危機(jī)性事件的生成機(jī)制與類別

危機(jī)性事件的生成機(jī)制與類別

如何提高政府危機(jī)管理的能力和水平已成為全世界的研究重點(diǎn)。為了有效地管理危機(jī),至少有三個(gè)方面的問題必須首先從理論上說明清楚:一是危機(jī)性事件的特征、危機(jī)性事件的生成機(jī)制;二是危機(jī)性事件的類別;三是政府危機(jī)管理的涵義。探討危機(jī)性事件的類別,是探索危機(jī)性事件起因,從而是干預(yù)危機(jī)性事件發(fā)生與自然演進(jìn)的重要的結(jié)構(gòu)化方式;探索危機(jī)性事件的特征與生成機(jī)制有利于對危機(jī)性事件的自然演進(jìn)過程加以監(jiān)視和控制、有利于對危機(jī)的預(yù)警、預(yù)防和采取有效的處理方案和措施;研究政府危機(jī)管理的涵義,是建立完備的政府危機(jī)管理體系的基礎(chǔ)。本文認(rèn)為,危機(jī)性事件具有結(jié)構(gòu)不良、不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性三個(gè)特征;突變是危機(jī)性事件生成的基本方式;危機(jī)性事件主要可分為政治性、社會(huì)性、宏觀經(jīng)濟(jì)性、生產(chǎn)性和自然性的五種類別;在界定了政府危機(jī)管理概念的同時(shí),提出了政府危機(jī)管理的特點(diǎn)和原則。一、危機(jī)事件的特點(diǎn)和生成機(jī)制(一)危機(jī)性事件的“結(jié)構(gòu)不良性”與問題的“不確定性”危機(jī)性事件是指那些導(dǎo)致社會(huì)系統(tǒng)或其子系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則趨于崩潰,在較大程度上和較大范圍內(nèi)威脅到人們生命和財(cái)產(chǎn)安全、引起社會(huì)恐慌和社會(huì)正常秩序與運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制瓦解的事件。危機(jī)性事件之所以能夠?qū)Α吧鐣?huì)可能性”造成致命的威脅,源自于危機(jī)性事件的固有特征。危機(jī)性事件的第一個(gè)顯著特征是其“結(jié)構(gòu)不良性”。“結(jié)構(gòu)不良”是相對于結(jié)構(gòu)良好而界定的。所謂“結(jié)構(gòu)良好的問題”,是指滿足一系列要求的問題。由于結(jié)構(gòu)不良的問題具有“組織復(fù)雜性”的特征,即問題的性質(zhì)由眾多變量協(xié)同決定,所有變量都以一種復(fù)雜但并非隨機(jī)的方式同時(shí)相互關(guān)聯(lián),任何部分變量的重新組合都會(huì)改變從而不能再現(xiàn)問題的原狀。因此,危機(jī)性事件的“結(jié)構(gòu)不良性”使人們無法對問題進(jìn)行事前和事中的“情景界定”和“情景分析”。因而,無法在短時(shí)間內(nèi)對危機(jī)性事件進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分析,從而確定其演變趨勢。此外,結(jié)構(gòu)不良的問題對初始條件極為敏感,其生成過程具有隨機(jī)性,因而人們無法事先確定其生成方式。危機(jī)性事件的第二個(gè)顯著性特征是具有風(fēng)險(xiǎn)性。所謂風(fēng)險(xiǎn)性,按照奈特(Knight)的定義,是指個(gè)人根據(jù)對事實(shí)的客觀分類有能力計(jì)算出概率的情形。日常人們面臨的絕大多數(shù)危機(jī)性事件都具有這種特征。同時(shí),具有這種特征的危機(jī)性事件,相對于具有其它特征的事件來說,也是最易于管理的。例如,在擲一個(gè)規(guī)則的股子時(shí),可能出現(xiàn)的結(jié)果共有六種可能,而且每一結(jié)果出現(xiàn)的概率為六分之一。再如,有關(guān)冰雹預(yù)報(bào)問題,只能有兩種結(jié)果,而且每種結(jié)果出現(xiàn)的概率也是可計(jì)算的。危機(jī)性事件的第三個(gè)顯著性特征是具有不確定性。所謂不確定性,按照奈特的界定,是指人們不可能或無法對問題進(jìn)行客觀分類的情形。因此,面對具有不確定性特征的問題時(shí),人們的行為在很大程度上依賴于“其對自己正確估計(jì)機(jī)會(huì)的估計(jì)”,或者說,依賴于他對自己信念的置信度。也就是說,不確定情形下,人們只能對問題給出主觀分類并賦予這種主觀分類以一定的主觀概率。例如,估計(jì)一下在未來3年內(nèi)科學(xué)家們能否研制出SARS疫苗。因此,在這種情形下,人們能否正確預(yù)見事物的未來,完全依賴于洞察力、敏感性、專業(yè)知識(shí)以及運(yùn)氣。危機(jī)事件除了在形態(tài)上具有上述三個(gè)特征之外,還可以從危機(jī)事件的演進(jìn)、變遷的機(jī)制方面,離析出一定的規(guī)律。(二)危機(jī)性事件的發(fā)生過程危機(jī)性事件從其生成到消解,也就是完成一個(gè)生命周期,一般都會(huì)經(jīng)歷如下五個(gè)階段:潛伏生成期、顯現(xiàn)與暴發(fā)期、持續(xù)演進(jìn)期、消解減緩期和解除消失期。危機(jī)事件的潛伏生成期是危機(jī)性事件的醞釀與形成時(shí)期。這是與危機(jī)性事件相關(guān)的各有關(guān)因素相互作用,各相關(guān)因素之間的矛盾、沖突在形成和化解及其累積性量變時(shí)期。顯現(xiàn)與暴發(fā)期是危機(jī)性事件由隱性轉(zhuǎn)為顯性并快速擴(kuò)散期。持續(xù)演進(jìn)期是危機(jī)性事件仍在發(fā)展或危機(jī)仍在惡化,但演進(jìn)的速度已經(jīng)放漫,并逐漸達(dá)到危機(jī)的頂峰。消解減緩期是危機(jī)性事件從危機(jī)的頂峰轉(zhuǎn)而下降,矛盾和沖突在不斷地減弱,危機(jī)形勢逐漸趨緩。危機(jī)解除消失期是引起危機(jī)的因素已經(jīng)解除,系統(tǒng)開始恢復(fù)原有或正常狀態(tài)。從對危機(jī)性事件演進(jìn)過程認(rèn)識(shí)或識(shí)別的角度來說,在一般情況下,潛伏生成期和顯現(xiàn)與暴發(fā)期是最為困難的。在潛伏生成期,眾多因素纏繞、相嵌在一起,各種因素的相互作用將產(chǎn)生怎樣一種新態(tài)勢,與各相關(guān)因素的性質(zhì)與力量密切相關(guān)。各種因素的相互作用是否會(huì)產(chǎn)生危機(jī)性事件,在一般情況下,是很難斷定的。不過,在一般情況下,從潛伏生成期轉(zhuǎn)入顯現(xiàn)與暴發(fā)期,危機(jī)性事件都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)突變過程。可以說,突變是危機(jī)性事件的生成之路。明確這一點(diǎn),對于研究危機(jī)事件的演進(jìn),特別是對于早期識(shí)別可能到來的危機(jī)具有重大意義。因?yàn)楹芏嗍虑樵谕蛔冎笆怯姓髡椎?。例?如果危機(jī)性事件具有風(fēng)險(xiǎn)性特征,那么,在發(fā)生突變之前,就能夠顯現(xiàn)出足夠的跡象。例如,某地是否會(huì)出現(xiàn)山洪暴發(fā),可以根據(jù)植被情況、土質(zhì)情況、地貌、雨量等因素和相關(guān)的統(tǒng)計(jì),做出期望性或均值性判斷。某些具有不確定性特征的危機(jī)性事件,也能夠根據(jù)相關(guān)因素在其突變之前,觀察到相關(guān)的跡象。一個(gè)學(xué)術(shù)性例子是,一只狗當(dāng)其恐懼和憤怒水平均較高時(shí)(處于兩種不同行為的臨界水平),在面臨一種情景時(shí)可能會(huì)逃跑也可能會(huì)攻擊。一般來說,人們很難判別。但如果其主人對于狗在什么特定情景下選擇逃跑、在什么特定情景下選擇攻擊,具有一定的主觀概率,那么面臨同樣的情景時(shí),主人就能較準(zhǔn)確地判定狗的行為。很多事情在突變之前是不僅有征兆,而且突變也具有一定的規(guī)律。掌握突變的一般規(guī)律,對于掌握危機(jī)性事件生成的意義重大。二、危機(jī)事件的類型(一)危機(jī)性事件的危機(jī)行為分類決定危機(jī)性事件是否具有可管理性的另一個(gè)關(guān)鍵因素是危機(jī)性事件是否可進(jìn)行分類。危機(jī)性事件是一個(gè)十分寬泛的概念,如果不能對其加以分類,就無法研究危機(jī)性事件發(fā)生的具體過程及對其進(jìn)行具體分析,也就無法就其管理提出具有指導(dǎo)意義的結(jié)構(gòu)性說明。同時(shí),分類研究也是對危機(jī)性事件進(jìn)行法治管理的基礎(chǔ),因而具有重要的公共政策方面的涵義。目前,關(guān)于危機(jī)性事件的分類十分龐雜。不同學(xué)者依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn),總結(jié)出了完全不同的分類。例如,從直接原因的角度,將危機(jī)性事件劃分為兩種:一種是天災(zāi),即自然災(zāi)害(如地震、洪水、干旱等);一種是人禍,即社會(huì)危機(jī)事件(如社會(huì)動(dòng)亂、戰(zhàn)爭等)?，F(xiàn)代社會(huì)控制理論則將危機(jī)分為系統(tǒng)內(nèi)部危機(jī)和系統(tǒng)外部危機(jī)。按照危機(jī)是否可以預(yù)測,又可以將危機(jī)分為可預(yù)測性危機(jī)和不可預(yù)測性危機(jī)。按照危機(jī)波及的區(qū)域,可將其分為區(qū)域危機(jī)、國家危機(jī)乃至全球危機(jī)等。按照危機(jī)發(fā)生的領(lǐng)域,可將危機(jī)分為政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、民族危機(jī)、宗教危機(jī)等。上述的劃分對結(jié)構(gòu)化認(rèn)識(shí)危機(jī)性事件,具有重要的意義。不過,不論按照什么標(biāo)準(zhǔn),對危機(jī)性事件進(jìn)行劃分時(shí),一般應(yīng)堅(jiān)持這樣幾個(gè)原則:一是實(shí)質(zhì)相關(guān);二是完備性或窮盡;三是互斥或不相交;四是一致性,即避免跨類錯(cuò)誤;最后是層級差別。當(dāng)然,由于社會(huì)各種因素間的相互交叉與相互纏繞,要完全地、嚴(yán)格地按照上述科學(xué)的方式對危機(jī)性事件進(jìn)行劃分,會(huì)存在一定的困難。不過,如果能夠自覺地、有意識(shí)地避免對上述原則的違反,就會(huì)使分類體系更為科學(xué)和完善。(二)宏觀經(jīng)濟(jì)性危機(jī)事件主要涉及政府與社會(huì)的關(guān)系本人認(rèn)為,如果從公共管理的角度出發(fā),考慮到上述原則,可以將危機(jī)性事件劃分為如下各類:政治性的危機(jī)事件、宏觀經(jīng)濟(jì)性的危機(jī)事件、社會(huì)性的危機(jī)事件、生產(chǎn)性的危機(jī)事件以及自然性危機(jī)事件。政治性危機(jī)事件一般涉及到政體、國體以及政府合法性面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)、威脅和瓦解,國家主權(quán)受到威脅和傷害。政治性危機(jī)性事件主要包括戰(zhàn)爭、革命、政變、武裝沖突、大規(guī)模的政治變革(如前蘇聯(lián)與東歐巨變等)、政府重要政策的變遷(如國有經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)保障制度改革等)、大規(guī)?？植乐髁x活動(dòng)、民族分裂主義活動(dòng)以及其它政治騷亂等。在政治性危機(jī)事件中,民主化改革是一個(gè)日益被人們重視的引起政治危機(jī)的重要事件。同樣,政治領(lǐng)導(dǎo)人變遷在特定時(shí)期也會(huì)引發(fā)政治危機(jī)。公共政策變遷是20世紀(jì)80年代以來引發(fā)政治危機(jī)的一個(gè)重要因素。特別是隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度的提高,國際經(jīng)濟(jì)相互影響性增強(qiáng),如果不能很好地平衡國際規(guī)則與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況,那么公共政策的變遷就可能引發(fā)國人對政府合法性的質(zhì)疑,從而引發(fā)政治危機(jī)。宏觀經(jīng)濟(jì)性危機(jī)事件是一個(gè)包括內(nèi)容十分廣泛的領(lǐng)域,它主要涉及到宏觀經(jīng)濟(jì)變量的波動(dòng)。例如,價(jià)格波動(dòng)可能以一般價(jià)格水平的變動(dòng)形式出現(xiàn),也可能以投入品和消費(fèi)品相對價(jià)格的形式出現(xiàn)。通常,與價(jià)格總水平和總產(chǎn)出水平不確定變動(dòng)相關(guān)聯(lián)的,是國際匯率和利率的不確定性變動(dòng)。股票市場的不確定性波動(dòng)亦是實(shí)際經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的風(fēng)標(biāo),但它卻能夠反過來影響實(shí)際經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。公共政策亦會(huì)引發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)性危機(jī)事件的形成。社會(huì)性危機(jī)事件主要源于人們所持的不同信仰、價(jià)值和態(tài)度之間的沖突,以及人們對于現(xiàn)行社會(huì)行為規(guī)則和體制的認(rèn)同性危機(jī),以及各種反社會(huì)心理等。一般來說,社會(huì)性危機(jī)事件的不斷或頻繁暴發(fā),可能預(yù)示著政治性或政策性危機(jī)事件的出現(xiàn)。社會(huì)性危機(jī)事件主要包括社會(huì)不安、社會(huì)騷亂、罷工、游行示威、小規(guī)模的恐怖主義行動(dòng)、對相關(guān)價(jià)值的認(rèn)同危機(jī)。社會(huì)性危機(jī)事件如果轉(zhuǎn)而發(fā)展成為威脅政府的事件,它就轉(zhuǎn)化成了政治性危機(jī)事件。從這個(gè)意義上說,社會(huì)性危機(jī)事件與政治性危機(jī)事件具有某種關(guān)聯(lián)性。盡管如此,這兩者之間從某種意義上說仍然是互斥的:即政治性危機(jī)事件針對的對象是政府,而社會(huì)性危機(jī)性事件針對的是社會(huì)。由于政府與社會(huì)并不相同,因此,政治性危機(jī)事件與社會(huì)性危機(jī)事件并不是一回事。生產(chǎn)性危機(jī)事件是最常見也是發(fā)生頻率最高的危機(jī)性事件。生產(chǎn)性危機(jī)事件主要源于技術(shù)因素、防護(hù)性因素、質(zhì)量因素、管理因素以及各種各樣的偶然性因素。生產(chǎn)性危機(jī)事件主要包括工作場所安全、導(dǎo)致人身嚴(yán)重傷害的職業(yè)病、產(chǎn)品安全、生產(chǎn)設(shè)施與生產(chǎn)過程安全等。隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度的提高以及各國經(jīng)濟(jì)交往日益頻繁,生產(chǎn)性危機(jī)事件暴發(fā)的可能性和機(jī)會(huì)也在迅速增大。例如,通過產(chǎn)品貿(mào)易及其過程(主要是貨物移動(dòng)),某種病毒、維生物或細(xì)菌可能從一國傳到另一國,從而引發(fā)類似于生態(tài)平衡危機(jī)、傳染病危機(jī)等各種危機(jī)。自然性危機(jī)事件就是人們常說的天災(zāi)。自然性危機(jī)事件也是近年來頻繁發(fā)生的事件,它是那些給人們的生命和財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失的自然狀況的突變,包括雨量的變化(干旱、大水泛濫、山洪暴發(fā)等)、地震、臺(tái)風(fēng)或龍卷風(fēng)、流行性傳染病以及其它自然災(zāi)害等。自然性災(zāi)害不僅會(huì)造成嚴(yán)重的生命損失,更會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)出,損害工商業(yè)的生產(chǎn)能力和其它各種組織功能的正常發(fā)揮,從而造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失和生產(chǎn)能力的急劇倒退。上述關(guān)于危機(jī)性事件分類的一個(gè)明顯特征是沒有考慮地域或國界這一維度。事實(shí)上,在經(jīng)濟(jì)全球化程度如此高的今天,全球已經(jīng)形成一個(gè)十分敏感的共振系統(tǒng),上述任何一種危機(jī)都可能形成不局限于一國范圍之內(nèi)的危機(jī)。也就是說,任何危機(jī)都可能是國際性的危機(jī),任何國際性的危機(jī)在某種意義上也都是本地的危機(jī)。因此,在這樣的時(shí)代背景下,劃分國內(nèi)危機(jī)與國際性危機(jī),意義已經(jīng)不大。三、政府危機(jī)管理的概念危機(jī)性事件的分類提供了有關(guān)危機(jī)發(fā)生原因維度的信息。這種分類為人們進(jìn)一步澄清危機(jī)可能發(fā)生的領(lǐng)域、不同領(lǐng)域可能發(fā)生的危機(jī)性事件的性質(zhì),具有重要參考性價(jià)值。這種分類所提供的信息,與前面關(guān)于危機(jī)性事件的特征與發(fā)生機(jī)制結(jié)合在一起,說明危機(jī)性事件,是可監(jiān)測、干預(yù)和控制的,因此,實(shí)行對危機(jī)的管理,具有客觀可能性。也就是說,實(shí)施政府危機(jī)管理,具有操作方面的可行性。危機(jī)管理的概念源于企業(yè),是指企業(yè)對危機(jī)性事件的管理。隨著影響范圍超過單一組織的危機(jī)性事件的不斷發(fā)生,社會(huì)對政府應(yīng)承擔(dān)起危機(jī)事件管理責(zé)任的要求不斷提高,因而政府危機(jī)管理的概念應(yīng)運(yùn)而生。雖然政府危機(jī)管理已經(jīng)成為人們通用的概念,但到目前為止,還沒有一個(gè)比較規(guī)范的政府危機(jī)管理的概念。國外有關(guān)政府危機(jī)管理的研究雖然比較發(fā)達(dá),已經(jīng)達(dá)到了量化和模式化程度,但由于研究問題的傳統(tǒng)不同,也沒有形成明確的政府危機(jī)管理的概念。國內(nèi)的情況更為復(fù)雜。如有人認(rèn)為,“政府危機(jī)管理是政府針對突發(fā)危機(jī)事件的管理,目的是通過提高政府對危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力和危機(jī)發(fā)生時(shí)的自治能力,及時(shí)、有效處理危機(jī),恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定,恢復(fù)公眾對政府的信任?！备嗟娜藙t是以列舉代替概念界定。再有些人索性對其不加以界定。不論是為了對政府危機(jī)管理進(jìn)行科學(xué)研究,還是為了有效地進(jìn)行危機(jī)管理和建立完備的危機(jī)管理體系,明確、規(guī)范地界定政府危機(jī)管理的概念,都是極為重要的。因此,根據(jù)危機(jī)事件的生成與演進(jìn)的內(nèi)在規(guī)律,本人認(rèn)為,政府危機(jī)管理就是政府組織相關(guān)力量在監(jiān)測、預(yù)警、干預(yù)或控制以及消解危機(jī)性事件的生成、演進(jìn)與影響的過程中所采取的一系列方法和措施。這一概念表明,政府危機(jī)管理至少包含如下幾個(gè)方面的內(nèi)容:(1)危機(jī)管理貫穿于危機(jī)性事件發(fā)生、發(fā)展的全過程,即危機(jī)性事件的整個(gè)生命周期;(2)在危機(jī)性事件形成、演進(jìn)的不同階段,及其生命周期的所有階段,都要實(shí)施監(jiān)測、預(yù)警、干預(yù)或控制以及消解性措施;(3)危機(jī)管理不僅具有事前的預(yù)定方案(包括規(guī)則、程序、措施、資源等),而且應(yīng)備有應(yīng)急的快速反應(yīng)機(jī)制;(4)危機(jī)管理是政府管理的重要組成部分;(5)政府危機(jī)管理過程