行政組織學(xué)課件

行政組織理論2.1政治-行政範(fàn)式2.1.1政治與行政的二分2.1.2統(tǒng)治的合法性2.1.3作為“統(tǒng)治階級(jí)”的官僚組織2.1.4官僚制“理想類型”2.1.5走向後官僚制2.1.1政治與行政的二分威爾遜認(rèn)為，如果權(quán)力被加以分解，使得許多人各享有一份，那麼它就會(huì)變得模糊不清；如果權(quán)力是模糊不清的，那麼它就是沒(méi)人負(fù)責(zé)的。威爾遜奠定了政治與行政二分的思想基礎(chǔ)。政治與行政的二分法有兩個(gè)長(zhǎng)期影響：實(shí)踐性的和智識(shí)性的。20世紀(jì)40年代，政治與行政的二分法受到了批判，“行政”的事物與“政治”的事物實(shí)際上是很難分離的。人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，政治與行政是一個(gè)連續(xù)體的兩個(gè)極端.面對(duì)學(xué)術(shù)界的批判，公共行政的研究又回到了政治科學(xué)的範(fàn)疇，也就是重新定位在政府官僚制之上，試圖重建政治科學(xué)與公共行政之間的關(guān)聯(lián)性。2.1.2統(tǒng)治的合法性早期的行政思想表達(dá)出合法權(quán)力的重要性，然而，自上而下的命令鏈條易於被批評(píng)為“權(quán)威主義”。馬克斯·韋伯提出了以合法理性為基礎(chǔ)的官僚主義模型。韋伯認(rèn)為合法權(quán)威包括三種理想類型：傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威、法理型權(quán)威。A傳統(tǒng)型權(quán)威B魅力型權(quán)威C法理型權(quán)威傳統(tǒng)型權(quán)威的統(tǒng)治如果一種統(tǒng)治的合法性是建立在歷來(lái)就存在的制度和統(tǒng)治權(quán)力的神聖的基礎(chǔ)之上，並且也被相信是這樣的話，那麼這種統(tǒng)治就是傳統(tǒng)型的。統(tǒng)治者與其行政團(tuán)隊(duì)的關(guān)係不是由事務(wù)上的職務(wù)職責(zé)決定的，而且是由“臣僕”的個(gè)人忠誠(chéng)決定的。隨著統(tǒng)治者個(gè)人的行政團(tuán)隊(duì)的產(chǎn)生，任何傳統(tǒng)型的統(tǒng)治都傾向於世襲制度，並且在統(tǒng)治權(quán)力達(dá)到最高程度的情況下，走向蘇丹制度。它在事務(wù)方面不是合理化了，而是只能把專斷和恩賜的範(fàn)圍推向極端。魅力型權(quán)威的統(tǒng)治關(guān)於魅力型統(tǒng)治的適用性完全是由被統(tǒng)治者的承認(rèn)來(lái)決定的，這種承認(rèn)是由實(shí)際的考驗(yàn)來(lái)保障的，是自由的，它產(chǎn)生於對(duì)英雄的崇拜和對(duì)領(lǐng)袖的信賴。魅力型統(tǒng)治者都會(huì)遵循這樣的原則，他們都會(huì)依據(jù)默示、神諭、靈感或者創(chuàng)新的意志，來(lái)宣告、創(chuàng)立以及頒佈新的規(guī)章.魅力型統(tǒng)治是一種“非經(jīng)濟(jì)性”的純粹（理想）類型。在魅力型統(tǒng)治出現(xiàn)的地方，就有一種著重強(qiáng)調(diào)“天職”、“使命”或“本分”的內(nèi)在氛圍。對(duì)統(tǒng)治者個(gè)人魅力的要求逐漸被對(duì)職務(wù)魅力的要求和對(duì)繼承魅力的要求取代，而這種取代也就是魅力的平凡化。法理型權(quán)威的統(tǒng)治法理型統(tǒng)治是建立在一些相互關(guān)聯(lián)的觀念基礎(chǔ)上的。這些觀念意味著，協(xié)議的或強(qiáng)加的任何法規(guī)都可能是以理性為取向的，即目的合乎理性，或者價(jià)值合乎理性，或者二者兼而有之。法理型統(tǒng)治的基本範(fàn)疇是：（１）一種官職事務(wù)的持續(xù)的、受規(guī)則約束的運(yùn)作；（２）這種運(yùn)作是在一定的許可權(quán)（管轄範(fàn)圍）之內(nèi)；（３）遵循職務(wù)等級(jí)原則，任何機(jī)構(gòu)都有固定的監(jiān)督和監(jiān)察制度，下級(jí)機(jī)構(gòu)有權(quán)向上級(jí)機(jī)構(gòu)投訴或提出異議；（４）只有通過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，才能使議事的規(guī)則得到合理的應(yīng)用；（５）不存在任職人員把職位占為己有的可能性；（６）建立行政檔案制度，檔案與官員們的持續(xù)運(yùn)作結(jié)合在一起，就使得辦公機(jī)關(guān)成為現(xiàn)代團(tuán)體行為的核心。2.1.3作為“統(tǒng)治階級(jí)”的官僚組織根據(jù)莫斯卡的觀點(diǎn)，政府形態(tài)可以分為兩類：一是封建的，另一類是官僚的。在莫斯卡看來(lái)，如果官僚組織獨(dú)自佔(zhàn)有國(guó)家的財(cái)富或軍事力量，便會(huì)出現(xiàn)所謂的“官僚專制主義”，這種統(tǒng)治形態(tài)只會(huì)導(dǎo)致?lián)碛懈鄼?quán)力的少數(shù)統(tǒng)治，對(duì)大眾的限制和干預(yù)將有增無(wú)減。莫斯卡的貢獻(xiàn)在於，使對(duì)官僚組織的研究從以往的政治爭(zhēng)論中擺脫出來(lái)，並將其作為一個(gè)獨(dú)特的組織研究類別。米歇爾斯承認(rèn)現(xiàn)代國(guó)家中官僚組織的必要性，認(rèn)為探索官僚組織的起源不應(yīng)將分析的視角局限在國(guó)家，而應(yīng)從組織的角度入手。米歇爾斯總結(jié)出著名的“寡頭統(tǒng)治鐵律”，也就是各種社會(huì)或政治活動(dòng)，無(wú)論其組織在其開始時(shí)如何民主化及大眾化，到後來(lái)一定會(huì)被少數(shù)領(lǐng)袖分子操縱，而失去原有的民主性質(zhì)和精神。2.1.4官僚制“理想類型”韋伯對(duì)以往的官僚組織形態(tài)和現(xiàn)行的官僚組織加以分析，進(jìn)而推斷未來(lái)的官僚制理想類型。所謂“理想類型”，完全是憑藉一些經(jīng)驗(yàn)的因素和邏輯推斷，再加上智慧的想像所形成的一種觀念結(jié)構(gòu)。理想類型的官僚制在實(shí)踐中，卻越來(lái)越多地表現(xiàn)出功能失調(diào)。托斯坦·凡勃倫認(rèn)為這是“訓(xùn)練造成的無(wú)能”，而約翰·杜威則將其界定為“職業(yè)精神病”。對(duì)於代議制能夠在官僚結(jié)構(gòu)中存在是有爭(zhēng)議的，這種爭(zhēng)議部分是由於對(duì)代議制概念本身理解的困難。代議官僚制擴(kuò)大了決策意見(jiàn)的種類和數(shù)量，這不僅導(dǎo)致了更加民主的決策，而且也導(dǎo)致了更加合理（科學(xué)）的決策。2.1.5走向後官僚制對(duì)傳統(tǒng)官僚範(fàn)式的最大挑戰(zhàn)始於２０世紀(jì)９０年代，其基本的理念就是政府組織應(yīng)該以用戶為驅(qū)動(dòng)，並且應(yīng)該是服務(wù)性的。實(shí)際上，官僚組織的機(jī)構(gòu)與用戶驅(qū)動(dòng)的機(jī)構(gòu)之間存在修辭上的分歧。一個(gè)可以得出的結(jié)論就是，傳統(tǒng)的官僚制範(fàn)式正在走向後官僚制範(fàn)式。從公共利益到公民認(rèn)為有價(jià)值的結(jié)果。改革官僚制的目的在於使政府更好地為公共利益服務(wù)。2.2理性-權(quán)變範(fàn)式2.2.1泰勒的科學(xué)管理2.2.2法約爾的行政管理2.2.3韋伯的科層體制2.2.4西蒙的管理行為2.2.5組織的權(quán)變理論2.2.1泰勒的科學(xué)管理泰勒的管理學(xué)理念集中體現(xiàn)在其１９１１年的著作《科學(xué)管理原理》中。泰勒嘗試用一種更為科學(xué)的方法來(lái)取代陳舊而低效的生產(chǎn)方式。泰勒熱衷於用分析的、科學(xué)的方法來(lái)替代管理者專斷無(wú)常的行為，他指出，在科學(xué)管理方法下，專斷特權(quán)和專制命令將被取消，企業(yè)管理者也要受到規(guī)章和法律的約束，這些法規(guī)是通過(guò)無(wú)數(shù)具體的工作實(shí)驗(yàn)得來(lái)的，由此發(fā)展出來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)也是公平的?？茖W(xué)管理思想的支持者們認(rèn)為該原理同樣可以運(yùn)用於公共部門。首先，尋求最佳工作方法和系統(tǒng)控制的思想非常符合行政組織中的等級(jí)制、過(guò)程和慣例；其次，標(biāo)準(zhǔn)化任務(wù)和按其操作的工人也與傳統(tǒng)的行政模式相吻合；最後，運(yùn)用時(shí)間尺度進(jìn)行績(jī)效測(cè)量的做法在龐大的官僚制組織及其分支中也非常普遍。2.2.2法約爾的行政管理法約爾在1916年出版了《工業(yè)管理與一般管理》一書，試圖通過(guò)行政管理原則的建構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)組織管理活動(dòng)的理性化。法約爾及其後繼者認(rèn)為，對(duì)於組織而言，有兩種行為類型是最重要的，即協(xié)作與專門化。為指導(dǎo)協(xié)調(diào)行為而產(chǎn)生的準(zhǔn)則主要包括：等級(jí)原則、指令單一原則、控制範(fàn)圍原則、特例原則。專門化關(guān)注的是如何把各種行為分配給組織的各個(gè)職位，以及如何使這些職位最有效地組成工作單位或部門。指導(dǎo)性原則包括：部門化原則、流水線作業(yè)原則。管理的一般原則法約爾1916年在其《工業(yè)管理與一般管理》一書中提出了14項(xiàng)管理的一般原則，它們是：（１）工作分工；（２）權(quán)威與責(zé)任；（３）紀(jì)律；（４）統(tǒng)一命令；（５）統(tǒng)一指揮；（６）個(gè)人利益服從一般利益；（７）人事薪酬；（８）集權(quán)；（９）權(quán)威鏈；（１０）秩序；（１１）公平；（１２）穩(wěn)定的人事任期；（１３）創(chuàng)新；（１４）團(tuán)隊(duì)精神。2.2.3韋伯的科層體制在韋伯著名的分類法中，權(quán)威可以分為三種：傳統(tǒng)型權(quán)威、法理型權(quán)威、魅力型權(quán)威?；斗ɡ硇蜋?quán)威的官僚制（科層體制），被認(rèn)為因紛繁複雜的規(guī)章制度而造成了效率低下、盲目服從以及拖遝的辦事程式。就韋伯而言，科層體制是一種特定的行政（管理）結(jié)構(gòu)，具有如下的行政特徵：（１）參加者之間固定的勞動(dòng)分工。（２）職員的等級(jí)制。（３）指導(dǎo)行為的一系列規(guī)章。（４）公私財(cái)產(chǎn)和權(quán)力的分離。（５）基於技術(shù)資格的人員選擇。（６）對(duì)參加者而言的職位聘用。2.2.4西蒙的管理行為西蒙１９４５年在其《管理行為》一書中，提出了更為人性的“行政人”（有限理性）假設(shè)。儘管“行政人”也追求自我利益，但他或她只知道一些選擇而不是全部，並且願(yuàn)意做出一個(gè)滿意的但不一定是最好的決定。就西蒙而言，組織的存在不僅簡(jiǎn)化了決策，而且也支持參加者做出必須做的決策。具體來(lái)講，目標(biāo)只在行動(dòng)者決定如何行動(dòng)時(shí)才影響到行為，目標(biāo)提供了隱含於決策背後的價(jià)值前提。西蒙的決策模型認(rèn)為，就脫離社會(huì)的個(gè)體而言，他或她的行為要達(dá)到某種高度的理性是不可能的。西蒙也把形式理性與技術(shù)理性進(jìn)行了區(qū)分。2.2.5組織的權(quán)變理論保羅·Ｒ.勞倫斯和傑·Ｗ.洛爾施1967年在其《組織與環(huán)境》一書中，率先提出了理性-權(quán)變的組織觀念。他們認(rèn)為，不同的環(huán)境對(duì)組織有不同的要求，特別是環(huán)境的不確定性對(duì)組織結(jié)構(gòu)和行為的影響最大。組織面臨的環(huán)境類型越多，就越需要其結(jié)構(gòu)的分化。傑·Ｒ.加爾佈雷思進(jìn)一步建構(gòu)了組織的權(quán)變理論。他認(rèn)為該理論的前提假設(shè)有兩個(gè)，一個(gè)是不存在最佳的組織方式，另一個(gè)是任何組織方式之間都不等效。組織的權(quán)變理論還有第三個(gè)假設(shè)，即最佳的組織方式有賴於組織的環(huán)境特徵。理性的觀念加上權(quán)變的思想，就構(gòu)成了組織的理性-權(quán)變模型，也就是把組織行為看成是在一定環(huán)境條件的約束下，組織尋求一系列目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最優(yōu)化途徑。2.3交易-制度範(fàn)式2.3.1交易成本模型2.3.2法人行動(dòng)模型2.3.3公共選擇模型2.3.4結(jié)構(gòu)洞模型2.3.5制度結(jié)構(gòu)模型2.3.1交易成本模型交易成本的組織模型來(lái)自?shī)W利弗·Ｅ.威廉森的開創(chuàng)性研究。1975年在其《市場(chǎng)與層級(jí)制》一書中，威廉森把交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)描述成為：（１）不懈的比較，總是在比較中考察組織的替代形式。（２）微觀的分析，行動(dòng)取決於對(duì)細(xì)節(jié)的關(guān)注。（３）分立的結(jié)構(gòu)，可抉擇的治理形式存在不同的類型。（４）專注於節(jié)約，主要涉及組織而不是技術(shù)。羅納德·Ｈ.科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中指出，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場(chǎng)概念是零交易成本，這與實(shí)際的市場(chǎng)不同。在現(xiàn)實(shí)世界中，任何交易都是有成本的，即正交易成本。作為對(duì)市場(chǎng)的替代，企業(yè)以層級(jí)節(jié)制的方式來(lái)組織生產(chǎn)，其交易成本低於市場(chǎng)方式。2.3.2法人行動(dòng)模型1990年，詹姆斯·Ｓ.科爾曼在其《社會(huì)理論的基礎(chǔ)》一書中提出了法人行動(dòng)理論。自然人將兩個(gè)自我包含在一個(gè)軀體之內(nèi)，它們是客體自我和行動(dòng)自我，或稱委託人和代理人。當(dāng)委託人和代理人不是同一個(gè)人時(shí)，一個(gè)最基本的法人行動(dòng)者便產(chǎn)生了.法人行動(dòng)者作為結(jié)構(gòu)元素出現(xiàn)於社會(huì)系統(tǒng)，創(chuàng)造了具有特殊性質(zhì)的互動(dòng)方式。在由兩方參與的互動(dòng)中，兩種類型的行動(dòng)者（法人行動(dòng)者和自然人）可以按三種方式結(jié)合：（１）自然人和自然人；（２）自然人和法人行動(dòng)者；（３）法人行動(dòng)者和法人行動(dòng)者。2.3.3公共選擇模型公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，官僚在政策制定和執(zhí)行過(guò)程（公共服務(wù)供給）中是利己主義者，他們不是效率的追求者，而是預(yù)算最大化者。威廉·Ａ.尼斯坎南是這樣規(guī)定預(yù)算產(chǎn)出函數(shù)的:

ａ、ｂ是正的係數(shù)，Ｂ為最大預(yù)算，Ｑ為商品或勞務(wù)的產(chǎn)出水準(zhǔn)如果忽略所謂的收入效應(yīng)，政客們?cè)诒匾獣r(shí)願(yuàn)意提供的預(yù)算與他們的總福利一致。尼斯坎南模型的本質(zhì)是政客與官僚的目標(biāo)函數(shù)是不一樣的。從政客角度來(lái)看，一項(xiàng)公共產(chǎn)品，當(dāng)產(chǎn)出與成本之間的差額最大時(shí)最具有吸引力。官僚們並不關(guān)心政客們?yōu)榱四軌蚪o他們提供預(yù)算會(huì)做出什麼犧牲。他們腦中只有一個(gè)因素，即成本必須小於預(yù)算。2.3.4結(jié)構(gòu)洞模型羅納德·伯特在1992年出版的《結(jié)構(gòu)洞：競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)》一書中提出了結(jié)構(gòu)洞理論模型，探討人際網(wǎng)路的結(jié)構(gòu)形態(tài)，分析怎樣的網(wǎng)路結(jié)構(gòu)能夠帶給網(wǎng)路行動(dòng)主體更多的利益或回報(bào)。如果兩個(gè)個(gè)體之間缺乏直接的聯(lián)繫，而只有通過(guò)第三者才能形成聯(lián)繫，那麼行動(dòng)的第三者就在關(guān)係網(wǎng)絡(luò)中佔(zhàn)據(jù)了一個(gè)結(jié)構(gòu)洞。伯特認(rèn)為，個(gè)體在網(wǎng)路的位置比關(guān)係的強(qiáng)弱更為重要。其在網(wǎng)路中的位置決定了個(gè)體的資訊、資源和權(quán)力。在結(jié)構(gòu)洞理論中，伯特強(qiáng)調(diào)兩種關(guān)係原則。其一為效率原則，另一個(gè)原則為有效原則。2.3.5制度結(jié)構(gòu)模型1949年，菲利普·塞爾茲尼克在其《田納西流域管理局與草根民主》一書中指出，對(duì)組織而言，最重要的不僅在於組織是一種工具和手段，更在於每一個(gè)組織都有自己的生命。組織的制度化是指一個(gè)價(jià)值中立的過(guò)程，從不穩(wěn)定的、組織鬆散的或有限的技術(shù)活動(dòng)中產(chǎn)生出有序的、穩(wěn)定的和社會(huì)的整體模型。作為行動(dòng)規(guī)則的制度不是作為行動(dòng)主體的組織。一些制度被植入組織這一事實(shí)決定了制度很難被移植到其他組織環(huán)境中去。制度結(jié)構(gòu)模型認(rèn)為，組織是各種資源的結(jié)合體。它們具有一定的目的，並在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在。2.4系統(tǒng)-生態(tài)範(fàn)式2.4.1系統(tǒng)-控制模型2.4.2種群-生態(tài)模型2.4.3資源-依賴模型2.4.4行政生態(tài)模型2.4.1系統(tǒng)-控制模型2.4.1系統(tǒng)-控制模型羅伯特·Ｌ.司溫斯1974年在其《管理的組織系統(tǒng)：設(shè)計(jì)、規(guī)劃和執(zhí)行》一書中，強(qiáng)調(diào)運(yùn)作、控制和決策中心及其相互間流程的重要性，即將組織視為控制系統(tǒng)：決策中心為系統(tǒng)確定目標(biāo)，即應(yīng)對(duì)環(huán)境的需求或做出抉擇（流程１）一些環(huán)境的需要也可能採(cǎi)用來(lái)自如顧客或更高層次組織系統(tǒng)的指令形式（流程２）決策中心將目標(biāo)或行為的準(zhǔn)則傳遞到控制中心（流程３）控制中心把自己的程式運(yùn)用到操作層次（流程４）在那裏將原材料轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務(wù)（流程５和流程６）控制中心還要監(jiān)測(cè)產(chǎn)出，將其品質(zhì)或數(shù)量與決策中心確立的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較（流程７）在該控制系統(tǒng)模型中，還有第二個(gè)回饋回路（流程８）2.4.2種群-生態(tài)模型種群-生態(tài)模型也可以稱為自然-選擇模型，主要根源於達(dá)爾文的生物學(xué)。種群-生態(tài)模型力圖解釋的是組織之間的差異性———為什麼有那麼多或那麼少的組織？環(huán)境選擇不同的組織使其生存下來(lái)的基礎(chǔ)是組織形式和環(huán)境特徵之間的相容性。基本假設(shè)是環(huán)境因素選擇那些最適合環(huán)境的組織特徵。作為檢驗(yàn)效能的最終標(biāo)準(zhǔn)，組織的生存是一種積極的標(biāo)誌，而組織的死亡則是一種消極的標(biāo)誌。種群-生態(tài)模型的概念使人們敏感地意識(shí)到環(huán)境因素的重要性。2.4.3資源-依賴模型加裏·Ｌ.韋姆斯利和梅耶·Ｎ.紮德1973年在其《公共組織的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中，提出了資源-依賴的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)模型。認(rèn)為如果不了解組織運(yùn)作的環(huán)境，就根本無(wú)法瞭解組織的結(jié)構(gòu)和行為?；厩疤帷獩Q策是由組織內(nèi)部做出。強(qiáng)調(diào)內(nèi)部權(quán)力配置在決定進(jìn)行何種選擇時(shí)的重要性。資源-依賴模型不再?gòu)沫h(huán)境選擇適合的組織形式的角度看待選擇，它還考慮了組織與環(huán)境進(jìn)行互動(dòng)以確保組織生存和繁榮的方法。2.4.4行政生態(tài)模型行政生態(tài)學(xué)最早是由約翰·Ｍ.高斯在其1947年出版的《政府生態(tài)學(xué)》一書中提出來(lái)的。後來(lái)是由弗雷德·Ｗ.裏格斯在其1961年出版的《行政生態(tài)學(xué)》一書中發(fā)展的。裏格斯將行政組織的社會(huì)形態(tài)劃分為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)形態(tài)、過(guò)渡社會(huì)形態(tài)和現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)形態(tài)。這三種社會(huì)形態(tài)分別對(duì)應(yīng)於三種行政組織模式———融合型、棱柱型和衍射型。行政生態(tài)模型應(yīng)用生態(tài)學(xué)的方法論，強(qiáng)調(diào)行政組織應(yīng)該因外界環(huán)境變化而改變。關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)組織理論政治與行政二分法合法權(quán)威理想類型傳統(tǒng)型權(quán)威魅力型權(quán)威法理型權(quán)威寡頭統(tǒng)治代議官僚制科層體制科學(xué)管理有限理性權(quán)變理論交易成本模型開放系統(tǒng)制度結(jié)構(gòu)模型系統(tǒng)-控制模型種群-生態(tài)模型資源-依賴模型思考題政治-行政二分法對(duì)行政組織有何意義？組織合法性的來(lái)源有哪幾種？如何比較它們之間的異同？應(yīng)用資源依賴模型分析官僚組織的生存策略。你最喜歡哪種組織範(fàn)式，為什麼？政治制度框架3.1憲政制度3.1.1憲法的古典觀念3.1.2憲政的近代崛起3.1.3憲政的現(xiàn)代建構(gòu)3.1.1憲法的古典觀念亞裏士多德在其《政治學(xué)》一書中最先使用了“憲法”這個(gè)術(shù)語(yǔ)。柏拉圖認(rèn)為，立憲（憲法）政府只是“次優(yōu)的”，而非“最優(yōu)的”。柏拉圖進(jìn)一步指出，最優(yōu)的政府是不受法律限制的政府。柏拉圖理想的政府是建立在統(tǒng)治者的自由裁量而非法律之上的政府。柏拉圖前387年結(jié)束遊歷回到雅典，後創(chuàng)建“阿卡德米學(xué)園”，學(xué)園存在達(dá)900餘年之久，以該學(xué)園為基地，形成了柏拉圖學(xué)派。Loremipsumdolorsitamet,consecteturadipisicingelit.柏拉圖與亞裏士多德3.1.1憲法的古典觀念對(duì)柏拉圖而言，專制主義便不是最好的政府，而是最壞的政府。顯然，在最好的政府與最壞的政府之間，是憲法規(guī)則治理下的“次優(yōu)”政府。受到法律限制的政府，才有可能模仿完美專制者———“哲學(xué)王”的“技藝”。羅馬憲法明確認(rèn)定，人民，而且只有人民，才是全部法律的淵源。羅馬人對(duì)憲政最偉大的貢獻(xiàn)是他們對(duì)公法與私法的明確區(qū)分，這無(wú)疑構(gòu)成了“保護(hù)個(gè)人權(quán)利，反對(duì)政府侵犯”的憲政核心。3.1.2憲政的近代崛起近代憲法是伴隨著資本主義制度而萌芽、產(chǎn)生和發(fā)展的。近代憲法所確立的基本原則都具有明顯的反封建特徵：——個(gè)人主義（這裏所說(shuō)的個(gè)人主義是一種政治哲學(xué)、一種世界觀、一種意識(shí)形態(tài)?；哆@種意識(shí)形態(tài)，人是最基本的，一切政治性價(jià)值的根源都立足於個(gè)人）——人民主權(quán)（盧梭指出，人們所締結(jié)的社會(huì)契約就是公意，人民的公意在國(guó)家中表現(xiàn)為最高權(quán)力，而主權(quán)就是公意的具體表現(xiàn)，因此，主權(quán)屬於人民）——法律上平等（法律對(duì)於所有的人，無(wú)論是施行保護(hù)或處罰都是一樣的，在法律面前，所有的公民都是平等的）——尊重個(gè)人的基本權(quán)利（個(gè)人權(quán)利是先於任何形式的國(guó)家而存在的）——限制國(guó)家權(quán)力（不僅作為整體的國(guó)家權(quán)力應(yīng)受到限制，因?yàn)檎焐憔哂星址溉嗣駲?quán)利的傾向；而且權(quán)力本身也應(yīng)分立、互相制約與平衡）3.1.3憲政的現(xiàn)代建構(gòu)近代憲法理論的核心是論證建立資本主義制度的合理性。現(xiàn)代憲法的各種理論則是以如何完善資本主義制度、如何防範(fàn)國(guó)家權(quán)力的濫用為核心的。多樣化的憲法理論可以分為兩大流派：一個(gè)是民主理論，另一個(gè)是憲政理論。民主理論選舉是民主理論的一個(gè)重要原則。作為一個(gè)複合體，一個(gè)真實(shí)的民主制度所需要的規(guī)範(fàn)化和制度化條件是：（１）普遍選舉有任職期限的國(guó)家機(jī)構(gòu)中大多數(shù)的決策者，以使人民的代表在事實(shí)上得以參與管理；（２）成年人擁有普遍的選舉權(quán)，只有為防止欺騙而設(shè)的最低限度的選舉權(quán)限制；（３）使得選舉區(qū)人口大致平等，不得給予特殊的地區(qū)、政黨以及利益集團(tuán)不成比例的優(yōu)惠；（４）公民自由競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)選舉而產(chǎn)生的職位，對(duì)於這種競(jìng)選的最微小的限制只是為了防止濫竽充數(shù)的候選人；（５）政治言論的自由，使得公民個(gè)人和政治人物獲得他們所需要的相關(guān)資訊，以便產(chǎn)生相互的政治影響；（６）公民的結(jié)社自由，使得人們能夠互相聯(lián)合形成一個(gè)具有共同目的的組織，共同行使一些或全部的政治權(quán)利。民主理論一般來(lái)講，民主的主要功能是：（１）民主是立憲政體合法性的來(lái)源，人民是國(guó)家和社會(huì)的主體，保障人民的政治參與的權(quán)利是憲法至高無(wú)上的目標(biāo)，因此，在沒(méi)有民主政治制度的情況下，出臺(tái)的政策與法律就缺乏一定的合法性；（２）民主是尋求集體智慧和道德的途徑，個(gè)體理性的簡(jiǎn)單相加不等於社會(huì)（集體）理性，同理，個(gè)體良知的簡(jiǎn)單相加也不等於社會(huì)（集體）良知；（３）民主是防止專制統(tǒng)治的籌碼，人類本性決定了人民不會(huì)對(duì)自己實(shí)行專制，因此，他們不願(yuàn)選舉那些專制統(tǒng)治的人物，以便防止權(quán)力對(duì)權(quán)利的侵犯；（４）民主是防止政治分裂的手段，多元主義的民主原則是沒(méi)有永恆的敵人，只有永恆的利益。憲政理論現(xiàn)代憲法的憲政理論否認(rèn)民主制度是防止專制統(tǒng)治的最佳途徑。憲政理論認(rèn)為，為了保護(hù)人類的價(jià)值和尊嚴(yán)，最有效的方式不是動(dòng)員民眾的積極參與，而是為政府的行為設(shè)定憲法性的界限。憲政理論認(rèn)為：為了真正的社會(huì)公平，憲法必須能夠確保這樣的機(jī)會(huì)———使得公民平等參與和影響政治過(guò)程成為可能；經(jīng)過(guò)自由選舉產(chǎn)生的政府，也可能進(jìn)行專制的統(tǒng)治；儘管民主程式對(duì)於權(quán)利保障是重要的手段，但是由於系統(tǒng)（體制）誤差的存在，無(wú)罪的可能被判為有罪的，反之也成立。3.1.3憲政的現(xiàn)代建構(gòu)民主與憲政相結(jié)合的新體制是最理想的政治制度。民主強(qiáng)調(diào)的是公民的政治參與和自治，而憲政強(qiáng)調(diào)的是對(duì)國(guó)家（政府）權(quán)力的限制和防範(fàn)；民主強(qiáng)調(diào)的是依據(jù)憲法而存在的市民社會(huì)的主動(dòng)性和權(quán)利，而憲政強(qiáng)調(diào)的是與市民社會(huì)相對(duì)應(yīng)的國(guó)家政府的有限性和效能。對(duì)於現(xiàn)代民主政治來(lái)講，制定一部憲法並不是目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)憲政才是現(xiàn)代民主政治的目的所在。3.1.3憲政的現(xiàn)代建構(gòu)現(xiàn)代憲法是指符合民主、法治和保護(hù)人權(quán)的憲政價(jià)值的憲法，它應(yīng)該具有以下一些基本的要素：（１）必須宣佈人民享有統(tǒng)治國(guó)家的權(quán)利，並且在事實(shí)上使國(guó)家的權(quán)威來(lái)自人民的意志；（２）必須尊重和保障個(gè)人權(quán)利，無(wú)論是自然法學(xué)說(shuō)，還是馬克思主義學(xué)說(shuō)，保護(hù)人權(quán)是憲法的首要任務(wù)；（３）必須使得政府的權(quán)力行使遵循事先制定的法律，超越法律所規(guī)定的許可權(quán)就構(gòu)成了違法；（４）必須限制政府權(quán)力的擴(kuò)張，通過(guò)分權(quán)與制衡機(jī)制，防止權(quán)力因失去制約和監(jiān)督而腐敗；（５）必須明確一個(gè)違憲審查機(jī)構(gòu)，並建立相應(yīng)的制度和程式，使國(guó)家機(jī)器的運(yùn)作遵循憲法的規(guī)定；（６）必須規(guī)定與保障一個(gè)獨(dú)立的司法制度，司法獨(dú)立是憲政文化的重要組成部分。3.2政府制度3.2.1內(nèi)閣制度3.2.2總統(tǒng)制度3.2.3半總統(tǒng)制度3.2.4委員會(huì)制度3.2.5國(guó)務(wù)院制度3.2.1內(nèi)閣制度內(nèi)閣制政府發(fā)源於英國(guó)，第二次世界大戰(zhàn)後，被世界許多國(guó)家採(cǎi)用。內(nèi)閣權(quán)力不是根據(jù)法律而是按照慣例行使的。內(nèi)閣下設(shè)內(nèi)閣辦公廳和內(nèi)閣委員會(huì)。首相是內(nèi)閣的權(quán)力中心，也是行政首腦。依據(jù)英國(guó)的慣例，首相由在大選中獲得下院多數(shù)議席的政黨或政黨聯(lián)盟的領(lǐng)袖擔(dān)任。然而，形式上則是由君主指定的。除此之外，首相必須是議員。3.2.1內(nèi)閣制度一般認(rèn)為，以英國(guó)為代表的內(nèi)閣制包括了下麵一些主要特徵：（１）強(qiáng)調(diào)議會(huì)至上，即議會(huì)處?kù)秶?guó)家的政治活動(dòng)中心，內(nèi)閣由議會(huì)產(chǎn)生並向議會(huì)負(fù)責(zé)；（２）內(nèi)閣多由議會(huì)中佔(zhàn)據(jù)多數(shù)席位的一個(gè)政黨或構(gòu)成多數(shù)席位的政黨聯(lián)盟推選構(gòu)成；（３）國(guó)家元首的“虛位”，即國(guó)家元首是國(guó)家權(quán)力的象徵，一般不執(zhí)掌實(shí)權(quán)，也不負(fù)實(shí)際責(zé)任；（４）內(nèi)閣總攬行政權(quán)力，是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，一般由政府首腦掌握實(shí)權(quán)；（５）政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，接受議員的質(zhì)詢和監(jiān)督。3.2.1內(nèi)閣制度內(nèi)閣通常由首相和２０名以內(nèi)的大臣組成。大臣分兩類：一類稱為“各省大臣”，他們分掌１２個(gè)行政?。涣硪活惙Q為“國(guó)務(wù)大臣”，他們兼任一些重要的廳和委員會(huì)的長(zhǎng)官。內(nèi)閣下屬五個(gè)直屬機(jī)構(gòu)：（１）內(nèi)閣官房，全面輔助首相工作；（２）內(nèi)閣法制局，對(duì)內(nèi)閣提出的法律草案、政令草案以及條約進(jìn)行審查，解釋法令，草擬政府機(jī)構(gòu)對(duì)重大問(wèn)題的統(tǒng)一見(jiàn)解；（３）國(guó)防會(huì)議，負(fù)責(zé)討論決定國(guó)家安全問(wèn)題；（４）人事院，負(fù)責(zé)公務(wù)員的選拔、使用和管理；（５）會(huì)計(jì)檢查院，負(fù)責(zé)檢查、監(jiān)督國(guó)民稅金使用情況。3.2.2總統(tǒng)制度作為總統(tǒng)制的典型代表，美國(guó)的總統(tǒng)制度是1787年制憲會(huì)議上用憲法確立的，1789年隨著憲法的頒行而正式產(chǎn)生?？偨y(tǒng)由普選產(chǎn)生，任期4年，連任不得超過(guò)2次?？偨y(tǒng)權(quán)力：他是國(guó)家元首，對(duì)外代表國(guó)家，接見(jiàn)外國(guó)來(lái)賓，接受外國(guó)大使和公使；對(duì)內(nèi)簽署一切重要檔，參加一切重大的紀(jì)念活動(dòng)。他是行政首腦，有權(quán)任免聯(lián)邦政府的一切政務(wù)官員，有權(quán)赦免罪犯，有權(quán)監(jiān)督法律的執(zhí)行，有權(quán)宣佈全國(guó)或某一地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。他是三軍統(tǒng)帥，指揮所有軍隊(duì)。他還有參與立法權(quán)，他的國(guó)情諮文、預(yù)算諮文、經(jīng)濟(jì)諮文對(duì)國(guó)會(huì)立法具有直接的影響；他擁有對(duì)國(guó)會(huì)立法的否決權(quán)；他擁有委任立法權(quán)。他是外交決策人，負(fù)責(zé)外交政策的制定；處理外交事務(wù)中的應(yīng)急事件；在參議院同意的情況下，還可同其他國(guó)家締結(jié)條約。3.2.2總統(tǒng)制度總統(tǒng)下設(shè)總統(tǒng)府，屬總統(tǒng)幕僚機(jī)構(gòu)，主要機(jī)構(gòu)包括：（１）白宮辦公廳，協(xié)助總統(tǒng)處理日常事務(wù)並與國(guó)會(huì)、重要議員、各部部長(zhǎng)以及其他政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行聯(lián)繫、磋商，為總統(tǒng)決策提供諮詢，處理傳媒向總統(tǒng)提出的問(wèn)題和總統(tǒng)對(duì)傳媒的答復(fù)。（２）國(guó)家安全委員會(huì)，統(tǒng)一有關(guān)國(guó)家安全方面的內(nèi)政、外交和軍事政策。（３）行政管理與預(yù)算局，負(fù)責(zé)編制和審議國(guó)家預(yù)算和決算，協(xié)助總統(tǒng)協(xié)調(diào)和確定各部的立法建議，協(xié)助總統(tǒng)改進(jìn)行政管理方面的工作。（４）國(guó)內(nèi)事務(wù)委員會(huì)，就國(guó)內(nèi)問(wèn)題收集情況，確定計(jì)畫，並向總統(tǒng)提出政策建議。3.2.3半總統(tǒng)制度半總統(tǒng)制是一種介於總統(tǒng)制和內(nèi)閣制之間，兼有兩種政府制度特點(diǎn)的中間類型。採(cǎi)用這種政府制度的國(guó)家主要有法國(guó)、奧地利、芬蘭、冰島和葡萄牙等。作為國(guó)家權(quán)力的中心，總統(tǒng)一般擁有非常廣泛的權(quán)力：他有權(quán)任命總理，並根據(jù)總理提出的辭職要求解除總理的職務(wù)。根據(jù)總理的提議任免政府其他成員；任命國(guó)家的文職和軍職人員，包括行政法院成員、大使和特使、審計(jì)院的審計(jì)官、省長(zhǎng)、駐海外領(lǐng)地的政府代表、將級(jí)軍官、中央行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。他是國(guó)家元首，對(duì)外代表國(guó)家，進(jìn)行國(guó)際談判，締結(jié)條約和批準(zhǔn)條約。他是軍隊(duì)統(tǒng)帥，主持最高國(guó)防會(huì)議和國(guó)防委員會(huì)，掌握最高層次的威懾武器和使用核武器攻擊力量的決定權(quán)。他與總理和兩院議長(zhǎng)磋商後，可以宣佈解散國(guó)民議會(huì)。3.2.3半總統(tǒng)制度在半總統(tǒng)制下，形式上設(shè)有兩名行政首腦，即經(jīng)全民投票產(chǎn)生的總統(tǒng)和經(jīng)總統(tǒng)任命產(chǎn)生的總理?？偨y(tǒng)和總理的關(guān)係為：前者決定大政方針，後者負(fù)責(zé)具體的行政事務(wù)。事實(shí)上，總統(tǒng)掌握著國(guó)家實(shí)際的統(tǒng)治權(quán)，成為國(guó)家權(quán)力的中心，並且不對(duì)任何機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。半總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權(quán)力往往要大於一般總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權(quán)力。3.2.4委員會(huì)制度瑞士是目前世界上唯一長(zhǎng)期實(shí)行委員會(huì)制政府制度的國(guó)家。瑞士的最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)是一個(gè)實(shí)行合議制的行政組織，稱為聯(lián)邦行政委員會(huì)，由七名行政委員組成，在聯(lián)邦議會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議上選出。聯(lián)邦行政委員會(huì)設(shè)公共經(jīng)濟(jì)部、外交部、內(nèi)政部、財(cái)政部、司法和員警部、軍政部，以及運(yùn)輸交通與能源部。七個(gè)委員各掌管一個(gè)部。每年由聯(lián)邦議會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議選舉其中一人為總統(tǒng)，另一人為副總統(tǒng)?？偨y(tǒng)和副總統(tǒng)任期一年，不得於次年連任。3.2.5國(guó)務(wù)院制度國(guó)務(wù)院制度是指中國(guó)最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)———國(guó)務(wù)院由全國(guó)人民代表大會(huì)組織產(chǎn)生並對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督的政府制度。１９５４年頒佈的憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院即中央人民政府是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院由總理、副總理若干人、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任和秘書長(zhǎng)組成，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的原則，通過(guò)國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議進(jìn)行工作，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)並向其報(bào)告工作。中國(guó)國(guó)務(wù)院政府制度具有以下兩個(gè)方面的主要特徵：國(guó)務(wù)院從屬於全國(guó)人民代表大會(huì)；國(guó)務(wù)院實(shí)行民主集中制基礎(chǔ)上的總理負(fù)責(zé)制。3.3立法機(jī)關(guān)3.3.1立法機(jī)關(guān)的演進(jìn)3.3.2立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)3.3.3立法機(jī)關(guān)的體制3.3.4對(duì)行政機(jī)關(guān)的控制立法機(jī)關(guān)廣義上講，立法機(jī)關(guān)是指一切有權(quán)制定、認(rèn)可、修改、解釋、補(bǔ)充或廢止法律的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織以及個(gè)人。廣義的立法機(jī)關(guān)，其主體不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)，而且也包括一些社會(huì)組織、政黨以及君主（國(guó)家最高統(tǒng)治者）。就國(guó)家機(jī)關(guān)而言，不僅包括議會(huì)這樣的立法機(jī)關(guān)，而且也包括行政機(jī)關(guān)，以及通過(guò)判例和司法解釋來(lái)創(chuàng)制法律的司法機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)一般具有以下幾個(gè)特徵：（１）享有制定、認(rèn)可、修改、解釋、補(bǔ)充或廢止法律的權(quán)力，儘管其權(quán)力的依據(jù)不同；（２）立法主體通過(guò)上述幾種立法行為（制定、認(rèn)可、修改、解釋、補(bǔ)充或廢止法律）來(lái)行使自己的權(quán)力；（３）其所創(chuàng)制的法律表現(xiàn)為具有法律效力的規(guī)範(fàn)性檔；（４）其所創(chuàng)制的法律規(guī)範(fàn)一般具有國(guó)家的強(qiáng)制力和約束力，不同於其他類別的法律規(guī)範(fàn)。3.3.1立法機(jī)關(guān)的演進(jìn)現(xiàn)代議會(huì)制度發(fā)端於英國(guó)。英國(guó)的立法機(jī)關(guān)是議會(huì)，迄今已有近千年的歷史，被稱為“議會(huì)之母”?！白h會(huì)”一詞作為一種審議機(jī)構(gòu)，於1247年開始使用。1689年和1701年議會(huì)先後通過(guò)了《權(quán)利法案》和《王位繼承法》，確認(rèn)議會(huì)是最高立法機(jī)關(guān)，議會(huì)制才在英國(guó)正式確立。19世紀(jì)，英國(guó)議會(huì)分別在1832年、1867年和1884年經(jīng)過(guò)3次改革之後，逐步形成了具有完整體系的責(zé)任內(nèi)閣制。根據(jù)1787年的美國(guó)憲法，美國(guó)最高立法機(jī)關(guān)是聯(lián)邦國(guó)會(huì)。法國(guó)第五共和國(guó)憲法，規(guī)定國(guó)會(huì)仍采行兩院制，下議院稱為“國(guó)民議會(huì)”，議員由人民直接選舉產(chǎn)生，上議院稱為“參議院”，議員由人民間接選舉產(chǎn)生。3.3.1立法機(jī)關(guān)的演進(jìn)中國(guó)的立法機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)。1931年，在江西瑞金召開了第一次全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)，出席大會(huì)的610名代表，經(jīng)過(guò)充分討論，通過(guò)了《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》。1934年，全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)頒佈的《中華蘇維埃共和國(guó)中央蘇維埃組織法》規(guī)定，全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)由各省蘇維埃代表大會(huì)，中央直屬縣蘇維埃代表大會(huì)及紅軍所選出的代表組成?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，鑒於國(guó)共合作的歷史條件，沒(méi)有建立統(tǒng)一的中央民主政府來(lái)行使立法權(quán)，抗日民主政權(quán)的組織形式通常是參議會(huì)，實(shí)行“三三制原則”。3.3.1立法機(jī)關(guān)的演進(jìn)中華人民共和國(guó)成立前夕，召開了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，制定了起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》，還制定了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》等法律，開闢了新中國(guó)立法的新紀(jì)元。1953年，中央人民政府公佈了《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，規(guī)定年滿18周歲的中國(guó)公民，不分民族和種族等，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。全國(guó)經(jīng)過(guò)普選，召開地方各級(jí)人民代表大會(huì)。1954年召開了第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》。該《憲法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬於人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。1982年《憲法》的規(guī)定，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。3.3.2立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)選民團(tuán)體掌握著構(gòu)成立法機(jī)關(guān)的選舉權(quán)，並享有監(jiān)督、罷免立法機(jī)關(guān)組成人員的權(quán)力，在直接立法的情況下，選民團(tuán)體還擁有創(chuàng)制和複決法律的立法權(quán)。立法機(jī)關(guān)的職權(quán)和選民團(tuán)體的職權(quán)，都是國(guó)家憲法和其他有關(guān)法律事先設(shè)定的。政治學(xué)意義上的立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)可以概括為以下幾個(gè)特徵：（１）代表民意，立法機(jī)關(guān)集體行使職權(quán)，議事由多數(shù)決定；（２）議事公開，代表民意的立法機(jī)關(guān)，其議事應(yīng)盡可能地公開；（３）言論自由，代表在立法機(jī)關(guān)開會(huì)時(shí)，必須不遭受威脅，不用顧及其言論、行為會(huì)對(duì)本身有不利的後果，才能敢講真話，暢所欲言，自由表決；（４）統(tǒng)一立法，同一政治體系內(nèi)的所有法律應(yīng)由同一立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一制定。3.3.3立法機(jī)關(guān)的體制立法機(jī)關(guān)的體制是指立法機(jī)關(guān)的構(gòu)成方式。立法機(jī)關(guān)的體制主要研究立法機(jī)關(guān)的組織實(shí)體及其存在方式，有時(shí)也由其實(shí)體而涉及立法權(quán)的問(wèn)題。世界各國(guó)立法機(jī)關(guān)的具體構(gòu)成既是複雜的又是多樣的，但以“院制”為判斷標(biāo)準(zhǔn)，大致可分為多院制的立法機(jī)關(guān)和一院制的立法機(jī)關(guān)兩類。一院制首創(chuàng)於1789年法國(guó)大革命時(shí)期。兩院制的立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生於英格蘭。議會(huì)逐漸分化為兩院，前者為貴族院，後者為平民院。一院制立法機(jī)關(guān)自誕生之日起，就伴隨著與兩院制立法機(jī)關(guān)的比較。3.3.4對(duì)行政機(jī)關(guān)的控制立法機(jī)關(guān)通常擁有大量的正式權(quán)力，這些權(quán)力包括控制行政機(jī)構(gòu)預(yù)算的權(quán)力，制定那些對(duì)行政機(jī)構(gòu)行動(dòng)進(jìn)行授權(quán)和指導(dǎo)的法律的權(quán)力，以及通過(guò)舉行聽證會(huì)進(jìn)行調(diào)查和採(cǎi)取其他手段來(lái)監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)行為的權(quán)力。議會(huì)審議和批準(zhǔn)政府的財(cái)政預(yù)算和財(cái)政決算的權(quán)力財(cái)政權(quán)立法機(jī)關(guān)用以控制行政機(jī)構(gòu)的具體方法之一是立法否決立法權(quán)立法機(jī)關(guān)也可以通過(guò)審查的功能行使對(duì)行政機(jī)構(gòu)持續(xù)性的監(jiān)督監(jiān)督權(quán)3.4司法機(jī)關(guān)3.4.1機(jī)構(gòu)變遷3.4.2司法體制3.4.3司法組織3.4.4司法審查：對(duì)行政部門的監(jiān)督3.4.1機(jī)構(gòu)變遷司法機(jī)關(guān)的演進(jìn)具體表現(xiàn)為以下六個(gè)階段：（１）司法機(jī)關(guān)從立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等渾然一體的國(guó)家政治組織中分化出來(lái)，成為具有特殊功能的獨(dú)立機(jī)構(gòu)；（２）司法機(jī)關(guān)從中央到地方形成獨(dú)立的多級(jí)體系；（３）司法機(jī)關(guān)由混合開始初步分工，形成單獨(dú)的審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)；（４）在審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)分立開來(lái)的同時(shí)，其他一些司法組織形式也逐步產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)，例如調(diào)查機(jī)關(guān)、公證機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)關(guān)等；（５）司法機(jī)關(guān)起初主要是審理刑事案件，逐漸發(fā)展到審理民事、經(jīng)濟(jì)、行政、軍事等案件，特別是各級(jí)各類的法院越來(lái)越多；（６）司法機(jī)關(guān)從國(guó)內(nèi)走向國(guó)際，產(chǎn)生了一些國(guó)際性的司法組織，並且得到迅速發(fā)展。3.4.1機(jī)構(gòu)變遷就民主國(guó)家而言，各國(guó)司法機(jī)關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有三：一是法定標(biāo)準(zhǔn)，即國(guó)家以法定的形式規(guī)定了司法機(jī)關(guān)的範(fàn)圍；二是習(xí)慣標(biāo)準(zhǔn)，即在歷史發(fā)展中，一些國(guó)家機(jī)關(guān)被認(rèn)為具有司法性質(zhì)，發(fā)揮著司法職能，便被習(xí)慣地認(rèn)定為司法機(jī)關(guān)；三是功能標(biāo)準(zhǔn)，即有的國(guó)家機(jī)關(guān)在法律和習(xí)慣上並未確定其司法性質(zhì)，但其發(fā)揮的作用及其活動(dòng)產(chǎn)生的效果，與司法機(jī)關(guān)相同或近似，便被認(rèn)定為是司法機(jī)關(guān)。3.4.1機(jī)構(gòu)變遷實(shí)施司法權(quán)的過(guò)程中，各國(guó)司法機(jī)關(guān)都遵循一些共同的司法原則:公平正義原則司法獨(dú)立原則程式公正原則平等保護(hù)原則3.4.2司法體制根據(jù)最高司法權(quán)是由一個(gè)機(jī)關(guān)、兩個(gè)機(jī)關(guān)或數(shù)個(gè)機(jī)關(guān)行使，各國(guó)司法體制可以分成一元制、二元制和多元制三個(gè)類型。一元制司法權(quán)由普通法院統(tǒng)一行使，最高法院行使最高司法裁判權(quán)二元制司法權(quán)由兩個(gè)不同的法院系統(tǒng)分別行使，最高司法裁決權(quán)由兩個(gè)不同的法院行使多元制司法權(quán)由多種法院分別行使，最高司法裁判權(quán)由多個(gè)機(jī)關(guān)分別行使3.4.3司法組織司法組織是指司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)體系，而司法機(jī)關(guān)則是一個(gè)整體概念.根據(jù)其活動(dòng)對(duì)象的性質(zhì)，司法機(jī)關(guān)首先可分為刑事司法機(jī)關(guān)、民事司法機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)司法機(jī)關(guān)、行政司法機(jī)關(guān)、軍事司法機(jī)關(guān)等。作為司法組織的核心，根據(jù)其受案範(fàn)圍、管轄對(duì)象和活動(dòng)性質(zhì)，審判機(jī)關(guān)可分為普通法院和專門法院.普通法院一種是大陸法系的普通法院,另一種是英美法系的普通法院行政法院行政法院組織是大陸法系國(guó)家特有的司法機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)一般可分為兩大類，一類是國(guó)家公訴機(jī)關(guān)，另一類是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)司法行政機(jī)關(guān)主要職責(zé)是全面負(fù)責(zé)國(guó)家有關(guān)司法行政管理的工作3.4.3司法組織3.4.4司法審查：對(duì)行政部門的監(jiān)督一般來(lái)說(shuō)，法院阻止行政機(jī)構(gòu)的行為主要基於兩方面的原因：其一，法院有權(quán)阻止行政組織超越法律條文所確立範(fàn)圍之外的行為；其二，它們同樣有權(quán)制止行政機(jī)構(gòu)違反正當(dāng)程式辦事的行為。在適當(dāng)?shù)臈l件下，法院通常能夠發(fā)揮強(qiáng)大的監(jiān)督作用，其中一個(gè)有力的武器就是司法審查。一般情況下，司法審查的範(fàn)圍囊括了處理有關(guān)法律和憲法權(quán)利、法定的許可權(quán)、所需程式的使用、濫用行政裁量權(quán)或者採(cǎi)取與法律規(guī)定不符的行動(dòng)等廣泛的領(lǐng)域。關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)憲法憲政主義自然法個(gè)人主義人民主權(quán)法治民主政府制度內(nèi)閣制度總統(tǒng)制度半總統(tǒng)制度委員會(huì)制度國(guó)務(wù)院制度立法機(jī)關(guān)監(jiān)督司法機(jī)關(guān)司法審查思考題法治民主的意義何在？立法和行政的關(guān)係是什麼？政府應(yīng)該如何組建？為什麼？司法和行政的關(guān)係是什麼？國(guó)家行政體制4.1國(guó)家結(jié)構(gòu)形式4.1.1國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的界定4.1.2國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的分類4.1.1國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的界定國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系內(nèi)縱向配置國(guó)家權(quán)力行使權(quán)並規(guī)範(fàn)其運(yùn)用程式的制度模式。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式主要內(nèi)容包括：（１）國(guó)家職能賴以實(shí)現(xiàn)以及國(guó)家權(quán)力行使權(quán)藉以有效發(fā)揮作用的國(guó)家區(qū)域構(gòu)成單位劃分；（２）各層級(jí)區(qū)域單位的法律地位和許可權(quán)劃分；（３）處理全國(guó)性政府與區(qū)域性政府之間縱向職權(quán)關(guān)係的原則；（４）各層級(jí)政府之間許可權(quán)爭(zhēng)議的解決方式。4.1.1國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的界定核心問(wèn)題就是，全國(guó)性政府與各級(jí)區(qū)域性政府之間的許可權(quán)劃分，以及相應(yīng)的利益和財(cái)富分配?，F(xiàn)代的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式共同的、基本的特徵：（１）國(guó)家結(jié)構(gòu)形式表現(xiàn)出某種類型的民主事實(shí)；（２）各層次政府的地位和許可權(quán)由憲法或法律加以確認(rèn)和保障；（３）行政區(qū)劃和職權(quán)的配置狀況經(jīng)長(zhǎng)期實(shí)踐檢驗(yàn)證明有利於社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；（４）建立了各級(jí)政府間的衝突協(xié)調(diào)機(jī)制以及法定的許可權(quán)糾紛裁決機(jī)構(gòu)；（５）有憲法意識(shí)較深厚的國(guó)民、具備法治觀念的政治家和文武官員隊(duì)伍，以及較為廉潔守法的政府。4.1.2國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的分類對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式進(jìn)行基本分類的方式歸納起來(lái)大體上有三種：按照建立國(guó)家整體與其組成部分之間相互關(guān)係的不同原則，國(guó)家結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代形式主要分為兩種，即單一制國(guó)家和聯(lián)邦制國(guó)家。將國(guó)家結(jié)構(gòu)形式分為單一制和複合制。單一制是形式比較簡(jiǎn)單，只有一部憲法和一個(gè)中央政府的國(guó)家；而複合制是形式比較複雜，由兩個(gè)或者多個(gè)成員國(guó)家組成的複合國(guó)家。介於聯(lián)邦制與單一制之間，還存在一些國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，如英聯(lián)邦那樣的國(guó)家間的共同體，蘇聯(lián)解體後的一些獨(dú)立的加盟共和國(guó)組成的獨(dú)立國(guó)家聯(lián)合體（獨(dú)聯(lián)體）。4.2單一制4.2.1單一制的界定4.2.2地方自治的單一制4.2.3中央集權(quán)的單一制4.2.4民主集中的單一制4.2.1單一制的界定關(guān)於單一制的幾種觀點(diǎn)：一些學(xué)者認(rèn)為，單一制是指主要的國(guó)家機(jī)構(gòu)（立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)）對(duì)該國(guó)領(lǐng)土內(nèi)所有地區(qū)和國(guó)民行使全權(quán)的國(guó)家。另一些學(xué)者認(rèn)為，單一制是由若干不享有獨(dú)立許可權(quán)的一般行政區(qū)域單位或自治單位聯(lián)合組成統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。還有一些學(xué)者認(rèn)為，單一制的直接法律表現(xiàn)是國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的縱向配置，但它的實(shí)質(zhì)是公共利益在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系內(nèi)的縱向配置，歸根結(jié)底是公共財(cái)產(chǎn)在各級(jí)政府間的縱向分配形式。4.2.1單一制的界定要確切地描述單一制下中央與地方的職權(quán)劃分，就得將職權(quán)具體區(qū)分為管轄對(duì)象和管轄方式兩個(gè)部分。在國(guó)家行使管理權(quán)的全部事項(xiàng)中，有些屬於中央專有的職權(quán)範(fàn)圍，地方通常不得染指，如外交、國(guó)防、貨幣發(fā)行；有些事實(shí)上或法律上由地方單獨(dú)自主管理，如市場(chǎng)設(shè)置、垃圾管理；更多的事項(xiàng)是由中央和地方共同行使管理權(quán)，如治安、環(huán)境保護(hù)。中央是中央與地方這一對(duì)矛盾的主導(dǎo)的和決定性的因素。大權(quán)都集中在中央，地方除堅(jiān)守法定職權(quán)範(fàn)圍外，沒(méi)有更好的辦法保障自己的利益。即使是地方的法定職權(quán)，中央也可通過(guò)修憲和修改法律來(lái)改變或剝奪。4.2.2地方自治的單一制英國(guó)是歷史上最早出現(xiàn)地方自治的單一制國(guó)家，其地方自治也最有影響。英國(guó)中央政府的職權(quán)主要有以下幾種：制定憲法性法律；制定民事和刑事法律；通過(guò)私法案（由有關(guān)利益主體向議會(huì)提出，議會(huì)以特別程式審議和通過(guò)的只對(duì)某些公民或某個(gè)法人或其他社會(huì)組織有利益關(guān)係的法案）；依法或依慣例規(guī)定行政措施，發(fā)佈命令和規(guī)章。4.2.2地方自治的單一制英國(guó)地方政府的自治權(quán)歸根結(jié)底是由議會(huì)授予或認(rèn)可的，其所依據(jù)的規(guī)範(fàn)性檔包括：（１）一般公法，這是指議會(huì)為了實(shí)現(xiàn)所謂的公共利益而制定的法律，如地方政府法、倫敦政府法、財(cái)產(chǎn)稅法、地方政府財(cái)政法；（２）地方法，這是指地方政府為了取得或擴(kuò)大某種職權(quán)，以請(qǐng)願(yuàn)的形式請(qǐng)求議會(huì)制定的相應(yīng)的法律；（３）臨時(shí)命令，這是指向中央主管部門的大臣申請(qǐng)，並以命令的形式授予的職權(quán)；（４）特別命令，這是指為了管理某種事務(wù)，地方政府向中央主管部門的大臣提出並獲準(zhǔn)的計(jì)畫書。4.2.2地方自治的單一制英國(guó)地方政府自治權(quán)管轄的事項(xiàng)A英國(guó)地方政府自治權(quán)管轄的事項(xiàng)B管理環(huán)境衛(wèi)生事務(wù)C舉辦公用事業(yè)D責(zé)城鄉(xiāng)計(jì)畫事務(wù)E發(fā)展和舉辦社會(huì)服務(wù)和文化教育事業(yè)4.2.3中央集權(quán)的單一制從世界範(fàn)圍內(nèi)的歷史來(lái)看，法國(guó)是最有代表性的中央集權(quán)的單一制國(guó)家，尤其是２０世紀(jì)８０年代實(shí)行權(quán)力下放改革前的法國(guó)。法國(guó)中央政府的職權(quán)主要包括：（１）保障公民的各項(xiàng)權(quán)利和自由；（２）促使公民履行法定義務(wù)；（３）組織和負(fù)責(zé)國(guó)防，掌管武裝力量，決定宣戰(zhàn)和戒嚴(yán)；（４）保衛(wèi)共和國(guó)的制度、國(guó)家獨(dú)立和領(lǐng)土完整，保證國(guó)際義務(wù)的履行，保證法律的執(zhí)行和公共權(quán)力機(jī)關(guān)的正?；顒?dòng)；（５）召集和舉行總統(tǒng)選舉投票，規(guī)定議會(huì)兩院和地方議會(huì)的選舉制度；（６）提出和表決財(cái)政預(yù)算案；（７）設(shè)立各種公立的公益機(jī)構(gòu)，促進(jìn)地方單位的自主管理。4.2.3中央集權(quán)的單一制２０世紀(jì)８０年代後，法國(guó)開始了權(quán)力下放的改革運(yùn)動(dòng)。儘管中央集權(quán)體制轉(zhuǎn)向了地方自治，但這並不足以改變法國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，即中央集權(quán)的單一制國(guó)家。與地方自治的單一制相比，中央集權(quán)單一制下的地方政府的職權(quán)範(fàn)圍要小得多，行使這些職權(quán)時(shí)所受到的來(lái)自中央政府的限制也大得多。中央對(duì)地方的監(jiān)督，在法國(guó)主要是通過(guò)中央行政機(jī)關(guān)及其在地方的代理人進(jìn)行的。4.2.4民主集中的單一制中國(guó)是實(shí)行民主集中的單一制國(guó)家的主要代表。除中國(guó)外，還有越南、朝鮮和古巴等國(guó)。民主集中的單一制的內(nèi)容包括：人民通過(guò)各級(jí)代表機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力，人民代表機(jī)關(guān)由選舉產(chǎn)生，最高人民代表機(jī)關(guān)、上級(jí)人民代表機(jī)關(guān)由下級(jí)人民代表機(jī)關(guān)或選民直接選舉產(chǎn)生，同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)由本級(jí)人民代表機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生並對(duì)其負(fù)責(zé)，上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督下級(jí)機(jī)關(guān)的工作，最高人民代表機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使最高國(guó)家權(quán)力，地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)既從屬於本級(jí)人民代表機(jī)關(guān)，又從屬於上級(jí)行政機(jī)關(guān)。4.2.4民主集中的單一制中國(guó)實(shí)行的是有自身特色的民主集中的單一制，它主要包括以下三種實(shí)踐模式：（１）中央與普通行政區(qū)域的關(guān)係模式；（２）中央與民族區(qū)域自治地方的關(guān)係模式；（３）中央與特別行政區(qū)的關(guān)係模式。中央與民族自治區(qū)域的關(guān)係模式更接近於地方自治的單一制特徵，而中央與特別行政區(qū)的關(guān)係模式則更近似於中央集權(quán)的聯(lián)邦制特徵。4.3聯(lián)邦制4.3.1聯(lián)邦制的界定4.3.2分權(quán)制衡的聯(lián)邦制4.3.3中央集權(quán)的聯(lián)邦制4.3.1聯(lián)邦制的界定美國(guó)著名的政治學(xué)家威廉·瑞克１９６４年在其《聯(lián)邦制：起源、運(yùn)作和意義》一書中，明確地把聯(lián)邦制界定為：（１）兩個(gè)層級(jí)的政府統(tǒng)治著同樣的土地和人民；（２）每個(gè)層級(jí)政府都至少有一個(gè)自治區(qū)域；（３）每個(gè)政府在其自己領(lǐng)域內(nèi)的自治都有某種保證。一般來(lái)講，聯(lián)邦制是一種立法權(quán)由中央立法機(jī)構(gòu)和組成聯(lián)邦的各州或各地區(qū)單位的立法機(jī)構(gòu)分享的立憲體制。此外，聯(lián)邦制也是國(guó)家的一種管理制度，即同時(shí)存在一個(gè)聯(lián)邦或中央政府和若干州或地方政府的立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。4.3.1聯(lián)邦制的界定聯(lián)邦制有三個(gè)基本的構(gòu)成要素：（１）成文憲法，用以確定和鞏固永久性的聯(lián)盟盟約，這種盟約往往把政治體制中劃分權(quán)力的主要條款列入成文憲法，其修改必須通過(guò)特殊的程式；（２）政治制度必須反映出該憲法，確實(shí)把權(quán)力分散給一些基本上自主的中心，這一過(guò)程稱為地方分權(quán)化，它是一種手段，用以保證聯(lián)邦政府或成員單位政府所行使的政治權(quán)力，非經(jīng)共同同意，不得任意撤銷；（３）地區(qū)性分權(quán)。對(duì)聯(lián)邦制的常見(jiàn)誤解是將聯(lián)邦制對(duì)應(yīng)於分權(quán)，而將單一制對(duì)應(yīng)於集權(quán)。4.3.1聯(lián)邦制的界定作為一種政治哲學(xué)———尋求統(tǒng)一性中的多樣性，聯(lián)邦制至少表現(xiàn)為三種不同的動(dòng)員取向：（１）集中的或集權(quán)的；（２）分散的或分權(quán)的；（３）平衡的或制衡的。4.3.2分權(quán)制衡的聯(lián)邦制分權(quán)制衡的聯(lián)邦制不僅意味著聯(lián)邦與成員單位之間依憲法劃分許可權(quán)，而且也意味著通過(guò)權(quán)力劃分後的制約與平衡，來(lái)實(shí)現(xiàn)立憲層面所確定的共同利益。美國(guó)、瑞士、德國(guó)、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家，都屬於這種類型的聯(lián)邦制國(guó)家。聯(lián)邦與成員單位的關(guān)係中，分權(quán)是制衡的前提和基礎(chǔ)。就分權(quán)制衡聯(lián)邦制而言，互相制衡是雙方運(yùn)用憲法規(guī)定的職權(quán)相互之間進(jìn)行的控制和約束。廣義上講，聯(lián)邦制涉及的範(fàn)圍還應(yīng)包括：聯(lián)邦與州之下的地方政府的關(guān)係，以及州與地方政府的關(guān)係。4.3.3中央集權(quán)的聯(lián)邦制中央集權(quán)的聯(lián)邦制並不是指稱包含著中央集權(quán)因素的聯(lián)邦制，而是指稱那種在憲法上和實(shí)踐上中央集權(quán)程度高於自治民主聯(lián)邦制、分權(quán)制衡聯(lián)邦制以及地方自治單一制。中央集權(quán)的聯(lián)邦制國(guó)家一般採(cǎi)用憲法附表的方式，較為詳盡地劃分聯(lián)邦與成員單位的許可權(quán)。印度、巴基斯坦和馬來(lái)西亞等國(guó)的聯(lián)邦制就屬於這種類型。4.4行政區(qū)劃4.4.1行政區(qū)劃的內(nèi)涵4.4.2地方行政建制4.4.1行政區(qū)劃的內(nèi)涵行政區(qū)劃就是國(guó)家為了進(jìn)行分級(jí)管理而實(shí)行的國(guó)土和政治、行政權(quán)力的劃分。一般來(lái)講，國(guó)家結(jié)構(gòu)體系擁有兩個(gè)層面：一個(gè)是縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)，另一個(gè)是橫向的類型結(jié)構(gòu)，也就是在同一層級(jí)中，存在不同類型的國(guó)家結(jié)構(gòu)單元。行政區(qū)劃的層級(jí)與一個(gè)國(guó)家的中央地方關(guān)係模式、國(guó)土面積的大小、政府與公眾的關(guān)係狀況等因素有關(guān)。大多數(shù)國(guó)家的行政區(qū)劃體制在其憲法中做出了明確規(guī)定.行政區(qū)劃的建立和變更，一般需要經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)姆沙淌健Ｎ覈?guó)的憲法列舉了中國(guó)的行政區(qū)域，它們是：省、自治區(qū)、直轄市，自治州、縣、自治縣、市，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。依據(jù)憲法規(guī)定，這些區(qū)域都設(shè)置有全面治理該區(qū)域的地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)。4.4.2地方行政建制國(guó)家是按地方行政建制來(lái)設(shè)置一級(jí)地方行政單位，劃定其治理的行政區(qū)域?；督y(tǒng)治與管理方面的需要，在中國(guó)行政區(qū)劃的歷史發(fā)展過(guò)程中，先後出現(xiàn)過(guò)許多不屬於正式地方行政建制的其他地方建制單位。這類地方建制單位基本上可分為兩種類型：一類是只承擔(dān)單一職能的，主要是行使監(jiān)察權(quán)力的建制單位，如西漢的州、唐代的道；另一類是承擔(dān)多種職能或全部職能的行政分治單位，如當(dāng)代的地區(qū)。一個(gè)建制單位的名稱是由兩部分組成的：地理名稱加上建制種類單位名稱。如吉林省、長(zhǎng)春市、朝陽(yáng)區(qū)，吉林、長(zhǎng)春、朝陽(yáng)為地理名稱，省、市、區(qū)為建制種類的單位名稱。4.4.2地方行政建制地方行政建制按其設(shè)置目的與功能，可分為以下四種類型：首先是一般地域型建制，設(shè)置目的純?yōu)檫M(jìn)行地域治理。其次是民族區(qū)域型建制，設(shè)置目的除一般地域治理外，主要是為推行某種民族政策，滿足國(guó)家在少數(shù)民族地區(qū)治理的特殊需要，以維護(hù)政治上的統(tǒng)一和安定而建立的建制單位。再次是城鎮(zhèn)型建制，設(shè)置目的除一般地域治理外，主要是為滿足城鎮(zhèn)地區(qū)因人口密集而形成的各種社會(huì)需要，進(jìn)行有針對(duì)性的專門管理，以維護(hù)城鎮(zhèn)地區(qū)的社會(huì)秩序，以及促進(jìn)城鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最後是特殊型建制，在特殊地方行政建制中，除民族區(qū)域型和城鎮(zhèn)型建制外，歷代還有許多其他種類的建制單位，當(dāng)代中國(guó)地方行政層次示意圖4.5地方自治與區(qū)域主義4.5.1地方自治4.5.2區(qū)域主義4.5.1地方自治地方自治，是指在一定的領(lǐng)土範(fàn)圍之內(nèi)，全體居民組成法人團(tuán)體———地方自治團(tuán)體，在憲法和法律規(guī)定的範(fàn)圍內(nèi)，並在國(guó)家監(jiān)督之下，按照自己的意志組織地方自治機(jī)關(guān)，利用本地區(qū)的財(cái)力，處理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種地方政治制度?，F(xiàn)代地方自治制度分為英美法系國(guó)家的地方自治制度和大陸法系國(guó)家的地方自治制度。英美法系國(guó)家的地方自治機(jī)關(guān)行使由法律確認(rèn)的自治權(quán)時(shí)，中央政府一般不加過(guò)問(wèn)，地方自治機(jī)關(guān)形式上獨(dú)立於中央政府之外。大陸法系國(guó)家的地方自治制度以“團(tuán)體自治”理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為地方自治權(quán)不是天賦的，不是地方人民所固有的，而是由主權(quán)國(guó)家所賦予的，國(guó)家可隨時(shí)收回。4.5.1地方自治不同於西方的地方自治制度，我國(guó)的地方自治制度包括：（１）民族區(qū)域自治制度，是指在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)；（２）特別行政區(qū)制度，是指國(guó)家版圖內(nèi)根據(jù)憲法和基本法的規(guī)定而設(shè)立的，具有特殊的法律地位，實(shí)行特別的政治、經(jīng)濟(jì)制度的行政區(qū)域；（３）基層群眾自治制度，是指依照憲法和法律，由居民（村民）選舉的成員組成居民（村民）委員會(huì)，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的制度。4.5.2區(qū)域主義區(qū)域一體化不單是經(jīng)濟(jì)一體化的孤立現(xiàn)象，而是由政治、經(jīng)濟(jì)、政策、流域治理等多元訴求引發(fā)的一種複雜的國(guó)家結(jié)構(gòu)重組過(guò)程。區(qū)域主義是全球化的產(chǎn)物。國(guó)際上的區(qū)域一體化安排如歐盟、澳大利亞與新西蘭之間的密切經(jīng)濟(jì)關(guān)係協(xié)定，在國(guó)家間政策一體化方面堪稱典範(fàn)。區(qū)域主義無(wú)疑給基於行政區(qū)劃的國(guó)家行政管理體制提出了挑戰(zhàn)。關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)

國(guó)家結(jié)構(gòu)單一制聯(lián)邦制主權(quán)地方自治的單一制中央集權(quán)的單一制民主集中的單一制分權(quán)制衡的聯(lián)邦制中央集權(quán)的聯(lián)邦制行政區(qū)劃行政建制地方自治區(qū)域主義思考題如何理解國(guó)家結(jié)構(gòu)形式？單一制和聯(lián)邦制是連續(xù)體的兩個(gè)極端嗎？如何理解政府間關(guān)係的多樣性？行政區(qū)劃與區(qū)域主義是否矛盾？行政組織結(jié)構(gòu)5.1組織結(jié)構(gòu)概念5.1.1結(jié)構(gòu)概念的界定5.1.2描述結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性特徵5.1.3組織結(jié)構(gòu)認(rèn)識(shí)的演變5.1.1結(jié)構(gòu)概念的界定組織作為一個(gè)系統(tǒng)化社會(huì)存在物有其內(nèi)在的關(guān)係結(jié)構(gòu)，此種關(guān)係結(jié)構(gòu)是構(gòu)成組織的基本要素之間所表現(xiàn)出來(lái)的某種特定的關(guān)係狀態(tài)。弗萊蒙特·Ｅ.卡斯特和詹姆斯·Ｅ.羅森茨韋克1979年在其《組織與管理》一書中指出，結(jié)構(gòu)是一個(gè)組織內(nèi)各構(gòu)成部分或各個(gè)部分間所確定的關(guān)係的形式。彼得·Ｍ.布勞1974年在《組織的本質(zhì)》中認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)即根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將人們分配到影響不同社會(huì)角色之間關(guān)係的社會(huì)崗位上。與組織的其他特徵相關(guān)聯(lián)，結(jié)構(gòu)具有下麵三個(gè)基本功能：結(jié)構(gòu)有利於產(chǎn)生組織輸出並達(dá)到組織目標(biāo)；結(jié)構(gòu)有利於將個(gè)體差異對(duì)組織的影響弱化；結(jié)構(gòu)是運(yùn)用權(quán)力的場(chǎng)所。5.1.2描述結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性特徵加入組織的人對(duì)組織的第一個(gè)感受複雜性組織內(nèi)部權(quán)力的配置的程度集權(quán)度組織的結(jié)構(gòu)和工作程式由正式規(guī)則或條例明文規(guī)定的程度正規(guī)化組織應(yīng)對(duì)逆境的能力彈性5.1.3組織結(jié)構(gòu)認(rèn)識(shí)的演變組織結(jié)構(gòu)研究領(lǐng)域的早期理論進(jìn)展是與２０世紀(jì)初美國(guó)公共行政管理的進(jìn)程同步進(jìn)行的。以盧瑟·古利克為代表的行政管理學(xué)派的理論家們提出首先應(yīng)當(dāng)建立高度專業(yè)分工的清晰明確的任務(wù)分配機(jī)制，因?yàn)橹挥挟?dāng)人們進(jìn)行專業(yè)分工後他們才會(huì)對(duì)自己的工作熟悉起來(lái)。２０世紀(jì)中期，組織學(xué)研究逐漸興起，古典的對(duì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究的方法受到了批評(píng)。有關(guān)組織結(jié)構(gòu)的權(quán)變理論觀點(diǎn)認(rèn)為，組織的結(jié)構(gòu)必須與組織所面臨的各種偶然因素相適應(yīng)。２０世紀(jì)八九十年代，有關(guān)組織的著述及管理實(shí)踐更進(jìn)一步遠(yuǎn)離了傳統(tǒng)上比較官僚化和機(jī)械式的結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)而傾向於一種更為靈活且更具有機(jī)性的結(jié)構(gòu)。5.2組織結(jié)構(gòu)類型5.2.1職能式結(jié)構(gòu)5.2.2事業(yè)部式結(jié)構(gòu)5.2.3矩陣式結(jié)構(gòu)5.2.4網(wǎng)路式結(jié)構(gòu)5.2.5團(tuán)隊(duì)式結(jié)構(gòu)5.2.1職能式結(jié)構(gòu)職能式結(jié)構(gòu)是公共行政組織通常採(cǎi)用的一種結(jié)構(gòu)模式。5.2.1職能式結(jié)構(gòu)行政組織結(jié)構(gòu)劃分存在著宏觀部門劃分與微觀部門劃分兩個(gè)維度，具體來(lái)講，宏觀上是指從最高政府組織到各級(jí)政府組成部門的確定原則和方法，微觀上則指某一公共行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部部門的劃分方法。理論上公共行政組織內(nèi)部部門之間分工的依據(jù)有以下幾類：（１）按職能劃分。以組織的基本職能為依據(jù)，可以將組織劃分為一系列不同的部門，如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等。（２）按提供的服務(wù)或產(chǎn)品劃分。這種劃分方式有利於組織採(cǎi)用專門設(shè)備，促進(jìn)協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮人員的技能和專業(yè)知識(shí)；有利於產(chǎn)品和服務(wù)的改進(jìn)和發(fā)展；同時(shí)能明確責(zé)任以及有利於鍛煉和培養(yǎng)獨(dú)當(dāng)一面的管理人才。（3）按地域或區(qū)域劃分.（４）按管理對(duì)象劃分，即按照公共行政組織服務(wù)的人群對(duì)象、物質(zhì)對(duì)象進(jìn)行的部門設(shè)置。（５）按管理程式或流程分工來(lái)劃分。5.2.2事業(yè)部式結(jié)構(gòu)事業(yè)部式（Ｍ型）結(jié)構(gòu)亦稱產(chǎn)品部式結(jié)構(gòu)或戰(zhàn)略經(jīng)營(yíng)單位。事業(yè)部式結(jié)構(gòu)起源於美國(guó)的通用汽車公司。與職能式結(jié)構(gòu)相比，事業(yè)部式結(jié)構(gòu)中的各個(gè)產(chǎn)品部?jī)?nèi)跨職能的協(xié)調(diào)增加了，有助於鼓勵(lì)靈活性和變革，因?yàn)槊總€(gè)單元變得更小，能夠適應(yīng)環(huán)境的需要。事業(yè)部式結(jié)構(gòu)的上面幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)使得它能夠適應(yīng)不穩(wěn)定和高速變化的環(huán)境，並具有高度的產(chǎn)品前瞻性。5.2.2事業(yè)部式結(jié)構(gòu)5.2.3矩陣式結(jié)構(gòu)5.2.3矩陣式結(jié)構(gòu)矩陣是一種實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)繫的有力模式，它的獨(dú)特之處在於事業(yè)部式結(jié)構(gòu)和職能式結(jié)構(gòu)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)。但與後兩者不同的是，在矩陣式結(jié)構(gòu)中，兩組管理者都要對(duì)同一批員工負(fù)責(zé)：其中，一些專案管理者實(shí)施計(jì)畫、時(shí)間表、成本控制以管理分配到各自專案中的員工，而另一些管理者則實(shí)施如技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)等傳統(tǒng)的線性控制以管理同樣的員工。矩陣式結(jié)構(gòu)的成功需要擔(dān)當(dāng)關(guān)鍵角色的管理者承擔(dān)特定的責(zé)任。這些角色包括：高層領(lǐng)導(dǎo)者、矩陣主管（部門和專案主管）以及有雙重領(lǐng)導(dǎo)的員工。矩陣式結(jié)構(gòu)的另一個(gè)劣勢(shì)是一些員工要接受雙重的領(lǐng)導(dǎo)，這就需要出色的人際交往和解決衝突的技能。5.2.4網(wǎng)路式結(jié)構(gòu)網(wǎng)路是由兩個(gè)或者更多的組織為了某個(gè)特定的目的聚合在一起的一種聯(lián)合、夥伴關(guān)係或同盟?，F(xiàn)代網(wǎng)路式組織的興起與制度概念的研究尤其相關(guān)。網(wǎng)路式結(jié)構(gòu)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)之一是能夠?yàn)椴煌慕M織和個(gè)人提供多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)。下圖描繪了該健康中心與周圍其他組織間的網(wǎng)路關(guān)係：社區(qū)精神健康中心的網(wǎng)路組織5.2.5團(tuán)隊(duì)式結(jié)構(gòu)5.2.5團(tuán)隊(duì)式結(jié)構(gòu)團(tuán)隊(duì)是一種為了實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而由相互合作的個(gè)體所組成的正式群體。具體來(lái)說(shuō)，團(tuán)隊(duì)是由數(shù)名知識(shí)與技能互補(bǔ)並且彼此承諾合作完成一項(xiàng)共同目標(biāo)的員工所組成的特殊群體。與普通群體相比，團(tuán)隊(duì)通常具有如下特徵：（１）團(tuán)隊(duì)的績(jī)效既依賴個(gè)體的貢獻(xiàn)，也依賴集體的合作；（２）工作結(jié)果不但要個(gè)體負(fù)責(zé)，也要求團(tuán)隊(duì)共同負(fù)責(zé)；（３）團(tuán)隊(duì)不僅像普通群體一樣具有共同的興趣目標(biāo)，還要具備共同的承諾；（４）相對(duì)於普通群體由管理者嚴(yán)密監(jiān)視而言，團(tuán)隊(duì)常常具有自主權(quán)。5.3組織結(jié)構(gòu)關(guān)係5.3.1技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)5.3.2戰(zhàn)略選擇與組織結(jié)構(gòu)5.3.3環(huán)境與組織結(jié)構(gòu)5.3.4規(guī)模與組織結(jié)構(gòu)5.3.1技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)之間存在著複雜的關(guān)係。對(duì)組織技術(shù)更加系統(tǒng)的分類論述是由Ｊ.Ｄ.湯普森在1967年的著作《行動(dòng)中的組織》中給出的。在這本書中，組織的技術(shù)被分為三種類型：（１）長(zhǎng)距離連接型技術(shù)，如裝配線；（２）仲介型技術(shù)，通常必須以大規(guī)模並且標(biāo)準(zhǔn)化的方式來(lái)對(duì)待顧客的需求和其他變數(shù)；（３）密集型技術(shù)，用在諸如醫(yī)院和科學(xué)實(shí)驗(yàn)室的組織中，其中技術(shù)的對(duì)象通常是人，而且從技術(shù)本身來(lái)的回饋對(duì)組織來(lái)講是至關(guān)重要的5.3.2戰(zhàn)略選擇與組織結(jié)構(gòu)管理人員的戰(zhàn)略選擇也決定著組織結(jié)構(gòu).管理人員可能會(huì)把組織分成不同的分部或部門，並使其處理有著戰(zhàn)略重要性的特定市場(chǎng)和產(chǎn)品，此舉的目的在於建立一些更適合於不同區(qū)域特殊需要的分部。組織的戰(zhàn)略選擇對(duì)結(jié)構(gòu)的影響主要體現(xiàn)在：組織系統(tǒng)內(nèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和部門的劃分以及各部門各要素間的聯(lián)繫規(guī)定與運(yùn)行規(guī)則，均須以職能目標(biāo)的分解為前提和基礎(chǔ)，而職能目標(biāo)的分解則是以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略總目標(biāo)為根據(jù)加以確定的。一個(gè)組織決定哪些問(wèn)題是否需要進(jìn)行戰(zhàn)略選擇，通常是由該組織的掌權(quán)者或佔(zhàn)據(jù)主導(dǎo)地位的聯(lián)盟做出的，這牽涉組織內(nèi)部的權(quán)力安排。5.3.3環(huán)境與組織結(jié)構(gòu)組織環(huán)境可以界定為存在於組織邊界之外，並可能對(duì)組織的全部或部分產(chǎn)生影響的所有因素。組織環(huán)境包括組織的一般環(huán)境（國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等宏觀環(huán)境）、任務(wù)環(huán)境（具體工作環(huán)境）和內(nèi)部環(huán)境三個(gè)方面。組織的一般環(huán)境是那些雖然對(duì)組織的日常運(yùn)營(yíng)可能沒(méi)有直接影響，但會(huì)有間接影響的外部環(huán)境。組織的內(nèi)部環(huán)境包括了組織文化和組織經(jīng)營(yíng)條件兩大部分.組織理論通常將主要注意力集中在分析組織的社會(huì)環(huán)境上，但物質(zhì)環(huán)境，如氣候或地理也可能很重要，特別是對(duì)於那些需要利用或者影響物質(zhì)環(huán)境的組織而言尤其如此。5.3.4規(guī)模與組織結(jié)構(gòu)Ｊ.Ｒ.金伯利在1967年的一篇題為《組織規(guī)模與結(jié)構(gòu)主義視角：回顧、批判和建議》的論文中指出的，組織規(guī)模實(shí)際上包含了四個(gè)要素：（１）組織的自然容量，例如醫(yī)院的床位數(shù)或飯店的客房數(shù)；（２）組織配備的人員數(shù)量，這是在對(duì)組織規(guī)模進(jìn)行測(cè)度時(shí)最常使用的一個(gè)要素；（３）組織的輸入或輸出；（４）組織所具有的任何資源，其形式為財(cái)富或淨(jìng)資產(chǎn)。組織規(guī)模對(duì)在組織內(nèi)部及其周圍發(fā)生的許多事件而言都是一個(gè)關(guān)鍵性的要素。5.4組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)5.4.1組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的流程與標(biāo)準(zhǔn)5.4.2組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的方法5.4.3行政組織的結(jié)構(gòu)變革5.4.1組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的流程與標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，涉及四個(gè)層面的關(guān)鍵性步驟：（１）組織結(jié)構(gòu)的緊密程度。（２）組織的單位。（３）組織單位間關(guān)係。（４）決策權(quán)力的歸屬。在完成設(shè)計(jì)流程後，應(yīng)用以下四項(xiàng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)最後結(jié)果進(jìn)行測(cè)試，以檢驗(yàn)設(shè)計(jì)方案的合理性：（１）清晰———組織成員對(duì)各自責(zé)任與權(quán)力的理解程度，他們必須明瞭自己及同事的任務(wù)；（２）簡(jiǎn)單———較窄的控制跨度和為數(shù)眾多的監(jiān)管層次可能是這套標(biāo)準(zhǔn)受到忽略的徵兆；（３）適應(yīng)———組織的一種內(nèi)在能力，能夠及時(shí)做出改變以應(yīng)付環(huán)境的變化；（４）連貫———組織未來(lái)結(jié)構(gòu)中各部分相互之間符合邏輯的工作流程和協(xié)調(diào)關(guān)係。5.4.2組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的方法傑·Ｒ.加爾佈雷思在１９７７年的《組織設(shè)計(jì)》一書中最早提出了一系列在組織中進(jìn)行設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)工作的手段，這些手段是以一種資訊處理方法為基礎(chǔ)進(jìn)行安排的。首先可以利用組織上下級(jí)關(guān)係的權(quán)威，即上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行指導(dǎo)。組織也可以縮小控制範(fàn)圍，這樣上級(jí)就必須管理更少的下屬。另一個(gè)更加全面的綜合設(shè)計(jì)指導(dǎo)是由明茨伯格在1979年的《組織結(jié)構(gòu)》一書中提出的，這個(gè)方案把管理人員在結(jié)構(gòu)上所能做的一系列選擇進(jìn)行了總結(jié)。5.4.3行政組織的結(jié)構(gòu)變革代表工業(yè)化國(guó)家的OECD在1993年的一份調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)它的24個(gè)成員國(guó)都處?kù)缎姓母锏睦顺敝?。這些改革的差別很大，常常帶有多樣性的特徵。儘管如此，三個(gè)典型的特徵可以大致涵蓋改革的措施：精簡(jiǎn)，來(lái)自世界範(fàn)圍內(nèi)縮小政府規(guī)模的舉措；重建，來(lái)自私人部門對(duì)重建組織過(guò)程和組織結(jié)構(gòu)的努力；不斷改進(jìn)，來(lái)自全面品質(zhì)管理運(yùn)動(dòng)。關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)

組織結(jié)構(gòu)複雜性集權(quán)度正規(guī)化彈性職能式結(jié)構(gòu)勞動(dòng)分工等級(jí)制度控制幅度部門化事業(yè)部式結(jié)構(gòu)矩陣式結(jié)構(gòu)網(wǎng)路式結(jié)構(gòu)團(tuán)隊(duì)式結(jié)構(gòu)組織技術(shù)戰(zhàn)略選擇組織環(huán)境組織規(guī)模組織重建機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)思考題組織結(jié)構(gòu)的定義是什麼？描述組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性要素有哪些？組織結(jié)構(gòu)的類型包括哪幾種？它們各自的特點(diǎn)是什麼？組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的流程分為幾個(gè)步驟？行政組織決策6.1決策的基本要素6.1.1行政決策的概念與類型6.1.2行政決策的要素6.1.3行政決策的戰(zhàn)略維度6.1.1行政決策的概念與類型行政決策，可以理解為一個(gè)組織為達(dá)成任務(wù)及解決問(wèn)題就若干可能的行動(dòng)與方法做出最佳抉擇的過(guò)程，一般而言，它是國(guó)家機(jī)關(guān)處理國(guó)家公共事務(wù)的決定。與私人企業(yè)組織和第三部門等其他組織的決策相比，行政決策具有以下一些特性。（１）在決策主體方面——中央和地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其行政人員。（２）在決策內(nèi)容和所代表利益方面——涉及整個(gè)國(guó)家和社會(huì)範(fàn)圍的一切公共事務(wù)。（３）在決策約束範(fàn)圍和依據(jù)方面——在行政管轄範(fàn)圍內(nèi)的公民個(gè)人、各類組織以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的成員都必須遵循行政決策的要求。6.1.1行政決策的概念與類型根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政決策進(jìn)行分類：根據(jù)決策目標(biāo)涉及的規(guī)模和影響程度，可分為戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)術(shù)決策。根據(jù)決策問(wèn)題的複雜性，可以分為程式化決策和非程式化決策。依據(jù)決策所具有的條件和可靠程度，可以分為確定決策、風(fēng)險(xiǎn)決策和不確定決策。依據(jù)決策主體的行政管轄權(quán)限，可以分為國(guó)家決策、地方性決策和基層決策。依照決策所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)數(shù)量，可以分為單一目標(biāo)決策和多重目標(biāo)決策。6.1.2行政決策的要素6.1.2行政決策的要素上圖展示了決策的一個(gè)基本模型，它包含了決策過(guò)程中的上述要素。圖中決策的類型分為高風(fēng)險(xiǎn)決策和低風(fēng)險(xiǎn)決策兩種。在高風(fēng)險(xiǎn)決策的過(guò)程特徵中，衝突和談判兩種方式間的轉(zhuǎn)換以及它們各自在強(qiáng)度和廣度上的表現(xiàn)都與價(jià)值的分配和權(quán)力關(guān)係聯(lián)繫緊密。而收集資訊與討論則是決策理性的重要組成部分。公共政策經(jīng)常變動(dòng)不居的一個(gè)主要原因便是背後決策的支持力量格局的變化。6.1.3行政決策的戰(zhàn)略維度“頂層設(shè)計(jì)”在中共中央關(guān)於“十二五”規(guī)劃的建議中首次出現(xiàn)。這一新名詞進(jìn)入國(guó)家五年規(guī)劃，預(yù)示著國(guó)家行政決策具有了戰(zhàn)略新高度。頂層設(shè)計(jì)一般具有以下特徵：（１）頂層決定性，頂層設(shè)計(jì)是自高端向低端展開的設(shè)計(jì)方法，核心理念與目標(biāo)都源自頂層，因此頂層決定底層，高端決定低端；（２）整體關(guān)聯(lián)性，頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)對(duì)象內(nèi)部要素之間圍繞核心理念和頂層目標(biāo)所形成的關(guān)聯(lián)、匹配和銜接；（３）實(shí)際可操作性，設(shè)計(jì)的基本要求是表述簡(jiǎn)潔明確，設(shè)計(jì)成果具有實(shí)踐可行性，因此頂層設(shè)計(jì)成果應(yīng)是可實(shí)施、可操作的。6.2理性決策過(guò)程6.2.1公共選擇理論6.2.2排他／消費(fèi)理論6.2.3技術(shù)評(píng)價(jià)理論6.2理性決策過(guò)程理性主義模式的制定包括下麵五個(gè)步驟：第一步，確定目標(biāo)。第二步，設(shè)計(jì)方案。第三步，衡量結(jié)果。第四步，確定方案。第五步，重新啟動(dòng)。6.2.1公共選擇理論公共選擇理論是以所有經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)即人是理性的並且追求個(gè)人利益最大化的假設(shè)為起點(diǎn)的。公共選擇理論認(rèn)為政府官員和其他任何人一樣具有利己傾向。公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為一個(gè)充斥著利己主義官僚的組織很可能會(huì)導(dǎo)致一個(gè)既低效又背離公眾利益的大政府。公共選擇理論的學(xué)者主張，只要有可能，政府的職能就應(yīng)由私人部門來(lái)承擔(dān)。公共選擇理論為政策的制定帶來(lái)了創(chuàng)新性的思路，這一點(diǎn)在制定環(huán)境保護(hù)規(guī)章方面尤其突出。這一策略的核心是允許每個(gè)企業(yè)對(duì)自身利益進(jìn)行估計(jì)以提高降低污染的目標(biāo)。6.2.1公共選擇理論公共選擇理論的強(qiáng)大魅力在於它對(duì)政治問(wèn)題簡(jiǎn)潔的解釋，這些問(wèn)題與“水門事件”後產(chǎn)生的反政府情緒以及雷根政府宣導(dǎo)的保守主義哲學(xué)有密切關(guān)係。該理論提供了一套簡(jiǎn)明的解決方案：用市場(chǎng)的自我糾錯(cuò)能力來(lái)取代政府官僚的決策。公共選擇理論對(duì)市場(chǎng)的類推分析表明私人部門的目標(biāo)和動(dòng)機(jī)其實(shí)與公共門是相同的，這反而明確了一個(gè)重要問(wèn)題，即什麼樣的職能在本質(zhì)上具有公共性質(zhì)並且是由政府承擔(dān)的基本職責(zé)。公共選擇理論集中精力於對(duì)手段的研究從而忽略了一個(gè)最為關(guān)鍵的問(wèn)題———公共行政中的公共利益問(wèn)題。6.2.1公共選擇理論公共選擇理論的強(qiáng)大魅力在於它對(duì)政治問(wèn)題簡(jiǎn)潔的解釋，這些問(wèn)題與“水門事件”後產(chǎn)生的反政府情緒以及雷根政府宣導(dǎo)的保守主義哲學(xué)有密切關(guān)係。該理論提供了一套簡(jiǎn)明的解決方案：用市場(chǎng)的自我糾錯(cuò)能力來(lái)取代政府官僚的決策。公共選擇理論對(duì)市場(chǎng)的類推分析表明私人部門的目標(biāo)和動(dòng)機(jī)其實(shí)與公共門是相同的，這反而明確了一個(gè)重要問(wèn)題，即什麼樣的職能在本質(zhì)上具有公共性質(zhì)並且是由政府承擔(dān)的基本職責(zé)。公共選擇理論集中精力於對(duì)手段的研究從而忽略了一個(gè)最為關(guān)鍵的問(wèn)題———公共行政中的公共利益問(wèn)題。6.2.2排他／消費(fèi)理論排他／消費(fèi)理論主要用來(lái)處理政府和私人部門各自應(yīng)該提供何種物品與服務(wù)的問(wèn)題。該理論的學(xué)者一般使用排他性和消費(fèi)性兩個(gè)概念來(lái)區(qū)分物品和服務(wù)的不同屬性。6.2.2排他／消費(fèi)理論運(yùn)用排他性和消費(fèi)性的概念，便可以進(jìn)一步將物品和服務(wù)分成四個(gè)純粹的類型：（１）私人物品與服務(wù)。（２）收費(fèi)物品與服務(wù)。（３）共用物品與服務(wù)。（４）集體物品與服務(wù)。6.2.3技術(shù)評(píng)價(jià)理論技術(shù)評(píng)價(jià)是一種用來(lái)說(shuō)明各項(xiàng)選擇與成本的系統(tǒng)化計(jì)畫和預(yù)測(cè)的過(guò)程。針對(duì)新技術(shù)的公共政策就成為分析的對(duì)象。技術(shù)評(píng)價(jià)的一個(gè)變化類型是技術(shù)預(yù)測(cè)，即試圖預(yù)計(jì)出新技術(shù)對(duì)社會(huì)可能產(chǎn)生的影響。技術(shù)評(píng)價(jià)發(fā)展方式在各國(guó)有很大差異，但是各種政策分析導(dǎo)向的技術(shù)評(píng)價(jià)理論通常分享著下列一些特徵：採(cǎi)取報(bào)告形式的深度評(píng)價(jià)，目標(biāo)是通過(guò)利益相關(guān)者參與的評(píng)價(jià)過(guò)程，依靠立法委託人，提供政策發(fā)展的選擇，以科學(xué)的、無(wú)黨派偏向的方式進(jìn)行政策領(lǐng)域的透徹分析。6.2.3技術(shù)評(píng)價(jià)理論技術(shù)評(píng)價(jià)的要素：6.2.3技術(shù)評(píng)價(jià)理論在技術(shù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)運(yùn)作中，有三個(gè)因素非常重要：（１）政治與學(xué)術(shù)之間的平衡；（２）技術(shù)評(píng)價(jià)產(chǎn)品的品質(zhì)控制需要；（３）支持議會(huì)決策作用與支持公眾關(guān)於科學(xué)技術(shù)爭(zhēng)論的作用的關(guān)係。一個(gè)成功的技術(shù)評(píng)價(jià)模型需要通過(guò)特定的制度安排，才能適應(yīng)特定的社會(huì)和制度環(huán)境。而關(guān)係到這種評(píng)價(jià)模式成功的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是：評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與政策制定機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)繫，其中最為重要的是需要回答如何在使評(píng)價(jià)工作介入政策制定過(guò)程的同時(shí)，確保技術(shù)評(píng)價(jià)的獨(dú)立性和客觀性。6.3漸進(jìn)決策過(guò)程6.3.1群體理論6.3.2新制度主義理論6.3.3“垃圾桶”決策模式6.3.4“有組織的無(wú)序”理論6.3.5混合掃描理論6.3漸進(jìn)決策過(guò)程漸進(jìn)主義側(cè)重對(duì)決策進(jìn)行實(shí)質(zhì)性、過(guò)程性和客觀描述性的分析。它主要關(guān)注某些具體的政策領(lǐng)域，例如環(huán)境保護(hù)、犯罪或衛(wèi)生問(wèn)題，其焦點(diǎn)在於考察公共決策的過(guò)程，也就是政策過(guò)程在某一特定領(lǐng)域是如何運(yùn)行的，並試圖客觀地描述這個(gè)政策過(guò)程。這方面的一個(gè)突出代表是查爾斯·Ｅ.林德布魯姆。他的