論我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下如何加強(qiáng)辦案工作

論我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下如何加強(qiáng)辦案工作

中國(guó)檢察官實(shí)行雙重職責(zé)制度。許多人認(rèn)為，檢察官的工作容易受到當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)的干擾。因此，我們必須加強(qiáng)上級(jí)檢察官辦公室的領(lǐng)導(dǎo)，以彌補(bǔ)地方干擾。而對(duì)于上級(jí)檢察院及其工作人員有可能對(duì)下級(jí)檢察院辦案工作帶來(lái)的干擾則很少有人關(guān)注。隨著新一輪司法改革的逐步深入,上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院在人財(cái)物方面的管理控制將明顯加強(qiáng),因而如何保障下級(jí)檢察院、檢察官的獨(dú)立性,實(shí)現(xiàn)上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)與下級(jí)檢察院依法獨(dú)立辦案的平衡、協(xié)調(diào)等問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)引起人們的關(guān)注和研究。筆者認(rèn)為,正確處理兩者的關(guān)系應(yīng)當(dāng)探尋出一種合理的機(jī)制,既要有助于保障下級(jí)檢察院認(rèn)真、積極地依法獨(dú)立辦案,又要防止上級(jí)檢察院監(jiān)督不力,放任下級(jí)檢察院工作中的失誤或者錯(cuò)誤。從宏觀上來(lái)說(shuō),應(yīng)堅(jiān)持以下原則:一、依法原則。上級(jí)檢察院在領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院辦案工作中必須堅(jiān)持依法原則,包括職權(quán)法定和指令不得違法等內(nèi)容。首先,要從法律方面明確上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院的案件范圍和程序,上級(jí)檢察院的指令不得違反法律規(guī)定。同時(shí),上級(jí)檢察院行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的時(shí)間和方式等也應(yīng)從法律上予以明確。其次,上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)權(quán)具體內(nèi)容及其他細(xì)節(jié)問(wèn)題應(yīng)予以完善,防止出現(xiàn)超越職權(quán)辦案的行為。比如,上級(jí)檢察院在領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院辦理案件的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)享有辦案(特別是職務(wù)犯罪偵查案件)的指揮權(quán),包括對(duì)案件的督辦權(quán)、提辦權(quán)、參辦權(quán)、交辦權(quán)、指定管轄權(quán)和改變管轄權(quán)等幾項(xiàng)具體權(quán)能。但依法原則是行使各項(xiàng)辦案指揮權(quán)具體權(quán)能時(shí)首先要考慮和遵循的原則。二、客觀公正原則。由于上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,實(shí)踐中很可能出現(xiàn)上級(jí)檢察院、檢察官發(fā)出指令,要求下級(jí)檢察院以及承辦案件的檢察官作出與案件事實(shí)不符決定的現(xiàn)象,這種行為損害了客觀公正的原則。因此,在上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院業(yè)務(wù)工作過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持客觀、公正,即上級(jí)檢察院應(yīng)能夠客觀公正地行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán),保證下級(jí)檢察院客觀公正地辦理案件。為此,檢察機(jī)關(guān)必須客觀公正地對(duì)待每一起案件、每一個(gè)對(duì)象、每一位主體。對(duì)于下級(jí)檢察院、檢察官來(lái)說(shuō),辦案中堅(jiān)持客觀公正往往具有一定的難度。這種困難通常來(lái)自于兩個(gè)方面:一是上命下從的工作機(jī)制;二是當(dāng)事人主義的思想傾向。在客觀公正原則與上命下從工作機(jī)制發(fā)生沖突時(shí),下級(jí)檢察院以及辦案檢察官應(yīng)該恪守客觀性義務(wù),保證依法公正地辦理案件。三、宏觀指導(dǎo)原則。為了保障下級(jí)檢察院依法獨(dú)立辦案,上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo),應(yīng)當(dāng)以政策性指導(dǎo)為主要方式,而不是對(duì)下級(jí)檢察院的具體業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行過(guò)多干預(yù)和指揮,即應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持宏觀指導(dǎo)原則。辦理案件是一種親歷性很強(qiáng)的司法活動(dòng),只有具體承辦案件的人員最清楚案件各個(gè)細(xì)節(jié)和全案情況,因而對(duì)案件事實(shí)最有發(fā)言權(quán)。上級(jí)檢察院和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)盡量避免對(duì)具體案件行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán),盡量避免用行政命令的方式領(lǐng)導(dǎo)指揮下級(jí)檢察院辦案,以便使下級(jí)檢察院和具體承辦案件的檢察官有較大的獨(dú)立行使職權(quán)的余地。同時(shí),上級(jí)檢察院和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)更了解路線(xiàn)方針政策以及立法的意圖和精神,了解檢察業(yè)務(wù)的全局,因而應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì),對(duì)檢察業(yè)務(wù)活動(dòng)中帶有傾向性的問(wèn)題,提供指導(dǎo)性意見(jiàn),從宏觀上、整體上把握檢察業(yè)務(wù)的發(fā)展方向,指導(dǎo)和幫助下級(jí)檢察院和檢察官更好地適用法律。四、強(qiáng)化監(jiān)督原則。上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一個(gè)重要方面是監(jiān)督權(quán),必須改變目前實(shí)踐中以行政性命令為主的管理模式,建立獨(dú)立行使職權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督相結(jié)合的管理模式,特別是在領(lǐng)導(dǎo)辦案工作中,更應(yīng)該堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)督、重在監(jiān)督的原則。為此,應(yīng)當(dāng)按照職權(quán)劃分和分工,讓下級(jí)檢察院、檢察官依其職權(quán)獨(dú)立作出決定和辦理案件,上級(jí)檢察院不應(yīng)隨意對(duì)下級(jí)檢察院承辦的案件發(fā)號(hào)施令。但是上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)負(fù)起監(jiān)督的責(zé)任。尤其在目前檢察隊(duì)伍整體素質(zhì)仍有待提高的情況下,上級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)注意觀察和了解下級(jí)檢察院和檢察官獨(dú)立辦案的情況,適時(shí)監(jiān)督、檢查下級(jí)檢察院和檢察官的業(yè)務(wù)活動(dòng),及時(shí)糾正和懲戒違法違紀(jì)的責(zé)任人員,保證檢察權(quán)行使的合法性、公正性和廉潔性。五、遵循司法規(guī)律原則。檢察機(jī)關(guān)的辦案活動(dòng)是一種司法活動(dòng),上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院辦案活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然也必須遵循司法規(guī)律。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把履行法律監(jiān)督職責(zé)作為檢察機(jī)關(guān)的工作重心,按照司法規(guī)律管理檢察工作。上級(jí)檢察院在對(duì)下級(jí)檢察院辦案工作的領(lǐng)導(dǎo)中,要將辦案工作與行政事務(wù)相分離,淡化辦案活動(dòng)中的行政色彩。比如,應(yīng)當(dāng)建立減少辦案逐級(jí)把關(guān)的機(jī)制,盡量控制向上級(jí)檢察院請(qǐng)示匯報(bào)的案件數(shù)量,讓下級(jí)檢察院特別是承辦案件的檢察官切實(shí)行使辦案權(quán)能,以提高工作效率。相應(yīng)地,還可以建立案件監(jiān)控機(jī)制,以保證辦案質(zhì)量。又如,對(duì)于上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院辦案活動(dòng)的指令,應(yīng)當(dāng)建立符合司法規(guī)律的異議、復(fù)核等制度,允許下級(jí)檢察院提出異議,而不是一味地被動(dòng)接受。六、程序公開(kāi)原則。上級(jí)檢察院在領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院辦案活動(dòng)中,要堅(jiān)持程序公開(kāi)原則,加強(qiáng)對(duì)上命下從工作機(jī)制的監(jiān)督,細(xì)化檢察業(yè)務(wù)的流程,形成規(guī)范化、制度化的程序,積極探索科學(xué)統(tǒng)一的辦案規(guī)程,同時(shí)進(jìn)一步深化公開(kāi)制度改革,準(zhǔn)確把握檢察業(yè)務(wù)公開(kāi)的范圍和程序,充分保障當(dāng)事人及其他訴訟參與人的知情權(quán)。具體來(lái)說(shuō),上級(jí)檢察院進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、向下級(jí)檢察院下達(dá)指令,必須遵循相應(yīng)的程序,避免隨意下發(fā)指令;下級(jí)檢察院向上級(jí)檢察院進(jìn)行請(qǐng)示匯報(bào)等,同樣也必須堅(jiān)持程序公開(kāi),建立相應(yīng)的制約機(jī)制。這種公開(kāi)主要是指檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部公開(kāi)。但是,除涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外,也應(yīng)當(dāng)向相關(guān)當(dāng)事人或者社會(huì)公開(kāi)上述程序的結(jié)果。當(dāng)前,要重視發(fā)揮案件管理部門(mén)作為案件“進(jìn)出口閥門(mén)”的作用,上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院辦理的案件有指令的,必須經(jīng)過(guò)案管部門(mén)的登記備案,這也有利于準(zhǔn)確落實(shí)上級(jí)檢察院的指令。比如,在案件管理系統(tǒng)中,可以設(shè)置請(qǐng)示匯報(bào)運(yùn)行程序,采取部門(mén)提請(qǐng)———案件管理中心啟動(dòng)———檢察長(zhǎng)決定———上級(jí)檢察院審批的流程,通過(guò)案件辦理系統(tǒng)實(shí)施全程監(jiān)督,對(duì)是否按期辦理、是否制作書(shū)面文書(shū),系統(tǒng)上一目了然,超期審查的,系統(tǒng)自動(dòng)報(bào)警。下級(jí)檢察院決定啟動(dòng)案件請(qǐng)示匯報(bào)程序后,只有到案管部門(mén)登記備案,才能從本院拿走案卷,向上級(jí)檢察院匯報(bào)。匯報(bào)結(jié)束后,也必須到案管部門(mén)登記匯報(bào)結(jié)果,注明是否有上級(jí)檢察院的書(shū)面指令,這一程序才能結(jié)束。七、相對(duì)獨(dú)立原則。在正確處理上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)與下級(jí)檢察院依法獨(dú)立辦案的管理方面,需要對(duì)上級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)進(jìn)行必要的限制,堅(jiān)持下級(jí)檢察院辦理案件相對(duì)獨(dú)立的原則。那么,下級(jí)檢察院和檢察官的相對(duì)獨(dú)立性如何實(shí)現(xiàn)呢?筆者認(rèn)為,這主要從以下兩方面考慮:1.在極個(gè)別的情況下,上級(jí)檢察院的指揮權(quán)與下級(jí)院獨(dú)立辦案發(fā)生沖突的時(shí)候,下級(jí)檢察院擁有一定的救濟(jì)權(quán)。各國(guó)普遍規(guī)定,承辦案件的檢察官基于法律和良心對(duì)上級(jí)指令有異議權(quán),下級(jí)檢察官對(duì)上級(jí)檢察官違反法律規(guī)定作出的指令可以拒絕服從。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō),下級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)服從上級(jí)檢察院的指令,但是可以提出異議。即保證下級(jí)檢察院對(duì)上級(jí)檢察院決定的異議權(quán),在要求下級(jí)檢察院執(zhí)行上級(jí)檢察院決定的同時(shí),要明確上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院異議的回復(fù)時(shí)間,以保證上級(jí)