程和慣例；其次，標準化任務和按其操作的工人也與傳統(tǒng)的行政模式相吻合；最後，運用時間尺度進行績效測量的做法在龐大的官僚制組織及其分支中也非常普遍。2.2.2法約爾的行政管理法約爾在1916年出版了《工業(yè)管理與一般管理》一書，試圖通過行政管理原則的建構來實現(xiàn)組織管理活動的理性化。法約爾及其後繼者認為，對於組織而言，有兩種行為類型是最重要的，即協(xié)作與專門化。為指導協(xié)調行為而產生的準則主要包括：等級原則、指令單一原則、控制範圍原則、特例原則。專門化關注的是如何把各種行為分配給組織的各個職位，以及如何使這些職位最有效地組成工作單位或部門。指導性原則包括：部門化原則、流水線作業(yè)原則。管理的一般原則法約爾1916年在其《工業(yè)管理與一般管理》一書中提出了14項管理的一般原則，它們是：（１）工作分工；（２）權威與責任；（３）紀律；（４）統(tǒng)一命令；（５）統(tǒng)一指揮；（６）個人利益服從一般利益；（７）人事薪酬；（８）集權；（９）權威鏈；（１０）秩序；（１１）公平；（１２）穩(wěn)定的人事任期；（１３）創(chuàng)新；（１４）團隊精神。2.2.3韋伯的科層體制在韋伯著名的分類法中，權威可以分為三種：傳統(tǒng)型權威、法理型權威、魅力型權威?；斗ɡ硇蜋嗤墓倭胖疲茖芋w制），被認為因紛繁複雜的規(guī)章制度而造成了效率低下、盲目服從以及拖遝的辦事程式。就韋伯而言，科層體制是一種特定的行政（管理）結構，具有如下的行政特徵：（１）參加者之間固定的勞動分工。（２）職員的等級制。（３）指導行為的一系列規(guī)章。（４）公私財產和權力的分離。（５）基於技術資格的人員選擇。（６）對參加者而言的職位聘用。2.2.4西蒙的管理行為西蒙１９４５年在其《管理行為》一書中，提出了更為人性的“行政人”（有限理性）假設。儘管“行政人”也追求自我利益，但他或她只知道一些選擇而不是全部，並且願意做出一個滿意的但不一定是最好的決定。就西蒙而言，組織的存在不僅簡化了決策，而且也支持參加者做出必須做的決策。具體來講，目標只在行動者決定如何行動時才影響到行為，目標提供了隱含於決策背後的價值前提。西蒙的決策模型認為，就脫離社會的個體而言，他或她的行為要達到某種高度的理性是不可能的。西蒙也把形式理性與技術理性進行了區(qū)分。2.2.5組織的權變理論保羅·Ｒ.勞倫斯和傑·Ｗ.洛爾施1967年在其《組織與環(huán)境》一書中，率先提出了理性-權變的組織觀念。他們認為，不同的環(huán)境對組織有不同的要求，特別是環(huán)境的不確定性對組織結構和行為的影響最大。組織面臨的環(huán)境類型越多，就越需要其結構的分化。傑·Ｒ.加爾佈雷思進一步建構了組織的權變理論。他認為該理論的前提假設有兩個，一個是不存在最佳的組織方式，另一個是任何組織方式之間都不等效。組織的權變理論還有第三個假設，即最佳的組織方式有賴於組織的環(huán)境特徵。理性的觀念加上權變的思想，就構成了組織的理性-權變模型，也就是把組織行為看成是在一定環(huán)境條件的約束下，組織尋求一系列目標實現(xiàn)的最優(yōu)化途徑。2.3交易-制度範式2.3.1交易成本模型2.3.2法人行動模型2.3.3公共選擇模型2.3.4結構洞模型2.3.5制度結構模型2.3.1交易成本模型交易成本的組織模型來自奧利弗·Ｅ.威廉森的開創(chuàng)性研究。1975年在其《市場與層級制》一書中，威廉森把交易成本經濟學描述成為：（１）不懈的比較，總是在比較中考察組織的替代形式。（２）微觀的分析，行動取決於對細節(jié)的關注。（３）分立的結構，可抉擇的治理形式存在不同的類型。（４）專注於節(jié)約，主要涉及組織而不是技術。羅納德·Ｈ.科斯在《企業(yè)的性質》一文中指出，新古典經濟學的市場概念是零交易成本，這與實際的市場不同。在現(xiàn)實世界中，任何交易都是有成本的，即正交易成本。作為對市場的替代，企業(yè)以層級節(jié)制的方式來組織生產，其交易成本低於市場方式。2.3.2法人行動模型1990年，詹姆斯·Ｓ.科爾曼在其《社會理論的基礎》一書中提出了法人行動理論。自然人將兩個自我包含在一個軀體之內，它們是客體自我和行動自我，或稱委託人和代理人。當委託人和代理人不是同一個人時，一個最基本的法人行動者便產生了.法人行動者作為結構元素出現(xiàn)於社會系統(tǒng)，創(chuàng)造了具有特殊性質的互動方式。在由兩方參與的互動中，兩種類型的行動者（法人行動者和自然人）可以按三種方式結合：（１）自然人和自然人；（２）自然人和法人行動者；（３）法人行動者和法人行動者。2.3.3公共選擇模型公共選擇經濟學認為，官僚在政策制定和執(zhí)行過程（公共服務供給）中是利己主義者，他們不是效率的追求者，而是預算最大化者。威廉·Ａ.尼斯坎南是這樣規(guī)定預算產出函數(shù)的:

ａ、ｂ是正的係數(shù)，Ｂ為最大預算，Ｑ為商品或勞務的產出水準如果忽略所謂的收入效應，政客們在必要時願意提供的預算與他們的總福利一致。尼斯坎南模型的本質是政客與官僚的目標函數(shù)是不一樣的。從政客角度來看，一項公共產品，當產出與成本之間的差額最大時最具有吸引力。官僚們並不關心政客們?yōu)榱四軌蚪o他們提供預算會做出什麼犧牲。他們腦中只有一個因素，即成本必須小於預算。2.3.4結構洞模型羅納德·伯特在1992年出版的《結構洞：競爭的社會結構》一書中提出了結構洞理論模型，探討人際網路的結構形態(tài)，分析怎樣的網路結構能夠帶給網路行動主體更多的利益或回報。如果兩個個體之間缺乏直接的聯(lián)繫，而只有通過第三者才能形成聯(lián)繫，那麼行動的第三者就在關係網絡中佔據(jù)了一個結構洞。伯特認為，個體在網路的位置比關係的強弱更為重要。其在網路中的位置決定了個體的資訊、資源和權力。在結構洞理論中，伯特強調兩種關係原則。其一為效率原則，另一個原則為有效原則。2.3.5制度結構模型1949年，菲利普·塞爾茲尼克在其《田納西流域管理局與草根民主》一書中指出，對組織而言，最重要的不僅在於組織是一種工具和手段，更在於每一個組織都有自己的生命。組織的制度化是指一個價值中立的過程，從不穩(wěn)定的、組織鬆散的或有限的技術活動中產生出有序的、穩(wěn)定的和社會的整體模型。作為行動規(guī)則的制度不是作為行動主體的組織。一些制度被植入組織這一事實決定了制度很難被移植到其他組織環(huán)境中去。制度結構模型認為，組織是各種資源的結合體。它們具有一定的目的，並在相當時期內持續(xù)存在。2.4系統(tǒng)-生態(tài)範式2.4.1系統(tǒng)-控制模型2.4.2種群-生態(tài)模型2.4.3資源-依賴模型2.4.4行政生態(tài)模型2.4.1系統(tǒng)-控制模型2.4.1系統(tǒng)-控制模型羅伯特·Ｌ.司溫斯1974年在其《管理的組織系統(tǒng)：設計、規(guī)劃和執(zhí)行》一書中，強調運作、控制和決策中心及其相互間流程的重要性，即將組織視為控制系統(tǒng)：決策中心為系統(tǒng)確定目標，即應對環(huán)境的需求或做出抉擇（流程１）一些環(huán)境的需要也可能採用來自如顧客或更高層次組織系統(tǒng)的指令形式（流程２）決策中心將目標或行為的準則傳遞到控制中心（流程３）控制中心把自己的程式運用到操作層次（流程４）在那裏將原材料轉化為產品和服務（流程５和流程６）控制中心還要監(jiān)測產出，將其品質或數(shù)量與決策中心確立的標準進行比較（流程７）在該控制系統(tǒng)模型中，還有第二個回饋回路（流程８）2.4.2種群-生態(tài)模型種群-生態(tài)模型也可以稱為自然-選擇模型，主要根源於達爾文的生物學。種群-生態(tài)模型力圖解釋的是組織之間的差異性———為什麼有那麼多或那麼少的組織？環(huán)境選擇不同的組織使其生存下來的基礎是組織形式和環(huán)境特徵之間的相容性。基本假設是環(huán)境因素選擇那些最適合環(huán)境的組織特徵。作為檢驗效能的最終標準，組織的生存是一種積極的標誌，而組織的死亡則是一種消極的標誌。種群-生態(tài)模型的概念使人們敏感地意識到環(huán)境因素的重要性。2.4.3資源-依賴模型加裏·Ｌ.韋姆斯利和梅耶·Ｎ.紮德1973年在其《公共組織的政治經濟學》一書中，提出了資源-依賴的政治經濟學模型。認為如果不了解組織運作的環(huán)境，就根本無法瞭解組織的結構和行為。基本前提——決策是由組織內部做出。強調內部權力配置在決定進行何種選擇時的重要性。資源-依賴模型不再從環(huán)境選擇適合的組織形式的角度看待選擇，它還考慮了組織與環(huán)境進行互動以確保組織生存和繁榮的方法。2.4.4行政生態(tài)模型行政生態(tài)學最早是由約翰·Ｍ.高斯在其1947年出版的《政府生態(tài)學》一書中提出來的。後來是由弗雷德·Ｗ.裏格斯在其1961年出版的《行政生態(tài)學》一書中發(fā)展的。裏格斯將行政組織的社會形態(tài)劃分為傳統(tǒng)農業(yè)社會形態(tài)、過渡社會形態(tài)和現(xiàn)代工業(yè)社會形態(tài)。這三種社會形態(tài)分別對應於三種行政組織模式———融合型、棱柱型和衍射型。行政生態(tài)模型應用生態(tài)學的方法論，強調行政組織應該因外界環(huán)境變化而改變。關鍵術語組織理論政治與行政二分法合法權威理想類型傳統(tǒng)型權威魅力型權威法理型權威寡頭統(tǒng)治代議官僚制科層體制科學管理有限理性權變理論交易成本模型開放系統(tǒng)制度結構模型系統(tǒng)-控制模型種群-生態(tài)模型資源-依賴模型思考題政治-行政二分法對行政組織有何意義？組織合法性的來源有哪幾種？如何比較它們之間的異同？應用資源依賴模型分析官僚組織的生存策略。你最喜歡哪種組織範式，為什麼？政治制度框架3.1憲政制度3.1.1憲法的古典觀念3.1.2憲政的近代崛起3.1.3憲政的現(xiàn)代建構3.1.1憲法的古典觀念亞裏士多德在其《政治學》一書中最先使用了“憲法”這個術語。柏拉圖認為，立憲（憲法）政府只是“次優(yōu)的”，而非“最優(yōu)的”。柏拉圖進一步指出，最優(yōu)的政府是不受法律限制的政府。柏拉圖理想的政府是建立在統(tǒng)治者的自由裁量而非法律之上的政府。柏拉圖前387年結束遊歷回到雅典，後創(chuàng)建“阿卡德米學園”，學園存在達900餘年之久，以該學園為基地，形成了柏拉圖學派。Loremipsumdolorsitamet,consecteturadipisicingelit.柏拉圖與亞裏士多德3.1.1憲法的古典觀念對柏拉圖而言，專制主義便不是最好的政府，而是最壞的政府。顯然，在最好的政府與最壞的政府之間，是憲法規(guī)則治理下的“次優(yōu)”政府。受到法律限制的政府，才有可能模仿完美專制者———“哲學王”的“技藝”。羅馬憲法明確認定，人民，而且只有人民，才是全部法律的淵源。羅馬人對憲政最偉大的貢獻是他們對公法與私法的明確區(qū)分，這無疑構成了“保護個人權利，反對政府侵犯”的憲政核心。3.1.2憲政的近代崛起近代憲法是伴隨著資本主義制度而萌芽、產生和發(fā)展的。近代憲法所確立的基本原則都具有明顯的反封建特徵：——個人主義（這裏所說的個人主義是一種政治哲學、一種世界觀、一種意識形態(tài)。基於這種意識形態(tài)，人是最基本的，一切政治性價值的根源都立足於個人）——人民主權（盧梭指出，人們所締結的社會契約就是公意，人民的公意在國家中表現(xiàn)為最高權力，而主權就是公意的具體表現(xiàn)，因此，主權屬於人民）——法律上平等（法律對於所有的人，無論是施行保護或處罰都是一樣的，在法律面前，所有的公民都是平等的）——尊重個人的基本權利（個人權利是先於任何形式的國家而存在的）——限制國家權力（不僅作為整體的國家權力應受到限制，因為政府天生便具有侵犯人民權利的傾向；而且權力本身也應分立、互相制約與平衡）3.1.3憲政的現(xiàn)代建構近代憲法理論的核心是論證建立資本主義制度的合理性?，F(xiàn)代憲法的各種理論則是以如何完善資本主義制度、如何防範國家權力的濫用為核心的。多樣化的憲法理論可以分為兩大流派：一個是民主理論，另一個是憲政理論。民主理論選舉是民主理論的一個重要原則。作為一個複合體，一個真實的民主制度所需要的規(guī)範化和制度化條件是：（１）普遍選舉有任職期限的國家機構中大多數(shù)的決策者，以使人民的代表在事實上得以參與管理；（２）成年人擁有普遍的選舉權，只有為防止欺騙而設的最低限度的選舉權限制；（３）使得選舉區(qū)人口大致平等，不得給予特殊的地區(qū)、政黨以及利益集團不成比例的優(yōu)惠；（４）公民自由競爭通過選舉而產生的職位，對於這種競選的最微小的限制只是為了防止濫竽充數(shù)的候選人；（５）政治言論的自由，使得公民個人和政治人物獲得他們所需要的相關資訊，以便產生相互的政治影響；（６）公民的結社自由，使得人們能夠互相聯(lián)合形成一個具有共同目的的組織，共同行使一些或全部的政治權利。民主理論一般來講，民主的主要功能是：（１）民主是立憲政體合法性的來源，人民是國家和社會的主體，保障人民的政治參與的權利是憲法至高無上的目標，因此，在沒有民主政治制度的情況下，出臺的政策與法律就缺乏一定的合法性；（２）民主是尋求集體智慧和道德的途徑，個體理性的簡單相加不等於社會（集體）理性，同理，個體良知的簡單相加也不等於社會（集體）良知；（３）民主是防止專制統(tǒng)治的籌碼，人類本性決定了人民不會對自己實行專制，因此，他們不願選舉那些專制統(tǒng)治的人物，以便防止權力對權利的侵犯；（４）民主是防止政治分裂的手段，多元主義的民主原則是沒有永恆的敵人，只有永恆的利益。憲政理論現(xiàn)代憲法的憲政理論否認民主制度是防止專制統(tǒng)治的最佳途徑。憲政理論認為，為了保護人類的價值和尊嚴，最有效的方式不是動員民眾的積極參與，而是為政府的行為設定憲法性的界限。憲政理論認為：為了真正的社會公平，憲法必須能夠確保這樣的機會———使得公民平等參與和影響政治過程成為可能；經過自由選舉產生的政府，也可能進行專制的統(tǒng)治；儘管民主程式對於權利保障是重要的手段，但是由於系統(tǒng)（體制）誤差的存在，無罪的可能被判為有罪的，反之也成立。3.1.3憲政的現(xiàn)代建構民主與憲政相結合的新體制是最理想的政治制度。民主強調的是公民的政治參與和自治，而憲政強調的是對國家（政府）權力的限制和防範；民主強調的是依據(jù)憲法而存在的市民社會的主動性和權利，而憲政強調的是與市民社會相對應的國家政府的有限性和效能。對於現(xiàn)代民主政治來講，制定一部憲法並不是目標，而實現(xiàn)憲政才是現(xiàn)代民主政治的目的所在。3.1.3憲政的現(xiàn)代建構現(xiàn)代憲法是指符合民主、法治和保護人權的憲政價值的憲法，它應該具有以下一些基本的要素：（１）必須宣佈人民享有統(tǒng)治國家的權利，並且在事實上使國家的權威來自人民的意志；（２）必須尊重和保障個人權利，無論是自然法學說，還是馬克思主義學說，保護人權是憲法的首要任務；（３）必須使得政府的權力行使遵循事先制定的法律，超越法律所規(guī)定的許可權就構成了違法；（４）必須限制政府權力的擴張，通過分權與制衡機制，防止權力因失去制約和監(jiān)督而腐??；（５）必須明確一個違憲審查機構，並建立相應的制度和程式，使國家機器的運作遵循憲法的規(guī)定；（６）必須規(guī)定與保障一個獨立的司法制度，司法獨立是憲政文化的重要組成部分。3.2政府制度3.2.1內閣制度3.2.2總統(tǒng)制度3.2.3半總統(tǒng)制度3.2.4委員會制度3.2.5國務院制度3.2.1內閣制度內閣制政府發(fā)源於英國，第二次世界大戰(zhàn)後，被世界許多國家採用。內閣權力不是根據(jù)法律而是按照慣例行使的。內閣下設內閣辦公廳和內閣委員會。首相是內閣的權力中心，也是行政首腦。依據(jù)英國的慣例，首相由在大選中獲得下院多數(shù)議席的政黨或政黨聯(lián)盟的領袖擔任。然而，形式上則是由君主指定的。除此之外，首相必須是議員。3.2.1內閣制度一般認為，以英國為代表的內閣制包括了下麵一些主要特徵：（１）強調議會至上，即議會處於國家的政治活動中心，內閣由議會產生並向議會負責；（２）內閣多由議會中佔據(jù)多數(shù)席位的一個政黨或構成多數(shù)席位的政黨聯(lián)盟推選構成；（３）國家元首的“虛位”，即國家元首是國家權力的象徵，一般不執(zhí)掌實權，也不負實際責任；（４）內閣總攬行政權力，是國家最高行政機關，一般由政府首腦掌握實權；（５）政府對議會負責，接受議員的質詢和監(jiān)督。3.2.1內閣制度內閣通常由首相和２０名以內的大臣組成。大臣分兩類：一類稱為“各省大臣”，他們分掌１２個行政??；另一類稱為“國務大臣”，他們兼任一些重要的廳和委員會的長官。內閣下屬五個直屬機構：（１）內閣官房，全面輔助首相工作；（２）內閣法制局，對內閣提出的法律草案、政令草案以及條約進行審查，解釋法令，草擬政府機構對重大問題的統(tǒng)一見解；（３）國防會議，負責討論決定國家安全問題；（４）人事院，負責公務員的選拔、使用和管理；（５）會計檢查院，負責檢查、監(jiān)督國民稅金使用情況。3.2.2總統(tǒng)制度作為總統(tǒng)制的典型代表，美國的總統(tǒng)制度是1787年制憲會議上用憲法確立的，1789年隨著憲法的頒行而正式產生?？偨y(tǒng)由普選產生，任期4年，連任不得超過2次?？偨y(tǒng)權力：他是國家元首，對外代表國家，接見外國來賓，接受外國大使和公使；對內簽署一切重要檔，參加一切重大的紀念活動。他是行政首腦，有權任免聯(lián)邦政府的一切政務官員，有權赦免罪犯，有權監(jiān)督法律的執(zhí)行，有權宣佈全國或某一地區(qū)進入緊急狀態(tài)。他是三軍統(tǒng)帥，指揮所有軍隊。他還有參與立法權，他的國情諮文、預算諮文、經濟諮文對國會立法具有直接的影響；他擁有對國會立法的否決權；他擁有委任立法權。他是外交決策人，負責外交政策的制定；處理外交事務中的應急事件；在參議院同意的情況下，還可同其他國家締結條約。3.2.2總統(tǒng)制度總統(tǒng)下設總統(tǒng)府，屬總統(tǒng)幕僚機構，主要機構包括：（１）白宮辦公廳，協(xié)助總統(tǒng)處理日常事務並與國會、重要議員、各部部長以及其他政府機關負責人進行聯(lián)繫、磋商，為總統(tǒng)決策提供諮詢，處理傳媒向總統(tǒng)提出的問題和總統(tǒng)對傳媒的答復。（２）國家安全委員會，統(tǒng)一有關國家安全方面的內政、外交和軍事政策。（３）行政管理與預算局，負責編制和審議國家預算和決算，協(xié)助總統(tǒng)協(xié)調和確定各部的立法建議，協(xié)助總統(tǒng)改進行政管理方面的工作。（４）國內事務委員會，就國內問題收集情況，確定計畫，並向總統(tǒng)提出政策建議。3.2.3半總統(tǒng)制度半總統(tǒng)制是一種介於總統(tǒng)制和內閣制之間，兼有兩種政府制度特點的中間類型。採用這種政府制度的國家主要有法國、奧地利、芬蘭、冰島和葡萄牙等。作為國家權力的中心，總統(tǒng)一般擁有非常廣泛的權力：他有權任命總理，並根據(jù)總理提出的辭職要求解除總理的職務。根據(jù)總理的提議任免政府其他成員；任命國家的文職和軍職人員，包括行政法院成員、大使和特使、審計院的審計官、省長、駐海外領地的政府代表、將級軍官、中央行政機構負責人。他是國家元首，對外代表國家，進行國際談判，締結條約和批準條約。他是軍隊統(tǒng)帥，主持最高國防會議和國防委員會，掌握最高層次的威懾武器和使用核武器攻擊力量的決定權。他與總理和兩院議長磋商後，可以宣佈解散國民議會。3.2.3半總統(tǒng)制度在半總統(tǒng)制下，形式上設有兩名行政首腦，即經全民投票產生的總統(tǒng)和經總統(tǒng)任命產生的總理。總統(tǒng)和總理的關係為：前者決定大政方針，後者負責具體的行政事務。事實上，總統(tǒng)掌握著國家實際的統(tǒng)治權，成為國家權力的中心，並且不對任何機關負責。半總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權力往往要大於一般總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權力。3.2.4委員會制度瑞士是目前世界上唯一長期實行委員會制政府制度的國家。瑞士的最高國家行政機關是一個實行合議制的行政組織，稱為聯(lián)邦行政委員會，由七名行政委員組成，在聯(lián)邦議會兩院聯(lián)席會議上選出。聯(lián)邦行政委員會設公共經濟部、外交部、內政部、財政部、司法和員警部、軍政部，以及運輸交通與能源部。七個委員各掌管一個部。每年由聯(lián)邦議會兩院聯(lián)席會議選舉其中一人為總統(tǒng)，另一人為副總統(tǒng)。總統(tǒng)和副總統(tǒng)任期一年，不得於次年連任。3.2.5國務院制度國務院制度是指中國最高國家行政機關———國務院由全國人民代表大會組織產生並對其負責、受其監(jiān)督的政府制度。１９５４年頒佈的憲法規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權力機關，國務院即中央人民政府是最高國家權力機關的執(zhí)行機關和最高國家行政機關。國務院由總理、副總理若干人、各部部長、各委員會主任和秘書長組成，實行集體領導的原則，通過國務院全體會議和常務會議進行工作，對全國人民代表大會負責並向其報告工作。中國國務院政府制度具有以下兩個方面的主要特徵：國務院從屬於全國人民代表大會；國務院實行民主集中制基礎上的總理負責制。3.3立法機關3.3.1立法機關的演進3.3.2立法機關的性質3.3.3立法機關的體制3.3.4對行政機關的控制立法機關廣義上講，立法機關是指一切有權制定、認可、修改、解釋、補充或廢止法律的國家機關、組織以及個人。廣義的立法機關，其主體不僅包括國家機關，而且也包括一些社會組織、政黨以及君主（國家最高統(tǒng)治者）。就國家機關而言，不僅包括議會這樣的立法機關，而且也包括行政機關，以及通過判例和司法解釋來創(chuàng)制法律的司法機關。立法機關一般具有以下幾個特徵：（１）享有制定、認可、修改、解釋、補充或廢止法律的權力，儘管其權力的依據(jù)不同；（２）立法主體通過上述幾種立法行為（制定、認可、修改、解釋、補充或廢止法律）來行使自己的權力；（３）其所創(chuàng)制的法律表現(xiàn)為具有法律效力的規(guī)範性檔；（４）其所創(chuàng)制的法律規(guī)範一般具有國家的強制力和約束力，不同於其他類別的法律規(guī)範。3.3.1立法機關的演進現(xiàn)代議會制度發(fā)端於英國。英國的立法機關是議會，迄今已有近千年的歷史，被稱為“議會之母”。“議會”一詞作為一種審議機構，於1247年開始使用。1689年和1701年議會先後通過了《權利法案》和《王位繼承法》，確認議會是最高立法機關，議會制才在英國正式確立。19世紀，英國議會分別在1832年、1867年和1884年經過3次改革之後，逐步形成了具有完整體系的責任內閣制。根據(jù)1787年的美國憲法，美國最高立法機關是聯(lián)邦國會。法國第五共和國憲法，規(guī)定國會仍采行兩院制，下議院稱為“國民議會”，議員由人民直接選舉產生，上議院稱為“參議院”，議員由人民間接選舉產生。3.3.1立法機關的演進中國的立法機關是全國人民代表大會。1931年，在江西瑞金召開了第一次全國蘇維埃代表大會，出席大會的610名代表，經過充分討論，通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。1934年，全國蘇維埃代表大會頒佈的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》規(guī)定，全國蘇維埃代表大會由各省蘇維埃代表大會，中央直屬縣蘇維埃代表大會及紅軍所選出的代表組成?？谷諔?zhàn)爭時期，鑒於國共合作的歷史條件，沒有建立統(tǒng)一的中央民主政府來行使立法權，抗日民主政權的組織形式通常是參議會，實行“三三制原則”。3.3.1立法機關的演進中華人民共和國成立前夕，召開了中國人民政治協(xié)商會議，制定了起臨時憲法作用的《共同綱領》，還制定了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》等法律，開闢了新中國立法的新紀元。1953年，中央人民政府公佈了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，規(guī)定年滿18周歲的中國公民，不分民族和種族等，均有選舉權和被選舉權。全國經過普選，召開地方各級人民代表大會。1954年召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，通過了《中華人民共和國憲法》。該《憲法》規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。1982年《憲法》的規(guī)定，全國人大和全國人大常委會行使國家立法權。3.3.2立法機關的性質選民團體掌握著構成立法機關的選舉權，並享有監(jiān)督、罷免立法機關組成人員的權力，在直接立法的情況下，選民團體還擁有創(chuàng)制和複決法律的立法權。立法機關的職權和選民團體的職權，都是國家憲法和其他有關法律事先設定的。政治學意義上的立法機關的性質可以概括為以下幾個特徵：（１）代表民意，立法機關集體行使職權，議事由多數(shù)決定；（２）議事公開，代表民意的立法機關，其議事應盡可能地公開；（３）言論自由，代表在立法機關開會時，必須不遭受威脅，不用顧及其言論、行為會對本身有不利的後果，才能敢講真話，暢所欲言，自由表決；（４）統(tǒng)一立法，同一政治體系內的所有法律應由同一立法機關統(tǒng)一制定。3.3.3立法機關的體制立法機關的體制是指立法機關的構成方式。立法機關的體制主要研究立法機關的組織實體及其存在方式，有時也由其實體而涉及立法權的問題。世界各國立法機關的具體構成既是複雜的又是多樣的，但以“院制”為判斷標準，大致可分為多院制的立法機關和一院制的立法機關兩類。一院制首創(chuàng)於1789年法國大革命時期。兩院制的立法機關產生於英格蘭。議會逐漸分化為兩院，前者為貴族院，後者為平民院。一院制立法機關自誕生之日起，就伴隨著與兩院制立法機關的比較。3.3.4對行政機關的控制立法機關通常擁有大量的正式權力，這些權力包括控制行政機構預算的權力，制定那些對行政機構行動進行授權和指導的法律的權力，以及通過舉行聽證會進行調查和採取其他手段來監(jiān)督行政機構行為的權力。議會審議和批準政府的財政預算和財政決算的權力財政權立法機關用以控制行政機構的具體方法之一是立法否決立法權立法機關也可以通過審查的功能行使對行政機構持續(xù)性的監(jiān)督監(jiān)督權3.4司法機關3.4.1機構變遷3.4.2司法體制3.4.3司法組織3.4.4司法審查：對行政部門的監(jiān)督3.4.1機構變遷司法機關的演進具體表現(xiàn)為以下六個階段：（１）司法機關從立法機關、行政機關、軍事機關等渾然一體的國家政治組織中分化出來，成為具有特殊功能的獨立機構；（２）司法機關從中央到地方形成獨立的多級體系；（３）司法機關由混合開始初步分工，形成單獨的審判機關與檢察機關；（４）在審判機關、檢察機關分立開來的同時，其他一些司法組織形式也逐步產生和發(fā)展起來，例如調查機關、公證機關、仲裁機關等；（５）司法機關起初主要是審理刑事案件，逐漸發(fā)展到審理民事、經濟、行政、軍事等案件，特別是各級各類的法院越來越多；（６）司法機關從國內走向國際，產生了一些國際性的司法組織，並且得到迅速發(fā)展。3.4.1機構變遷就民主國家而言，各國司法機關的認定標準有三：一是法定標準，即國家以法定的形式規(guī)定了司法機關的範圍；二是習慣標準，即在歷史發(fā)展中，一些國家機關被認為具有司法性質，發(fā)揮著司法職能，便被習慣地認定為司法機關；三是功能標準，即有的國家機關在法律和習慣上並未確定其司法性質，但其發(fā)揮的作用及其活動產生的效果，與司法機關相同或近似，便被認定為是司法機關。3.4.1機構變遷實施司法權的過程中，各國司法機關都遵循一些共同的司法原則:公平正義原則司法獨立原則程式公正原則平等保護原則3.4.2司法體制根據(jù)最高司法權是由一個機關、兩個機關或數(shù)個機關行使，各國司法體制可以分成一元制、二元制和多元制三個類型。一元制司法權由普通法院統(tǒng)一行使，最高法院行使最高司法裁判權二元制司法權由兩個不同的法院系統(tǒng)分別行使，最高司法裁決權由兩個不同的法院行使多元制司法權由多種法院分別行使，最高司法裁判權由多個機關分別行使3.4.3司法組織司法組織是指司法機關的機構體系，而司法機關則是一個整體概念.根據(jù)其活動對象的性質，司法機關首先可分為刑事司法機關、民事司法機關、經濟司法機關、行政司法機關、軍事司法機關等。作為司法組織的核心，根據(jù)其受案範圍、管轄對象和活動性質，審判機關可分為普通法院和專門法院.普通法院一種是大陸法系的普通法院,另一種是英美法系的普通法院行政法院行政法院組織是大陸法系國家特有的司法機關檢察機關檢察機關的性質一般可分為兩大類，一類是國家公訴機關，另一類是國家的法律監(jiān)督機關司法行政機關主要職責是全面負責國家有關司法行政管理的工作3.4.3司法組織3.4.4司法審查：對行政部門的監(jiān)督一般來說，法院阻止行政機構的行為主要基於兩方面的原因：其一，法院有權阻止行政組織超越法律條文所確立範圍之外的行為；其二，它們同樣有權制止行政機構違反正當程式辦事的行為。在適當?shù)臈l件下，法院通常能夠發(fā)揮強大的監(jiān)督作用，其中一個有力的武器就是司法審查。一般情況下，司法審查的範圍囊括了處理有關法律和憲法權利、法定的許可權、所需程式的使用、濫用行政裁量權或者採取與法律規(guī)定不符的行動等廣泛的領域。關鍵術語憲法憲政主義自然法個人主義人民主權法治民主政府制度內閣制度總統(tǒng)制度半總統(tǒng)制度委員會制度國務院制度立法機關監(jiān)督司法機關司法審查思考題法治民主的意義何在？立法和行政的關係是什麼？政府應該如何組建？為什麼？司法和行政的關係是什麼？國家行政體制4.1國家結構形式4.1.1國家結構形式的界定4.1.2國家結構形式的分類4.1.1國家結構形式的界定國家結構形式是在國家機構體系內縱向配置國家權力行使權並規(guī)範其運用程式的制度模式。國家結構形式主要內容包括：（１）國家職能賴以實現(xiàn)以及國家權力行使權藉以有效發(fā)揮作用的國家區(qū)域構成單位劃分；（２）各層級區(qū)域單位的法律地位和許可權劃分；（３）處理全國性政府與區(qū)域性政府之間縱向職權關係的原則；（４）各層級政府之間許可權爭議的解決方式。4.1.1國家結構形式的界定核心問題就是，全國性政府與各級區(qū)域性政府之間的許可權劃分，以及相應的利益和財富分配。現(xiàn)代的國家結構形式共同的、基本的特徵：（１）國家結構形式表現(xiàn)出某種類型的民主事實；（２）各層次政府的地位和許可權由憲法或法律加以確認和保障；（３）行政區(qū)劃和職權的配置狀況經長期實踐檢驗證明有利於社會經濟發(fā)展；（４）建立了各級政府間的衝突協(xié)調機制以及法定的許可權糾紛裁決機構；（５）有憲法意識較深厚的國民、具備法治觀念的政治家和文武官員隊伍，以及較為廉潔守法的政府。4.1.2國家結構形式的分類對國家結構形式進行基本分類的方式歸納起來大體上有三種：按照建立國家整體與其組成部分之間相互關係的不同原則，國家結構的現(xiàn)代形式主要分為兩種，即單一制國家和聯(lián)邦制國家。將國家結構形式分為單一制和複合制。單一制是形式比較簡單，只有一部憲法和一個中央政府的國家；而複合制是形式比較複雜，由兩個或者多個成員國家組成的複合國家。介於聯(lián)邦制與單一制之間，還存在一些國家結構形式，如英聯(lián)邦那樣的國家間的共同體，蘇聯(lián)解體後的一些獨立的加盟共和國組成的獨立國家聯(lián)合體（獨聯(lián)體）。4.2單一制4.2.1單一制的界定4.2.2地方自治的單一制4.2.3中央集權的單一制4.2.4民主集中的單一制4.2.1單一制的界定關於單一制的幾種觀點：一些學者認為，單一制是指主要的國家機構（立法機構、行政機構和司法機構）對該國領土內所有地區(qū)和國民行使全權的國家。另一些學者認為，單一制是由若干不享有獨立許可權的一般行政區(qū)域單位或自治單位聯(lián)合組成統(tǒng)一的中央集權國家的國家結構形式。還有一些學者認為，單一制的直接法律表現(xiàn)是國家機關職權的縱向配置，但它的實質是公共利益在國家機構體系內的縱向配置，歸根結底是公共財產在各級政府間的縱向分配形式。4.2.1單一制的界定要確切地描述單一制下中央與地方的職權劃分，就得將職權具體區(qū)分為管轄對象和管轄方式兩個部分。在國家行使管理權的全部事項中，有些屬於中央專有的職權範圍，地方通常不得染指，如外交、國防、貨幣發(fā)行；有些事實上或法律上由地方單獨自主管理，如市場設置、垃圾管理；更多的事項是由中央和地方共同行使管理權，如治安、環(huán)境保護。中央是中央與地方這一對矛盾的主導的和決定性的因素。大權都集中在中央，地方除堅守法定職權範圍外，沒有更好的辦法保障自己的利益。即使是地方的法定職權，中央也可通過修憲和修改法律來改變或剝奪。4.2.2地方自治的單一制英國是歷史上最早出現(xiàn)地方自治的單一制國家，其地方自治也最有影響。英國中央政府的職權主要有以下幾種：制定憲法性法律；制定民事和刑事法律；通過私法案（由有關利益主體向議會提出，議會以特別程式審議和通過的只對某些公民或某個法人或其他社會組織有利益關係的法案）；依法或依慣例規(guī)定行政措施，發(fā)佈命令和規(guī)章。4.2.2地方自治的單一制英國地方政府的自治權歸根結底是由議會授予或認可的，其所依據(jù)的規(guī)範性檔包括：（１）一般公法，這是指議會為了實現(xiàn)所謂的公共利益而制定的法律，如地方政府法、倫敦政府法、財產稅法、地方政府財政法；（２）地方法，這是指地方政府為了取得或擴大某種職權，以請願的形式請求議會制定的相應的法律；（３）臨時命令，這是指向中央主管部門的大臣申請，並以命令的形式授予的職權；（４）特別命令，這是指為了管理某種事務，地方政府向中央主管部門的大臣提出並獲準的計畫書。4.2.2地方自治的單一制英國地方政府自治權管轄的事項A英國地方政府自治權管轄的事項B管理環(huán)境衛(wèi)生事務C舉辦公用事業(yè)D責城鄉(xiāng)計畫事務E發(fā)展和舉辦社會服務和文化教育事業(yè)4.2.3中央集權的單一制從世界範圍內的歷史來看，法國是最有代表性的中央集權的單一制國家，尤其是２０世紀８０年代實行權力下放改革前的法國。法國中央政府的職權主要包括：（１）保障公民的各項權利和自由；（２）促使公民履行法定義務；（３）組織和負責國防，掌管武裝力量，決定宣戰(zhàn)和戒嚴；（４）保衛(wèi)共和國的制度、國家獨立和領土完整，保證國際義務的履行，保證法律的執(zhí)行和公共權力機關的正?；顒樱唬ǎ担┱偌团e行總統(tǒng)選舉投票，規(guī)定議會兩院和地方議會的選舉制度；（６）提出和表決財政預算案；（７）設立各種公立的公益機構，促進地方單位的自主管理。4.2.3中央集權的單一制２０世紀８０年代後，法國開始了權力下放的改革運動。儘管中央集權體制轉向了地方自治，但這並不足以改變法國的國家結構形式，即中央集權的單一制國家。與地方自治的單一制相比，中央集權單一制下的地方政府的職權範圍要小得多，行使這些職權時所受到的來自中央政府的限制也大得多。中央對地方的監(jiān)督，在法國主要是通過中央行政機關及其在地方的代理人進行的。4.2.4民主集中的單一制中國是實行民主集中的單一制國家的主要代表。除中國外，還有越南、朝鮮和古巴等國。民主集中的單一制的內容包括：人民通過各級代表機關行使國家權力，人民代表機關由選舉產生，最高人民代表機關、上級人民代表機關由下級人民代表機關或選民直接選舉產生，同級其他國家機關由本級人民代表機關選舉產生並對其負責，上級機關領導或監(jiān)督下級機關的工作，最高人民代表機關統(tǒng)一行使最高國家權力，地方各級行政機關既從屬於本級人民代表機關，又從屬於上級行政機關。4.2.4民主集中的單一制中國實行的是有自身特色的民主集中的單一制，它主要包括以下三種實踐模式：（１）中央與普通行政區(qū)域的關係模式；（２）中央與民族區(qū)域自治地方的關係模式；（３）中央與特別行政區(qū)的關係模式。中央與民族自治區(qū)域的關係模式更接近於地方自治的單一制特徵，而中央與特別行政區(qū)的關係模式則更近似於中央集權的聯(lián)邦制特徵。4.3聯(lián)邦制4.3.1聯(lián)邦制的界定4.3.2分權制衡的聯(lián)邦制4.3.3中央集權的聯(lián)邦制4.3.1聯(lián)邦制的界定美國著名的政治學家威廉·瑞克１９６４年在其《聯(lián)邦制：起源、運作和意義》一書中，明確地把聯(lián)邦制界定為：（１）兩個層級的政府統(tǒng)治著同樣的土地和人民；（２）每個層級政府都至少有一個自治區(qū)域；（３）每個政府在其自己領域內的自治都有某種保證。一般來講，聯(lián)邦制是一種立法權由中央立法機構和組成聯(lián)邦的各州或各地區(qū)單位的立法機構分享的立憲體制。此外，聯(lián)邦制也是國家的一種管理制度，即同時存在一個聯(lián)邦或中央政府和若干州或地方政府的立法機關和行政機關。4.3.1聯(lián)邦制的界定聯(lián)邦制有三個基本的構成要素：（１）成文憲法，用以確定和鞏固永久性的聯(lián)盟盟約，這種盟約往往把政治體制中劃分權力的主要條款列入成文憲法，其修改必須通過特殊的程式；（２）政治制度必須反映出該憲法，確實把權力分散給一些基本上自主的中心，這一過程稱為地方分權化，它是一種手段，用以保證聯(lián)邦政府或成員單位政府所行使的政治權力，非經共同同意，不得任意撤銷；（３）地區(qū)性分權。對聯(lián)邦制的常見誤解是將聯(lián)邦制對應於分權，而將單一制對應於集權。4.3.1聯(lián)邦制的界定作為一種政治哲學———尋求統(tǒng)一性中的多樣性，聯(lián)邦制至少表現(xiàn)為三種不同的動員取向：（１）集中的或集權的；（２）分散的或分權的；（３）平衡的或制衡的。4.3.2分權制衡的聯(lián)邦制分權制衡的聯(lián)邦制不僅意味著聯(lián)邦與成員單位之間依憲法劃分許可權，而且也意味著通過權力劃分後的制約與平衡，來實現(xiàn)立憲層面所確定的共同利益。美國、瑞士、德國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達國家，都屬於這種類型的聯(lián)邦制國家。聯(lián)邦與成員單位的關係中，分權是制衡的前提和基礎。就分權制衡聯(lián)邦制而言，互相制衡是雙方運用憲法規(guī)定的職權相互之間進行的控制和約束。廣義上講，聯(lián)邦制涉及的範圍還應包括：聯(lián)邦與州之下的地方政府的關係，以及州與地方政府的關係。4.3.3中央集權的聯(lián)邦制中央集權的聯(lián)邦制並不是指稱包含著中央集權因素的聯(lián)邦制，而是指稱那種在憲法上和實踐上中央集權程度高於自治民主聯(lián)邦制、分權制衡聯(lián)邦制以及地方自治單一制。中央集權的聯(lián)邦制國家一般採用憲法附表的方式，較為詳盡地劃分聯(lián)邦與成員單位的許可權。印度、巴基斯坦和馬來西亞等國的聯(lián)邦制就屬於這種類型。4.4行政區(qū)劃4.4.1行政區(qū)劃的內涵4.4.2地方行政建制4.4.1行政區(qū)劃的內涵行政區(qū)劃就是國家為了進行分級管理而實行的國土和政治、行政權力的劃分。一般來講，國家結構體系擁有兩個層面：一個是縱向的層級結構，另一個是橫向的類型結構，也就是在同一層級中，存在不同類型的國家結構單元。行政區(qū)劃的層級與一個國家的中央地方關係模式、國土面積的大小、政府與公眾的關係狀況等因素有關。大多數(shù)國家的行政區(qū)劃體制在其憲法中做出了明確規(guī)定.行政區(qū)劃的建立和變更，一般需要經過正當?shù)姆沙淌健Ｎ覈膽椃信e了中國的行政區(qū)域，它們是：省、自治區(qū)、直轄市，自治州、縣、自治縣、市，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。依據(jù)憲法規(guī)定，這些區(qū)域都設置有全面治理該區(qū)域的地方國家政權機關。4.4.2地方行政建制國家是按地方行政建制來設置一級地方行政單位，劃定其治理的行政區(qū)域?；督y(tǒng)治與管理方面的需要，在中國行政區(qū)劃的歷史發(fā)展過程中，先後出現(xiàn)過許多不屬於正式地方行政建制的其他地方建制單位。這類地方建制單位基本上可分為兩種類型：一類是只承擔單一職能的，主要是行使監(jiān)察權力的建制單位，如西漢的州、唐代的道；另一類是承擔多種職能或全部職能的行政分治單位，如當代的地區(qū)。一個建制單位的名稱是由兩部分組成的：地理名稱加上建制種類單位名稱。如吉林省、長春市、朝陽區(qū)，吉林、長春、朝陽為地理名稱，省、市、區(qū)為建制種類的單位名稱。4.4.2地方行政建制地方行政建制按其設置目的與功能，可分為以下四種類型：首先是一般地域型建制，設置目的純?yōu)檫M行地域治理。其次是民族區(qū)域型建制，設置目的除一般地域治理外，主要是為推行某種民族政策，滿足國家在少數(shù)民族地區(qū)治理的特殊需要，以維護政治上的統(tǒng)一和安定而建立的建制單位。再次是城鎮(zhèn)型建制，設置目的除一般地域治理外，主要是為滿足城鎮(zhèn)地區(qū)因人口密集而形成的各種社會需要，進行有針對性的專門管理，以維護城鎮(zhèn)地區(qū)的社會秩序，以及促進城鎮(zhèn)地區(qū)的經濟發(fā)展。最後是特殊型建制，在特殊地方行政建制中，除民族區(qū)域型和城鎮(zhèn)型建制外，歷代還有許多其他種類的建制單位，當代中國地方行政層次示意圖4.5地方自治與區(qū)域主義4.5.1地方自治4.5.2區(qū)域主義4.5.1地方自治地方自治，是指在一定的領土範圍之內，全體居民組成法人團體———地方自治團體，在憲法和法律規(guī)定的範圍內，並在國家監(jiān)督之下，按照自己的意志組織地方自治機關，利用本地區(qū)的財力，處理本區(qū)域內公共事務的一種地方政治制度?，F(xiàn)代地方自治制度分為英美法系國家的地方自治制度和大陸法系國家的地方自治制度。英美法系國家的地方自治機關行使由法律確認的自治權時，中央政府一般不加過問，地方自治機關形式上獨立於中央政府之外。大陸法系國家的地方自治制度以“團體自治”理論為基礎，認為地方自治權不是天賦的，不是地方人民所固有的，而是由主權國家所賦予的，國家可隨時收回。4.5.1地方自治不同於西方的地方自治制度，我國的地方自治制度包括：（１）民族區(qū)域自治制度，是指在國家統(tǒng)一領導下，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關，行使自治權；（２）特別行政區(qū)制度，是指國家版圖內根據(jù)憲法和基本法的規(guī)定而設立的，具有特殊的法律地位，實行特別的政治、經濟制度的行政區(qū)域；（３）基層群眾自治制度，是指依照憲法和法律，由居民（村民）選舉的成員組成居民（村民）委員會，實行自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的制度。4.5.2區(qū)域主義區(qū)域一體化不單是經濟一體化的孤立現(xiàn)象，而是由政治、經濟、政策、流域治理等多元訴求引發(fā)的一種複雜的國家結構重組過程。區(qū)域主義是全球化的產物。國際上的區(qū)域一體化安排如歐盟、澳大利亞與新西蘭之間的密切經濟關係協(xié)定，在國家間政策一體化方面堪稱典範。區(qū)域主義無疑給基於行政區(qū)劃的國家行政管理體制提出了挑戰(zhàn)。關鍵術語

國家結構單一制聯(lián)邦制主權地方自治的單一制中央集權的單一制民主集中的單一制分權制衡的聯(lián)邦制中央集權的聯(lián)邦制行政區(qū)劃行政建制地方自治區(qū)域主義思考題如何理解國家結構形式？單一制和聯(lián)邦制是連續(xù)體的兩個極端嗎？如何理解政府間關係的多樣性？行政區(qū)劃與區(qū)域主義是否矛盾？行政組織結構5.1組織結構概念5.1.1結構概念的界定5.1.2描述結構的關鍵性特徵5.1.3組織結構認識的演變5.1.1結構概念的界定組織作為一個系統(tǒng)化社會存在物有其內在的關係結構，此種關係結構是構成組織的基本要素之間所表現(xiàn)出來的某種特定的關係狀態(tài)。弗萊蒙特·Ｅ.卡斯特和詹姆斯·Ｅ.羅森茨韋克1979年在其《組織與管理》一書中指出，結構是一個組織內各構成部分或各個部分間所確定的關係的形式。彼得·Ｍ.布勞1974年在《組織的本質》中認為組織結構即根據(jù)不同的標準將人們分配到影響不同社會角色之間關係的社會崗位上。與組織的其他特徵相關聯(lián)，結構具有下麵三個基本功能：結構有利於產生組織輸出並達到組織目標；結構有利於將個體差異對組織的影響弱化；結構是運用權力的場所。5.1.2描述結構的關鍵性特徵加入組織的人對組織的第一個感受複雜性組織內部權力的配置的程度集權度組織的結構和工作程式由正式規(guī)則或條例明文規(guī)定的程度正規(guī)化組織應對逆境的能力彈性5.1.3組織結構認識的演變組織結構研究領域的早期理論進展是與２０世紀初美國公共行政管理的進程同步進行的。以盧瑟·古利克為代表的行政管理學派的理論家們提出首先應當建立高度專業(yè)分工的清晰明確的任務分配機制，因為只有當人們進行專業(yè)分工後他們才會對自己的工作熟悉起來。２０世紀中期，組織學研究逐漸興起，古典的對結構進行研究的方法受到了批評。有關組織結構的權變理論觀點認為，組織的結構必須與組織所面臨的各種偶然因素相適應。２０世紀八九十年代，有關組織的著述及管理實踐更進一步遠離了傳統(tǒng)上比較官僚化和機械式的結構，轉而傾向於一種更為靈活且更具有機性的結構。5.2組織結構類型5.2.1職能式結構5.2.2事業(yè)部式結構5.2.3矩陣式結構5.2.4網路式結構5.2.5團隊式結構5.2.1職能式結構職能式結構是公共行政組織通常採用的一種結構模式。5.2.1職能式結構行政組織結構劃分存在著宏觀部門劃分與微觀部門劃分兩個維度，具體來講，宏觀上是指從最高政府組織到各級政府組成部門的確定原則和方法，微觀上則指某一公共行政機構內部部門的劃分方法。理論上公共行政組織內部部門之間分工的依據(jù)有以下幾類：（１）按職能劃分。以組織的基本職能為依據(jù)，可以將組織劃分為一系列不同的部門，如農業(yè)、林業(yè)、水利、交通等。（２）按提供的服務或產品劃分。這種劃分方式有利於組織採用專門設備，促進協(xié)調，充分發(fā)揮人員的技能和專業(yè)知識；有利於產品和服務的改進和發(fā)展；同時能明確責任以及有利於鍛煉和培養(yǎng)獨當一面的管理人才。（3）按地域或區(qū)域劃分.（４）按管理對象劃分，即按照公共行政組織服務的人群對象、物質對象進行的部門設置。（５）按管理程式或流程分工來劃分。5.2.2事業(yè)部式結構事業(yè)部式（Ｍ型）結構亦稱產品部式結構或戰(zhàn)略經營單位。事業(yè)部式結構起源於美國的通用汽車公司。與職能式結構相比，事業(yè)部式結構中的各個產品部內跨職能的協(xié)調增加了，有助於鼓勵靈活性和變革，因為每個單元變得更小，能夠適應環(huán)境的需要。事業(yè)部式結構的上面幾點優(yōu)勢使得它能夠適應不穩(wěn)定和高速變化的環(huán)境，並具有高度的產品前瞻性。5.2.2事業(yè)部式結構5.2.3矩陣式結構5.2.3矩陣式結構矩陣是一種實現(xiàn)橫向聯(lián)繫的有力模式，它的獨特之處在於事業(yè)部式結構和職能式結構的同時實現(xiàn)。但與後兩者不同的是，在矩陣式結構中，兩組管理者都要對同一批員工負責：其中，一些專案管理者實施計畫、時間表、成本控制以管理分配到各自專案中的員工，而另一些管理者則實施如技術指導、培訓等傳統(tǒng)的線性控制以管理同樣的員工。矩陣式結構的成功需要擔當關鍵角色的管理者承擔特定的責任。這些角色包括：高層領導者、矩陣主管（部門和專案主管）以及有雙重領導的員工。矩陣式結構的另一個劣勢是一些員工要接受雙重的領導，這就需要出色的人際交往和解決衝突的技能。5.2.4網路式結構網路是由兩個或者更多的組織為了某個特定的目的聚合在一起的一種聯(lián)合、夥伴關係或同盟?，F(xiàn)代網路式組織的興起與制度概念的研究尤其相關。網路式結構的獨特優(yōu)勢之一是能夠為不同的組織和個人提供多樣化的產品和服務。下圖描繪了該健康中心與周圍其他組織間的網路關係：社區(qū)精神健康中心的網路組織5.2.5團隊式結構5.2.5團隊式結構團隊是一種為了實現(xiàn)某一目標而由相互合作的個體所組成的正式群體。具體來說，團隊是由數(shù)名知識與技能互補並且彼此承諾合作完成一項共同目標的員工所組成的特殊群體。與普通群體相比，團隊通常具有如下特徵：（１）團隊的績效既依賴個體的貢獻，也依賴集體的合作；（２）工作結果不但要個體負責，也要求團隊共同負責；（３）團隊不僅像普通群體一樣具有共同的興趣目標，還要具備共同的承諾；（４）相對於普通群體由管理者嚴密監(jiān)視而言，團隊常常具有自主權。5.3組織結構關係5.3.1技術與組織結構5.3.2戰(zhàn)略選擇與組織結構5.3.3環(huán)境與組織結構5.3.4規(guī)模與組織結構5.3.1技術與組織結構技術與組織結構之間存在著複雜的關係。對組織技術更加系統(tǒng)的分類論述是由Ｊ.Ｄ.湯普森在1967年的著作《行動中的組織》中給出的。在這本書中，組織的技術被分為三種類型：（１）長距離連接型技術，如裝配線；（２）仲介型技術，通常必須以大規(guī)模並且標準化的方式來對待顧客的需求和其他變數(shù)；（３）密集型技術，用在諸如醫(yī)院和科學實驗室的組織中，其中技術的對象通常是人，而且從技術本身來的回饋對組織來講是至關重要的5.3.2戰(zhàn)略選擇與組織結構管理人員的戰(zhàn)略選擇也決定著組織結構.管理人員可能會把組織分成不同的分部或部門，並使其處理有著戰(zhàn)略重要性的特定市場和產品，此舉的目的在於建立一些更適合於不同區(qū)域特殊需要的分部。組織的戰(zhàn)略選擇對結構的影響主要體現(xiàn)在：組織系統(tǒng)內機構的設置和部門的劃分以及各部門各要素間的聯(lián)繫規(guī)定與運行規(guī)則，均須以職能目標的分解為前提和基礎，而職能目標的分解則是以實現(xiàn)戰(zhàn)略總目標為根據(jù)加以確定的。一個組織決定哪些問題是否需要進行戰(zhàn)略選擇，通常是由該組織的掌權者或佔據(jù)主導地位的聯(lián)盟做出的，這牽涉組織內部的權力安排。5.3.3環(huán)境與組織結構組織環(huán)境可以界定為存在於組織邊界之外，並可能對組織的全部或部分產生影響的所有因素。組織環(huán)境包括組織的一般環(huán)境（國際國內政治經濟形勢等宏觀環(huán)境）、任務環(huán)境（具體工作環(huán)境）和內部環(huán)境三個方面。組織的一般環(huán)境是那些雖然對組織的日常運營可能沒有直接影響，但會有間接影響的外部環(huán)境。組織的內部環(huán)境包括了組織文化和組織經營條件兩大部分.組織理論通常將主要注意力集中在分析組織的社會環(huán)境上，但物質環(huán)境，如氣候或地理也可能很重要，特別是對於那些需要利用或者影響物質環(huán)境的組織而言尤其如此。5.3.4規(guī)模與組織結構Ｊ.Ｒ.金伯利在1967年的一篇題為《組織規(guī)模與結構主義視角：回顧、批判和建議》的論文中指出的，組織規(guī)模實際上包含了四個要素：（１）組織的自然容量，例如醫(yī)院的床位數(shù)或飯店的客房數(shù)；（２）組織配備的人員數(shù)量，這是在對組織規(guī)模進行測度時最常使用的一個要素；（３）組織的輸入或輸出；（４）組織所具有的任何資源，其形式為財富或淨資產。組織規(guī)模對在組織內部及其周圍發(fā)生的許多事件而言都是一個關鍵性的要素。5.4組織結構設計5.4.1組織結構設計的流程與標準5.4.2組織結構設計的方法5.4.3行政組織的結構變革5.4.1組織結構設計的流程與標準在設計組織結構的過程中，涉及四個層面的關鍵性步驟：（１）組織結構的緊密程度。（２）組織的單位。（３）組織單位間關係。（４）決策權力的歸屬。在完成設計流程後，應用以下四項設計標準對最後結果進行測試，以檢驗設計方案的合理性：（１）清晰———組織成員對各自責任與權力的理解程度，他們必須明瞭自己及同事的任務；（２）簡單———較窄的控制跨度和為數(shù)眾多的監(jiān)管層次可能是這套標準受到忽略的徵兆；（３）適應———組織的一種內在能力，能夠及時做出改變以應付環(huán)境的變化；（４）連貫———組織未來結構中各部分相互之間符合邏輯的工作流程和協(xié)調關係。5.4.2組織結構設計的方法傑·Ｒ.加爾佈雷思在１９７７年的《組織設計》一書中最早提出了一系列在組織中進行設計和協(xié)調工作的手段，這些手段是以一種資訊處理方法為基礎進行安排的。首先可以利用組織上下級關係的權威，即上級對下級進行指導。組織也可以縮小控制範圍，這樣上級就必須管理更少的下屬。另一個更加全面的綜合設計指導是由明茨伯格在1979年的《組織結構》一書中提出的，這個方案把管理人員在結構上所能做的一系列選擇進行了總結。5.4.3行政組織的結構變革代表工業(yè)化國家的OECD在1993年的一份調查中，發(fā)現(xiàn)它的24個成員國都處於行政改革的浪潮中。這些改革的差別很大，常常帶有多樣性的特徵。儘管如此，三個典型的特徵可以大致涵蓋改革的措施：精簡，來自世界範圍內縮小政府規(guī)模的舉措；重建，來自私人部門對重建組織過程和組織結構的努力；不斷改進，來自全面品質管理運動。關鍵術語

組織結構複雜性集權度正規(guī)化彈性職能式結構勞動分工等級制度控制幅度部門化事業(yè)部式結構矩陣式結構網路式結構團隊式結構組織技術戰(zhàn)略選擇組織環(huán)境組織規(guī)模組織重建機構精簡思考題組織結構的定義是什麼？描述組織結構的關鍵性要素有哪些？組織結構的類型包括哪幾種？它們各自的特點是什麼？組織結構設計的流程分為幾個步驟？行政組織決策6.1決策的基本要素6.1.1行政決策的概念與類型6.1.2行政決策的要素6.1.3行政決策的戰(zhàn)略維度6.1.1行政決策的概念與類型行政決策，可以理解為一個組織為達成任務及解決問題就若干可能的行動與方法做出最佳抉擇的過程，一般而言，它是國家機關處理國家公共事務的決定。與私人企業(yè)組織和第三部門等其他組織的決策相比，行政決策具有以下一些特性。（１）在決策主體方面——中央和地方各級行政機關及其行政人員。（２）在決策內容和所代表利益方面——涉及整個國家和社會範圍的一切公共事務。（３）在決策約束範圍和依據(jù)方面——在行政管轄範圍內的公民個人、各類組織以及行政機關內部的成員都必須遵循行政決策的要求。6.1.1行政決策的概念與類型根據(jù)不同的標準對行政決策進行分類：根據(jù)決策目標涉及的規(guī)模和影響程度，可分為戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)術決策。根據(jù)決策問題的複雜性，可以分為程式化決策和非程式化決策。依據(jù)決策所具有的條件和可靠程度，可以分為確定決策、風險決策和不確定決策。依據(jù)決策主體的行政管轄權限，可以分為國家決策、地方性決策和基層決策。依照決策所要實現(xiàn)的目標數(shù)量，可以分為單一目標決策和多重目標決策。6.1.2行政決策的要素6.1.2行政決策的要素上圖展示了決策的一個基本模型，它包含了決策過程中的上述要素。圖中決策的類型分為高風險決策和低風險決策兩種。在高風險決策的過程特徵中，衝突和談判兩種方式間的轉換以及它們各自在強度和廣度上的表現(xiàn)都與價值的分配和權力關係聯(lián)繫緊密。而收集資訊與討論則是決策理性的重要組成部分。公共政策經常變動不居的一個主要原因便是背後決策的支持力量格局的變化。6.1.3行政決策的戰(zhàn)略維度“頂層設計”在中共中央關於“十二五”規(guī)劃的建議中首次出現(xiàn)。這一新名詞進入國家五年規(guī)劃，預示著國家行政決策具有了戰(zhàn)略新高度。頂層設計一般具有以下特徵：（１）頂層決定性，頂層設計是自高端向低端展開的設計方法，核心理念與目標都源自頂層，因此頂層決定底層，高端決定低端；（２）整體關聯(lián)性，頂層設計強調設計對象內部要素之間圍繞核心理念和頂層目標所形成的關聯(lián)、匹配和銜接；（３）實際可操作性，設計的基本要求是表述簡潔明確，設計成果具有實踐可行性，因此頂層設計成果應是可實施、可操作的。6.2理性決策過程6.2.1公共選擇理論6.2.2排他／消費理論6.2.3技術評價理論6.2理性決策過程理性主義模式的制定包括下麵五個步驟：第一步，確定目標。第二步，設計方案。第三步，衡量結果。第四步，確定方案。第五步，重新啟動。6.2.1公共選擇理論公共選擇理論是以所有經濟學的基礎即人是理性的並且追求個人利益最大化的假設為起點的。公共選擇理論認為政府官員和其他任何人一樣具有利己傾向。公共選擇經濟學家認為一個充斥著利己主義官僚的組織很可能會導致一個既低效又背離公眾利益的大政府。公共選擇理論的學者主張，只要有可能，政府的職能就應由私人部門來承擔。公共選擇理論為政策的制定帶來了創(chuàng)新性的思路，這一點在制定環(huán)境保護規(guī)章方面尤其突出。這一策略的核心是允許每個企業(yè)對自身利益進行估計以提高降低污染的目標。6.2.1公共選擇理論公共選擇理論的強大魅力在於它對政治問題簡潔的解釋，這些問題與“水門事件”後產生的反政府情緒以及雷根政府宣導的保守主義哲學有密切關係。該理論提供了一套簡明的解決方案：用市場的自我糾錯能力來取代政府官僚的決策。公共選擇理論對市場的類推分析表明私人部門的目標和動機其實與公共門是相同的，這反而明確了一個重要問題，即什麼樣的職能在本質上具有公共性質並且是由政府承擔的基本職責。公共選擇理論集中精力於對手段的研究從而忽略了一個最為關鍵的問題———公共行政中的公共利益問題。6.2.1公共選擇理論公共選擇理論的強大魅力在於它對政治問題簡潔的解釋，這些問題與“水門事件”後產生的反政府情緒以及雷根政府宣導的保守主義哲學有密切關係。該理論提供了一套簡明的解決方案：用市場的自我糾錯能力來取代政府官僚的決策。公共選擇理論對市場的類推分析表明私人部門的目標和動機其實與公共門是相同的，這反而明確了一個重要問題，即什麼樣的職能在本質上具有公共性質並且是由政府承擔的基本職責。公共選擇理論集中精力於對手段的研究從而忽略了一個最為關鍵的問題———公共行政中的公共利益問題。6.2.2排他／消費理論排他／消費理論主要用來處理政府和私人部門各自應該提供何種物品與服務的問題。該理論的學者一般使用排他性和消費性兩個概念來區(qū)分物品和服務的不同屬性。6.2.2排他／消費理論運用排他性和消費性的概念，便可以進一步將物品和服務分成四個純粹的類型：（１）私人物品與服務。（２）收費物品與服務。（３）共用物品與服務。（４）集體物品與服務。6.2.3技術評價理論技術評價是一種用來說明各項選擇與成本的系統(tǒng)化計畫和預測的過程。針對新技術的公共政策就成為分析的對象。技術評價的一個變化類型是技術預測，即試圖預計出新技術對社會可能產生的影響。技術評價發(fā)展方式在各國有很大差異，但是各種政策分析導向的技術評價理論通常分享著下列一些特徵：採取報告形式的深度評價，目標是通過利益相關者參與的評價過程，依靠立法委託人，提供政策發(fā)展的選擇，以科學的、無黨派偏向的方式進行政策領域的透徹分析。6.2.3技術評價理論技術評價的要素：6.2.3技術評價理論在技術評價機構運作中，有三個因素非常重要：（１）政治與學術之間的平衡；（２）技術評價產品的品質控制需要；（３）支持議會決策作用與支持公眾關於科學技術爭論的作用的關係。一個成功的技術評價模型需要通過特定的制度安排，才能適應特定的社會和制度環(huán)境。而關係到這種評價模式成功的一個關鍵問題是：評價機構與政策制定機構之間的聯(lián)繫，其中最為重要的是需要回答如何在使評價工作介入政策制定過程的同時，確保技術評價的獨立性和客觀性。6.3漸進決策過程6.3.1群體理論6.3.2新制度主義理論6.3.3“垃圾桶”決策模式6.3.4“有組織的無序”理論6.3.5混合掃描理論6.3漸進決策過程漸進主義側重對決策進行實質性、過程性和客觀描述性的分析。它主要關注某些具體的政策領域，例如環(huán)境保護、犯罪或衛(wèi)生問題，其焦點在於考察公共決策的過程，也就是政策過程在某一特定領域是如何運行的，並試圖客觀地描述這個政策過程。這方面的一個突出代表是查爾斯·Ｅ.林德布魯姆。他的