當(dāng)前農(nóng)村財(cái)政財(cái)政支出和收入分配問(wèn)題研究

當(dāng)前農(nóng)村財(cái)政財(cái)政支出和收入分配問(wèn)題研究

一、市政府的財(cái)政困難(一)取消農(nóng)業(yè)稅收,降低生產(chǎn)收入中國(guó)大部分縣市，特別是主要農(nóng)業(yè)縣，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)獨(dú)特，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢。由于經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)的巨大潛力以及第二和第三行業(yè)的份額較低，農(nóng)業(yè)稅在所有縣市的財(cái)政收入中所占比例較大，財(cái)政收入質(zhì)量不高，給財(cái)政收入帶來(lái)了巨大壓力。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后,按照“三個(gè)取消、兩個(gè)調(diào)整、一項(xiàng)改革”的原則,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來(lái)源由稅費(fèi)并存轉(zhuǎn)為單一征稅,并逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率,2006年全部取消農(nóng)業(yè)稅,這些宏觀(guān)政策的出臺(tái),使縣鄉(xiāng)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力又進(jìn)一步減少。例如,山東省高唐縣,2002年實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后,全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入比改革前減少1722萬(wàn)元;2003年減少2300萬(wàn)元;2004年由于農(nóng)業(yè)稅減半,減少3995萬(wàn)元;2005年農(nóng)業(yè)稅下調(diào)為1%,將減少收入5400多萬(wàn)元。由于縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)臃腫,而從20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始,隨著工資水平的不斷提高以及各種政策性增支因素(教育、科技、水利、林業(yè)、綜治、信訪(fǎng)等支出的增長(zhǎng)都有法律法規(guī)上的硬性要求)等支出的增加,縣鄉(xiāng)財(cái)政支出卻呈剛性增加,雖說(shuō)有上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助,但由于上級(jí)財(cái)政財(cái)力有限,轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助的數(shù)額也不可能太多,縣鄉(xiāng)財(cái)政出現(xiàn)了支出增加和財(cái)力有限的矛盾,致使許多縣鄉(xiāng)國(guó)家增資政策不到位,拖欠工資問(wèn)題嚴(yán)重,甚至有些縣鄉(xiāng)政府運(yùn)轉(zhuǎn)都相當(dāng)困難。(二)職能作用不與縣鄉(xiāng)財(cái)政困難休戚相關(guān)的是縣鄉(xiāng)債務(wù)?？h鄉(xiāng)債務(wù)由來(lái)已久,主要是由于長(zhǎng)期以來(lái)縣鄉(xiāng)財(cái)政包攬過(guò)多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理職能造成的?？h鄉(xiāng)債務(wù)問(wèn)題既嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,又加大了財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏資金保障由于縣鄉(xiāng)財(cái)力緊張,縣鄉(xiāng)政府對(duì)農(nóng)村公共品的提供嚴(yán)重“缺位”,大部分縣鄉(xiāng)為了保證基層政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn),都將有限的收入首先用于公用經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支以及工資的發(fā)放。不少縣鄉(xiāng)很難對(duì)農(nóng)村公共品供給資金做出必要的安排,即使有預(yù)算安排,由于受財(cái)力所限,也不可能有效供給農(nóng)村公共品而滿(mǎn)足農(nóng)村人民日益增長(zhǎng)的公共需要。結(jié)果造成廣大農(nóng)村公共品極度匱乏,農(nóng)民沒(méi)有享受到應(yīng)有的國(guó)民待遇,農(nóng)村生產(chǎn)條件和生活條件得不到有效的改善,農(nóng)民的文化素質(zhì)得不到根本性的提高,嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也不利于農(nóng)民收入的增加,導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。2002年人口普查表明,農(nóng)業(yè)部門(mén)12%為文盲或半文盲,而其他行業(yè)僅為3%。從社會(huì)保障費(fèi)用的支出看,占全國(guó)人口70%左右的農(nóng)民只占支出總數(shù)的11%,而占全國(guó)人口30%的城鎮(zhèn)居民卻占支出總數(shù)的89%。二、這就是市政和市政經(jīng)濟(jì)的困難(一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡從整體上看,我國(guó)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)總體上處于一個(gè)比較低的水平上,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡,大部分縣鄉(xiāng)仍以第一產(chǎn)業(yè)為主,二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢,尤其是對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)率較大的第三產(chǎn)業(yè)相對(duì)滯后。而且各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部也存在著許多不合理的問(wèn)題,嚴(yán)重制約了財(cái)政收入的增加。(二)機(jī)構(gòu)膨脹問(wèn)題仍是研究建立主要表現(xiàn)為政府層級(jí)過(guò)多,導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)臃腫,增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。盡管前幾年進(jìn)行了幾輪機(jī)構(gòu)改革,但縣鄉(xiāng)由于受復(fù)員軍人安置、大中專(zhuān)學(xué)生分配等政策性增員的影響,縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)膨脹問(wèn)題仍是有增無(wú)減。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)1030個(gè)小城鎮(zhèn)的調(diào)查,每個(gè)小城鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)一般都在30至40個(gè),其中鎮(zhèn)屬機(jī)構(gòu)的干部人數(shù)平均為158名(張邦松,2004)。據(jù)統(tǒng)計(jì),縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人口1998年2800萬(wàn)人,2001年已突破3000萬(wàn)人,2002年已接近3200萬(wàn)人(劉鄉(xiāng)思,2005)。(三)完善轉(zhuǎn)移支付制度,增加基層財(cái)政的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在財(cái)1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制,對(duì)于加強(qiáng)中央和省級(jí)的宏觀(guān)調(diào)控能力,提高中央財(cái)政收入的比重,發(fā)揮了積極性作用,但也存在許多缺陷。一是收入層層上移,事權(quán)層層下放,導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱(chēng)。留給縣鄉(xiāng)的則是一些數(shù)額小、零散、不穩(wěn)定且征收成本較高的小稅種或者是好稅種的小頭,處于體制最低端的縣鄉(xiāng)財(cái)政沒(méi)有自己大宗、穩(wěn)定的稅源。在收入層層上移的同時(shí),縣鄉(xiāng)政府需要負(fù)擔(dān)的各項(xiàng)開(kāi)支卻沒(méi)有減少,同時(shí)上級(jí)政府又將原有的事權(quán)下放下一級(jí)政府,而基層財(cái)政再?zèng)]有財(cái)權(quán)集聚和責(zé)任釋放的載體而成為最終一級(jí)承擔(dān)者。財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)稱(chēng),使基層財(cái)政形成沉重的負(fù)擔(dān)。二是轉(zhuǎn)移支付制度不完善。主要表現(xiàn)為一般性轉(zhuǎn)移支付所占的比重小,專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占的比重大。據(jù)某地統(tǒng)計(jì),要求財(cái)政配套的各種專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)如農(nóng)業(yè)、扶貧、教育、衛(wèi)生、道路、水利等達(dá)97項(xiàng)之多(吳文軍,2005),而這些專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由于需要縣鄉(xiāng)財(cái)政按一定比例配套,顯然,哪個(gè)縣鄉(xiāng)財(cái)力充裕,其獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額就較多,反之亦然。這樣轉(zhuǎn)移支付不僅不能彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口,縮小地區(qū)間財(cái)力的差距,反而還會(huì)拉大地區(qū)間財(cái)力分配不均和公共服務(wù)水平的差距,同時(shí)也使縣鄉(xiāng)財(cái)政不堪重負(fù)。目前,我國(guó)過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付額,雖然引入了因素法并采用公式化的方法確定,但也存在著因素選擇不合理、公式設(shè)計(jì)存在缺陷等問(wèn)題,某些地區(qū)有一定普遍性的因素未被考慮在內(nèi),有些被考慮在內(nèi)的因素也不盡合理。同時(shí)它所占的比重也比較小,難以起到應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。(四)保證插裝預(yù)算資金長(zhǎng)期以來(lái),縣鄉(xiāng)財(cái)政管理不力,資金使用效益低下。主要體現(xiàn)在預(yù)算編制不完善,在預(yù)算中,只反映預(yù)算內(nèi)的財(cái)力分配情況,沒(méi)有將預(yù)算外資金的安排情況如實(shí)反映;在預(yù)算執(zhí)行中,追加追減預(yù)算的隨意性很大,預(yù)算管理約束軟化;預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中缺乏應(yīng)有的監(jiān)督,結(jié)果造成許多縣鄉(xiāng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排隨意性很大,甚至有些縣鄉(xiāng)超出財(cái)力盲目投資建設(shè),大搞“形象工程”、“政績(jī)工程”,造成財(cái)力的巨大浪費(fèi),使縣鄉(xiāng)財(cái)政雪上加霜,以致債臺(tái)高筑。三、解決區(qū)域和城市經(jīng)濟(jì)困難的對(duì)策(一)完善財(cái)政管理體系，是擺脫區(qū)域和城市金融困難的先決條件1.各級(jí)政府分別承擔(dān)本地域的社會(huì)保障支出的事具體到縣鄉(xiāng)為:農(nóng)村義務(wù)教育是效益外溢性很強(qiáng)的公共品,關(guān)系到國(guó)家的前途命運(yùn),根據(jù)公共品受益范圍原則,農(nóng)村義務(wù)教育支出應(yīng)由各級(jí)財(cái)政共同承擔(dān),其中中央財(cái)政和省財(cái)政應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。民兵訓(xùn)練關(guān)系到國(guó)家的安全、計(jì)劃生育是我國(guó)的基本國(guó)策,這兩項(xiàng)開(kāi)支的絕大部分應(yīng)由中央負(fù)擔(dān)主要責(zé)任。社會(huì)保障關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定,其支出可由省級(jí)和縣級(jí)政府合理分擔(dān),以便使社會(huì)保障資金省級(jí)統(tǒng)籌和社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)省級(jí)統(tǒng)一化。鄉(xiāng)村道路、水利工程等準(zhǔn)公共品也具有效益外溢性,應(yīng)按照“誰(shuí)受益,誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則,按其實(shí)際的收益情況由中央和地方各級(jí)政府分別承擔(dān)?？h鄉(xiāng)財(cái)政作為基層財(cái)政,主要是承擔(dān)本轄區(qū)范圍內(nèi)的行政管理、社會(huì)治安和本轄區(qū)內(nèi)小型基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出責(zé)任。二是要根據(jù)各級(jí)政府承擔(dān)的事務(wù),合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán),使各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)應(yīng),最大限度地調(diào)動(dòng)地方當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性。為此各級(jí)政府都應(yīng)該有自己大宗的、穩(wěn)定的、與自己事權(quán)相對(duì)應(yīng)的稅種。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),不少?lài)?guó)家把財(cái)產(chǎn)稅作為基層政府最主要的收入來(lái)源。目前我國(guó)縣級(jí)政府也應(yīng)以財(cái)產(chǎn)稅為財(cái)源支柱?？紤]到我國(guó)幅員遼闊,可將財(cái)產(chǎn)稅等地方稅由中央制定統(tǒng)一的稅收條例,允許地方政府制定實(shí)施細(xì)則,各地可根據(jù)自己的實(shí)際情況,對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的稅目、稅率、稅基、減免稅等在一定程度上作適當(dāng)調(diào)整。另外,對(duì)于某些區(qū)域性、有地方特色稅源的個(gè)別稅種,在不影響中央宏觀(guān)調(diào)控能力的前提下,由各省區(qū)立法,并由各級(jí)地方政府自行確定開(kāi)征與停征,稅率的高低和稅基的寬窄由地方調(diào)整,提高基層可支配的財(cái)力,增強(qiáng)基層政府防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力。2.聯(lián)產(chǎn)承包制的稅收征收將農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)林特產(chǎn)品納入增值稅征收范圍,實(shí)行優(yōu)惠稅率,自用部分免稅;對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的一般農(nóng)民按照與城鎮(zhèn)職工同樣的扣除額政策,征收個(gè)人所得稅;對(duì)農(nóng)村中的種養(yǎng)大戶(hù)比照個(gè)體工商戶(hù)征收所得稅,但減免稅的優(yōu)惠項(xiàng)目應(yīng)多一些;對(duì)于公司型的農(nóng)業(yè)企業(yè)征收企業(yè)所得稅;征收社會(huì)保障稅,把農(nóng)民納入社會(huì)保險(xiǎn)的安全網(wǎng)內(nèi)。3.完善轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)貼制度,提高非法支出一是要明確上級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。上級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)主要是彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)因主體稅種缺乏而形成的財(cái)政缺口,以保證不同發(fā)展水平的縣鄉(xiāng)能提供大體相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平。二是要加大上級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付的力度,進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助辦法,用“因素法”代替“基數(shù)法”,根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅基、稅源、稅率、人口數(shù)量、財(cái)政供養(yǎng)人口、城市化程度、自然資源狀況和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等因素,系統(tǒng)地分析確定對(duì)各地轉(zhuǎn)移支付的金額。三是適當(dāng)加大一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和比重,增加縣鄉(xiāng)政府可用財(cái)力,滿(mǎn)足縣鄉(xiāng)基本開(kāi)支的需要。四是壓縮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和規(guī)模,改革現(xiàn)行的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助辦法,對(duì)所有的專(zhuān)項(xiàng)撥款都應(yīng)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度,設(shè)計(jì)規(guī)范、簡(jiǎn)便的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方案,降低甚至免除困難縣鄉(xiāng)配套資金比例,以提高專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效益,并從制度上遏制專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的隨意性和盲目性,確保上級(jí)政府宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)。(二)加大招商引資力度,進(jìn)一步拓展民間市場(chǎng),為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障縣鄉(xiāng)財(cái)政要擺脫困境,關(guān)鍵是發(fā)展經(jīng)濟(jì),把財(cái)政這塊“蛋糕”做大、做實(shí)。一是根據(jù)自身優(yōu)勢(shì),加快地方特色財(cái)源建設(shè)步伐。各地要根據(jù)自身優(yōu)勢(shì),因地制宜,確定發(fā)展思路,突出重點(diǎn),培植特色支柱產(chǎn)業(yè),為縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供財(cái)力保障。二是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織化程度,為增加財(cái)源夯實(shí)基礎(chǔ)。三是大力發(fā)展工業(yè),實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)工業(yè)化。工業(yè)化的成敗最終要體現(xiàn)在工業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)上,上工業(yè)項(xiàng)目一定要立足于本地實(shí)際,通過(guò)貼息、擔(dān)保等方式,盡可能多地新上短平快、經(jīng)濟(jì)效益好、科技含量高、環(huán)境污染少的工業(yè)項(xiàng)目,先通過(guò)興辦小項(xiàng)目積累工業(yè)發(fā)展的資本,然后再建較大的工業(yè)項(xiàng)目,不斷擴(kuò)充工業(yè)總量,提高工業(yè)運(yùn)行的質(zhì)量和效益;對(duì)于長(zhǎng)期虧損的工業(yè)企業(yè),盡快實(shí)行重組,以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益的根本好轉(zhuǎn);在縣鄉(xiāng)資金有限的情況下,通過(guò)制定優(yōu)惠政策,簡(jiǎn)化辦事程序,提高服務(wù)質(zhì)量,加大招商引資力度,大力發(fā)展外向型企業(yè)。四是加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐。在大力發(fā)展交通業(yè)和電信業(yè)的同時(shí),加快發(fā)展旅游業(yè),開(kāi)發(fā)旅游資源,既可增加收入,又可以提高本地知名度,為本地產(chǎn)品進(jìn)入外地市場(chǎng)提供有利條件;抓好商貿(mào)、房地產(chǎn)、信息服務(wù),促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)繁榮,增強(qiáng)縣域與省內(nèi)外的交流合作;通過(guò)制定一系列的優(yōu)惠政策,積極引導(dǎo)鼓勵(lì)下崗職工向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。五是大力促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展,提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,地方財(cái)政有必要對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、依法經(jīng)營(yíng)的民營(yíng)企業(yè)和項(xiàng)目給予“國(guó)民待遇”,在稅收、信貸等方面給予支持,使其做強(qiáng)、做大;進(jìn)一步放寬民營(yíng)資本投資領(lǐng)域,鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域,以彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資不足。六是加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐,促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,擴(kuò)大農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間,不斷增加農(nóng)民收入,縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。(三)對(duì)縣產(chǎn)機(jī)構(gòu)的管理要加強(qiáng)一是減少政府層級(jí)。目前世界大多數(shù)國(guó)家都采取三級(jí)政府構(gòu)架,借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),我國(guó)應(yīng)將中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府層級(jí)改為中央、省、縣三級(jí)政府層級(jí),實(shí)行省管市、縣,市級(jí)政府只管理市區(qū),區(qū)是市級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu);撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu),這勢(shì)必會(huì)大大減少鄉(xiāng)一級(jí)政府機(jī)構(gòu),降低行政運(yùn)行成本,減少財(cái)政供養(yǎng)人員,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和人員編制的管理,嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員。這就要求機(jī)構(gòu)編制管理應(yīng)納入法制化的軌道,堅(jiān)決撤銷(xiāo)不合理的機(jī)構(gòu),徹底清退超編人員;加快事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的步伐,將有條件的事業(yè)單位推向市場(chǎng),實(shí)行部分“斷糧”;另外為了配合機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行,縣鄉(xiāng)政府對(duì)于分流人員必須支付相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會(huì)保障等成本。(四)建立行為發(fā)揮機(jī)制,提高創(chuàng)建資金的使用效益一是實(shí)行部門(mén)預(yù)算,將預(yù)算外資金納入政府預(yù)算管理,使預(yù)算內(nèi)、外財(cái)力統(tǒng)籌安排使用,并以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ),推行零基預(yù)算、綜合財(cái)政預(yù)算、政府采購(gòu)預(yù)算等科學(xué)的預(yù)算編制方法,試編債務(wù)預(yù)算,實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理科學(xué)、規(guī)范、透明、高效。二是不斷完善政府采購(gòu)制度,節(jié)儉財(cái)政開(kāi)支,提高縣鄉(xiāng)財(cái)政資金使用效益,把工程和購(gòu)買(mǎi)類(lèi)支出完全納入政府采購(gòu)范圍,讓市場(chǎng)機(jī)制在縣鄉(xiāng)政府支出管理中發(fā)揮積極作用。三是建立規(guī)范的國(guó)庫(kù)集中收付制度,預(yù)算內(nèi)、外