中國(guó)省級(jí)地勘基金問題與挑戰(zhàn)并存

2/2中國(guó)省級(jí)地勘基金問題與挑戰(zhàn)并存隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加快，資源消耗隨之大幅度增長(zhǎng)，特別是石油、鐵、銅、鋁等大宗重要礦產(chǎn)資源的對(duì)外依存度不斷提高，資源環(huán)境約束相應(yīng)加劇，已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。在礦產(chǎn)勘查資本市場(chǎng)尚不發(fā)育，勘查投入總體不足，地質(zhì)工作正處于改革過渡階段的特殊情況下，加大財(cái)政對(duì)礦產(chǎn)資源勘查的支持力度，由國(guó)家出資開展能源和重要礦產(chǎn)資源的前期勘查，適當(dāng)提高工作程度，降低商業(yè)勘查風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)和促進(jìn)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查投資，是非常必要的。為此，2006年１月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》明確提出，國(guó)家建立地質(zhì)勘查基金（周轉(zhuǎn)金）（以下稱“地勘基金”），著重用于重點(diǎn)礦種和重要成礦區(qū)（帶）的前期勘查，發(fā)揮財(cái)政對(duì)社會(huì)資金的引導(dǎo)作用，建立勘查投入良性循環(huán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)找礦重大突破。2004年，內(nèi)蒙古自治區(qū)率先設(shè)立地勘基金；到2006年，全國(guó)有10個(gè)省份相繼設(shè)立地勘基金；截至2021年底，除北京市、上海市和天津市外，全國(guó)有２８?jìng)€(gè)?。▍^(qū)、市）設(shè)立了省級(jí)地勘基金（含專項(xiàng)資金，下同），其中，明確設(shè)立地勘基金（以發(fā)布省級(jí)地勘基金管理辦法為準(zhǔn)）的為21個(gè)，設(shè)立地質(zhì)勘查專項(xiàng)資金的為７個(gè)。設(shè)立地勘基金的21個(gè)省（區(qū)、市）中，18個(gè)成立了專門的基金管理機(jī)構(gòu)，13個(gè)落實(shí)了人員編制。

走進(jìn)省級(jí)地勘基金省級(jí)地勘基金根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，主要用于礦產(chǎn)資源勘查，部分用于基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作和公益性地質(zhì)調(diào)查工作。投入礦產(chǎn)勘查的礦種主要為國(guó)家及地方緊缺礦產(chǎn)、大宗重要礦產(chǎn)和地方優(yōu)勢(shì)特色礦產(chǎn)。省級(jí)地勘基金投資權(quán)益主要是通過礦業(yè)權(quán)有償出讓的方式實(shí)現(xiàn)，大部分以競(jìng)爭(zhēng)方式出讓，部分省級(jí)地勘基金以探礦權(quán)協(xié)議方式出讓。

（1）項(xiàng)目與經(jīng)費(fèi)投入

2006年，全國(guó)省級(jí)地勘基金總體投入17.47元，此后年度總體投入逐年增長(zhǎng)，到2013年達(dá)到峰值78.84億元，隨后受國(guó)際礦業(yè)環(huán)境影響，連續(xù)出現(xiàn)大幅下滑，到2019年減少至23.65億元，僅為峰值的30％，2020年企穩(wěn)上升至29.79億元，2021年又下降至25.67億元。礦產(chǎn)勘查投入在2011年達(dá)到峰值67.77億元，2013年以后，出現(xiàn)大幅下滑，到2019年減少至15.17億元，僅為2011年峰值的22％，2020年企穩(wěn)上升至22.51億元，2021年又下降至17.63億元。截至2021年底，省級(jí)地勘基金累計(jì)投入各類項(xiàng)目14577個(gè)，投入資金665.32億元。其中，礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目占項(xiàng)目總數(shù)的72.7％，其投入資金占累計(jì)投入資金的75％；其他項(xiàng)目為地質(zhì)調(diào)查、“水工環(huán)”等非礦產(chǎn)勘查類項(xiàng)目。在礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目中，預(yù)查項(xiàng)目和普查項(xiàng)目合計(jì)占礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目總數(shù)的92.7％，預(yù)查項(xiàng)目和普查項(xiàng)目合計(jì)投入占礦產(chǎn)勘查投入的74.3％。從投入規(guī)模來看，投入資金排名前五位的省份是內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、河南省、甘肅省和青海省。從礦種來看，按投入項(xiàng)目數(shù)統(tǒng)計(jì)，排名前五位的礦種是金礦、煤炭、銅礦、鉛鋅礦和鐵礦；按投入資金統(tǒng)計(jì)，排名前五位的礦種是煤炭、金礦、銅礦、鐵礦和鉛鋅礦。

（2）找礦成果

地勘基金找礦成果較為顯著。截至2021年底，省級(jí)地勘基金累計(jì)實(shí)施礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目10597個(gè)，提交礦產(chǎn)地2107處，其中，大型礦產(chǎn)地768處、中型礦產(chǎn)地572處、小型礦產(chǎn)地767處，找礦成功率19.9％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出世界２％～４％的平均找礦成功率。地勘基金累計(jì)新增資源量顯著的礦種主要是煤炭、鐵礦、銅礦、鉛鋅礦、金礦、銀礦和鎢礦。

（3）投資與收益

地勘基金礦產(chǎn)勘查投資方式分為全額投資和合作投資。截至2021年底，全額投資項(xiàng)目占總項(xiàng)目數(shù)的94.％，其投入占總投入的90.1％；合作投資項(xiàng)目占總項(xiàng)目數(shù)的5.4％，其投入占總投入的9.9％。而合作項(xiàng)目投入中，省級(jí)地勘基金投入占比57.7％，拉動(dòng)社會(huì)投資占比42.3％。地勘基金整體已實(shí)現(xiàn)投資盈余。截至2021年底，累計(jì)處置項(xiàng)目成果502宗，探礦權(quán)出讓收益967.92億元，相較總投入665.32億元，整體已實(shí)現(xiàn)投資盈余。其中，全額投資項(xiàng)目探礦權(quán)出讓收益869.89億元，占總收入的89.9％；合作投資項(xiàng)目探礦權(quán)出讓收益98.03億元，占總收入的10.1％。地勘基金處置項(xiàng)目數(shù)占已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地的21.9％，成果處置仍有很大發(fā)展空間。處置礦種集中于金礦、煤炭、鐵礦和銅礦等少數(shù)大宗、緊缺礦產(chǎn)資源。其中，煤炭、鐵礦項(xiàng)目出讓收入占總收入的74.0％、6.5％，兩個(gè)礦種的出讓收入合計(jì)占總出讓收入的80.5％。困擾省級(jí)地勘基金的主要問題

（1）短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)收支平衡和良性循環(huán)

盡管地勘基金已取得了一批找礦成果且資產(chǎn)估值遠(yuǎn)高于投入的資金，但由于勘查項(xiàng)目周期較長(zhǎng)、資源配置政策限制、市場(chǎng)需求情況以及礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓需滿足相關(guān)條件和程序等原因，項(xiàng)目成果目前絕大多數(shù)未能通過礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)處置，特別是煤炭、鈾礦、稀土和鎢礦等國(guó)家調(diào)控、專營(yíng)或保護(hù)性開采的礦種，更需嚴(yán)格按照規(guī)劃和資源政策有計(jì)劃地逐步出讓礦業(yè)權(quán)實(shí)現(xiàn)處置變現(xiàn)。地勘基金累計(jì)發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地2107處，項(xiàng)目成果處置502宗，處置率為23.8％，整體偏低。成果處置進(jìn)展緩慢，地勘基金投資收益變現(xiàn)周期增長(zhǎng)，在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)收支平衡和良性循環(huán)。

（2）缺乏穩(wěn)定的資金來源

受國(guó)家宏觀政策和全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，地勘基金投入自2013年以來持續(xù)減少，社會(huì)投入也出現(xiàn)大幅萎縮。此外，隨著財(cái)政投資體制改革、礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革等相關(guān)政策的實(shí)施，很多省份地勘基金投資方向、方式也發(fā)生重大調(diào)整和變化，財(cái)政投入不確定因素增多，地勘基金投入波動(dòng)較大。

（3）缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和辦法

全國(guó)地勘基金缺乏統(tǒng)一的或具有指導(dǎo)性的管理制度、立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管辦法和成果處置原則，各省份在項(xiàng)目實(shí)施過程中，立項(xiàng)方式多種多樣，管理水平參差不齊，監(jiān)管方式五花八門，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)松緊不一，給地勘基金項(xiàng)目的質(zhì)量保障和地勘基金的健康發(fā)展帶來了不確定因素。（4）權(quán)益分配機(jī)制缺失，合作投資大幅減少

隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)）和《財(cái)政部國(guó)土資源部礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)）等權(quán)益金制度改革政策的出臺(tái)，合作投資的收益分配出現(xiàn)了爭(zhēng)議，已獲得的勘查成果難以正常出讓。受此影響，合作項(xiàng)目大幅減少，社會(huì)資金投入礦產(chǎn)勘查的積極性下降，礦產(chǎn)勘查投入隨之下降，地勘基金引導(dǎo)和拉動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)行礦產(chǎn)勘查的能力被進(jìn)一步削弱。

（5）地質(zhì)找礦工作空間日益壓縮，找礦難度逐漸增大各省份地質(zhì)工作程度普遍較高，已設(shè)礦業(yè)權(quán)密集，礦業(yè)權(quán)空白區(qū)較少，同時(shí)重要礦產(chǎn)資源、重要成礦區(qū)帶多與生態(tài)區(qū)重疊，隨著“三區(qū)三線”劃定，地質(zhì)找礦空間被進(jìn)一步壓縮，可供