取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的思考

取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的思考

推進金融專業(yè)化和精細管理，不僅是依法理財和民主財務(wù)管理的客觀需要，也是按照現(xiàn)代管理的理念建設(shè)服務(wù)政府的必然前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為財政管理鏈條的終端,財政部門直接面向廣大人民群眾的窗口,理所當然地要承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé),發(fā)揮關(guān)鍵的作用。因此,認真分析解決當前存在的問題和不足,根據(jù)形勢發(fā)展變化,因地制宜,區(qū)別對待,切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設(shè),是有效推動財政科學(xué)化精細化管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設(shè)情況。在方案我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的成立,可以追溯到20世紀80年代初,1984年前后,為落實“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的體制原則,全國各地開始設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所。1992年以后,隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的不斷發(fā)展壯大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的人員隊伍也不斷擴充,職能范圍有所擴大。到農(nóng)村綜合改革前的2001年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)達到3萬多個,人員隊伍達到25萬人左右,處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設(shè)鼎盛時期。農(nóng)村綜合改革以后,隨著農(nóng)村稅費的取消、一些職能的劃轉(zhuǎn),有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所被撤并,人員隊伍逐步減少。近幾年,隨著我國財政投入更多地向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜,重點保障三農(nóng)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生領(lǐng)域的支出,農(nóng)村綜合直補、家電下鄉(xiāng)等涉農(nóng)惠農(nóng)政策的陸續(xù)出臺,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的工作量日益增加,人員力量、硬件設(shè)施與實際工作需要的矛盾越來越突出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設(shè)受到越來越多的關(guān)注。根據(jù)筆者在基層的調(diào)查了解,當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設(shè)面臨的主要問題有如下幾點:1.工作任務(wù)較多。在財農(nóng)村稅費改革以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所一度“空閑”,財政所的許多同志被抽調(diào)參與其它工作。后來,隨著國家涉農(nóng)、惠農(nóng)政策措施的陸續(xù)出臺,諸如登記造冊、調(diào)查核實等具體工作逐步由財政所來承擔(dān),財政所的工作任務(wù)逐漸變得繁重。但這些多數(shù)是臨時追加的工作任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的職能范圍一直沒有明確界定。目前財政所的工作人員仍然經(jīng)常被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抽調(diào)安排社會治安、計生、掛點、糾紛處理等非本職工作;而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制與執(zhí)行管理、教育衛(wèi)生等經(jīng)費支出管理、上級下達的專項資金監(jiān)管等財政本職工作卻嚴重缺位,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)縱向、橫向工作銜接不順。另外,目前基層財政所與農(nóng)經(jīng)部門的經(jīng)管站在“村財鄉(xiāng)代理(監(jiān)管)”方面存在職能交叉。2.縣級評論員雙重管理同一個省、市范圍內(nèi),不同的縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所實行不同的管理體制。有的是屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理,業(yè)務(wù)接受縣級財政局的指導(dǎo);有的是接受縣級財政局的垂直管理,代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算會計;有的則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級財政局雙重管理,以某一方管理為主。由于職能界定本來就不清晰,加上各不相同的管理體制,更容易帶來工作協(xié)調(diào)上的矛盾,影響財政所的正常運轉(zhuǎn)和工作效率,影響其職能作用的發(fā)揮。3.預(yù)算執(zhí)行壓力一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)過大與財力過小的矛盾十分突出,近幾年工作量成倍增加,維穩(wěn)等不可預(yù)見的支出多,預(yù)算執(zhí)行中調(diào)整頻繁,工作經(jīng)費支出壓力較大。另一方面,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的財力來源,吃飯干事多數(shù)靠上級轉(zhuǎn)移支付,而上級專項資金來源渠道不一、多頭管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息掌握不全面,難以有效發(fā)揮就地監(jiān)管作用。4.同崗不同待遇、異工不同酬從人員身份來看,往往在同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所做同樣的工作,有的是公務(wù)員,有的屬于參公管理,有的是事業(yè)編制,有的是聘用人員,身份的不同帶來待遇享受上的巨大差別。這種“同崗不同身份”、“同工不同酬”的現(xiàn)象,涉及面比較廣,容易引發(fā)群體性事件,帶來不穩(wěn)定因素。從人員編制上來看,由于編制不足、待遇偏低等原因,優(yōu)秀的人員留不住,急需的年輕人才又進不來,一些地方人員流失嚴重,隊伍素質(zhì)參差不齊,難以適應(yīng)財政改革后業(yè)務(wù)流程規(guī)范和信息化管理的要求。5.辦公條件、人員力量薄弱目前,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所不僅需要承擔(dān)財政支出管理的日常工作,還要抓好惠民惠農(nóng)政策的具體落實。比如,糧食直補、良種補貼、家電下鄉(xiāng)補貼等惠農(nóng)政策,全部要通過“一卡通”發(fā)放到居民手中,“上面千條線,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一根針”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔(dān)的工作細微瑣碎、量多面廣,直接面對千家萬戶,政策性和時效性又非常強。而財政所的辦公條件、人員力量又十分有限,許多財政所的同志都反映工作負荷和壓力太大。另外,在辦公條件方面,中西部地區(qū)的許多財政所硬件建設(shè)滯后,在一些落后地區(qū),由于辦公經(jīng)費缺乏足額保障,辦公用房幾十年不變,電腦等基本辦公設(shè)施配備不齊。筆者所到的個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所甚至在租用民房或門面房辦公。二、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設(shè)的啟示與借鑒黨的十六大以來,國家財政支出進一步向公共服務(wù)和民生領(lǐng)域傾斜,特別是向廣大農(nóng)村地區(qū)傾斜。雖然在農(nóng)村稅費改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入征管職能有所削弱,但隨著公共財政陽光逐步覆蓋到廣大農(nóng)村,各項惠民惠農(nóng)政策的陸續(xù)出臺,上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付補助不斷增加,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所支出管理和服務(wù)工作量迅速增多。為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設(shè)所面臨的新情況、新問題,全國許多地方主動進行了各種有益的探索,積累了一些好的經(jīng)驗和做法,為下一步深入推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設(shè)、加強基層財政管理提供了啟示與借鑒。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的管理體制方面,甘肅省將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員整建制劃歸縣(市、區(qū))財政局管理,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為縣級財政局的派出機構(gòu),安徽、河南等省多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所也由縣級財政局直接管理。湖南、湖北、河北等多個省份還在省、市財政部門內(nèi),成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(基層)財政管理處,通過設(shè)立專門機構(gòu)加強了對基層財政的管理。這些都有利于財政所進一步發(fā)揮基層財政機構(gòu)的作用,全方位參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管,特別是對于項目實施和教育、衛(wèi)生等經(jīng)費支出方面,監(jiān)管更加有力。在解決人員編制和身份問題方面,海南省將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所具有國家干部身份或符合有關(guān)規(guī)定的聘用制干部,統(tǒng)一過渡為參照公務(wù)員管理。福建省三明市也把符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員統(tǒng)一轉(zhuǎn)為參公管理,統(tǒng)一了待遇享受政策,有力推動解決“同崗不同身份”、“同工不同酬”的問題,努力調(diào)動大家的工作積極性。在硬件設(shè)施建設(shè)方面,安徽、海南、廣西等省(區(qū))對所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的辦公條件與需求情況進行了摸底,制定了相應(yīng)的基建計劃,在預(yù)定期限內(nèi)完成所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的基本建設(shè),加強信息管理所需的硬軟件配備,推動改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的辦公環(huán)境。在職能定位上,一些省市還統(tǒng)一下發(fā)了關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的規(guī)范性文件,具體明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的各項職能,使得各地縣級財政局能夠?qū)φ瘴募灰宦鋵?鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作“有規(guī)可依”、“有事可做”,減少了工作安排的隨意性,增強了財政管理的連續(xù)性和規(guī)范透明程度。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍我國地域廣闊,不同地區(qū)情況差別非常大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為國家財政直接面向廣大民眾的窗口,在貫徹落實國家政策、加強財政收支管理方面起著舉足輕重的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員不但在財政系統(tǒng)人員當中所占比重大,而且所處的位置也十分關(guān)鍵,是財政部門一支重要的生力軍。財政科學(xué)化精細化管理要真正落實到位,就必須發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍的作用,下大力氣推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設(shè)。新時期,加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設(shè),需要按照市場經(jīng)濟發(fā)展和公共財政建設(shè)的客觀規(guī)律,全面落實財政科學(xué)化、精細化管理的要求,結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和“鄉(xiāng)財縣管”改革的實施,綜合協(xié)調(diào)、有序推進,以達到精簡高效、規(guī)范運轉(zhuǎn)、保障有力、監(jiān)管到位的目標。1.合理確定財政體制結(jié)合“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”改革的實施,深入推進省以下財政體制的改革,建立規(guī)范的省、縣、鄉(xiāng)財政體制。依法界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)范圍,明確財政支出責(zé)任。在此基礎(chǔ)上,合理確定市縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政體制,推動建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力穩(wěn)定增長機制。對于經(jīng)濟實力較強、具有穩(wěn)定的財力來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn),要建立規(guī)范的分稅制財政體制,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)較大的經(jīng)濟社會發(fā)展自主權(quán),建立“自主型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政”。對于經(jīng)濟實力較弱、財政經(jīng)濟發(fā)展自主能力比較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn),可以考慮統(tǒng)一納入縣級財政預(yù)算管理,建立“管理型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政”。通過實行不同財政體制,促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障逐步實行均衡化。2.加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的監(jiān)管建議各地按照中央的指導(dǎo)性文件,結(jié)合各地的實際情況,統(tǒng)一明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能作用和監(jiān)管范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所不但要編制、執(zhí)行和監(jiān)督好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算,而且還要協(xié)助縣級財政部門加強對教育、衛(wèi)生經(jīng)費和專項項目資金的監(jiān)管。省、市、縣三級財政部門要進一步梳理業(yè)務(wù)流程,規(guī)范專項資金下達程序,創(chuàng)造條件讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政充分發(fā)揮就地、就近實施監(jiān)管的優(yōu)勢。3.成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機構(gòu)建議有條件的地方,統(tǒng)一實行縣財政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的垂直管理,即統(tǒng)一由“塊”管理變?yōu)椤皸l”管理,人員編制與業(yè)務(wù)工作由縣級財政局統(tǒng)理,縣級財政局把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為派出機構(gòu),加強指導(dǎo)監(jiān)督,強化基層財政所的監(jiān)管作用。省市兩級財政部門統(tǒng)一成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機構(gòu),加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。明確工作崗位設(shè)置,規(guī)范業(yè)務(wù)操作流程。4.建立科學(xué)的人員“同工同酬”機制考慮到全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況千差萬別,建議由省市一級下發(fā)關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)和隊伍建設(shè)的指導(dǎo)性文件,明確機構(gòu)設(shè)置和人員配備原則,相應(yīng)下達每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3-5個人員編制。在全省或全縣范圍內(nèi),科學(xué)核定人員編制,依照國家法律和政策規(guī)定,統(tǒng)一把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部職工過渡為公務(wù)員或參公管理,解決長期以來困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的人員身份和待遇問題,在工資、補貼等待遇上,要一視同仁參照進行定崗定級,消除不同身份人員在政策適用上的差別。在不能完全實現(xiàn)“同崗?fù)矸荨钡那闆r下,努力做到“同工同酬”。本著“尊重歷史、公平公正”的原則,解決財政所原有人員的去向和引進新人等問題,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和財政系統(tǒng)現(xiàn)有的人員范圍內(nèi),適當調(diào)劑充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作力量,加大培訓(xùn)力度,努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員的能力和素質(zhì)。5.強化村企財務(wù)管理將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設(shè)納入國家財政的總體發(fā)展規(guī)劃,從硬件建設(shè)、工作制度、管理水平、服務(wù)質(zhì)