近20年我國高教政策環(huán)境分析講稿

實用文檔近20年影響我國高等教育政策制定的環(huán)境因素分析【PS:本文的高等教育指普通高等教育，我國實施普通高等教育的教育機構(gòu)有普通全日制本科（大學(xué)、學(xué)院）、普通全日制?？疲ǜ呗毟邔＃拷逃哐芯吭谖鞣绞加?9世紀末，隨著20世紀50年代西方政策科學(xué)的興起，在60年代成為相對獨立的研究領(lǐng)域[1]。20世紀60年代，二戰(zhàn)后美國經(jīng)濟飛速發(fā)展，經(jīng)濟的繁榮以及蘇聯(lián)科技進步帶來的刺激使得美國社會高度關(guān)注教育，政府與私人基金極大地增加了對教育研究的資助資助。與此同時，人們對研究能成功拓展教育實踐知識基礎(chǔ)的期望也不斷增加，政策制定者希望在制定和執(zhí)行提高學(xué)校教育質(zhì)量的教育改革計劃中，教育研究能對他們有所幫助，教育政策及其研究由此興起，被西方發(fā)達國家作為推動社會進步和贏得國家競爭的新武器，為教育政策研究提供了強大的發(fā)展動力。一、概念界定

【PS:沒有對高等教育政策概念的界定，從教育政策入手理解】教育政策指“與人們獲取知識和職業(yè)技能的過程有關(guān)的政府法規(guī)和程序”[2],可以從三個維度對其進行理解[3]：首先，教育政策的表現(xiàn)為相關(guān)政策文本（總和），是政治決策的結(jié)果。教育政策制定主體（法定國家權(quán)威機關(guān)，主要指政府）往往把教育政策所要表達的實質(zhì)性內(nèi)容——政策目標和價值原則，隱含在合法化的文本中，通過人們對文本的理解和遵守達到自己的目的。其次，教育政策的本質(zhì)是教育利益的分配。起初，人們將教育政策作為公共政策的子集，借鑒公共政策研究的方法、理論進行相關(guān)研究。政策科學(xué)將政策看作是對以利益為核心的社會價值做權(quán)威性分配，由此國家制定和實施教育政策的根本目的是對不同主體間的教育利益進行調(diào)整和分配。通常包含三個層次：一是在統(tǒng)治階級與被統(tǒng)治階級之間分配教育利益；二是在統(tǒng)治階級中的各階層間分配教育利益；三是在具體利益主體，如教育組織、家庭與個人之間分配教育利益。

最后，教育作為一種公共性事務(wù)，牽涉的利益相關(guān)者甚多。不同的利益主體有不同的利益訴求，在資源有限的條件下，誰的利益更重要？在這些相互沖突的利益訴求中如何取舍，是政策制定者需要認真斟酌的。這就引出我們理解教育政策的第三個維度——教育政策過程，任何一項教育政策都是在政策過程中確定和實現(xiàn)它的價值的。這一過程包括政策制定、政策實施和政策評價，它不是單一的線性過程而是循環(huán)往復(fù)的連續(xù)性過程。這也意味著政策過程不僅僅是技術(shù)性的——精確的數(shù)據(jù)和合理的方法是制定好的政策的必要條件但并不充分——更是政治性的，不同價值背后都有著特定的權(quán)力與利益群體，政策過程也是這些群體競爭、博弈的過程?；谝陨蠈Α敖逃摺钡睦斫?，我們認為“高等教育政策”是“教育政策”的一個子集，區(qū)別在于高等教育政策文本的內(nèi)容聚焦于高等教育領(lǐng)域，即政府制定的各種引導(dǎo)和約束高等教育活動的政策[4]，但在整體理解上與“教育政策”并無二致，同樣存在上述三個維度。二、我國高等教育政策制定的環(huán)境因素分析我們認為從社會學(xué)視角出發(fā)對高等教育政策進行分析，重點在第三重維度上：教育政策過程。本文主要關(guān)注影響教育政策制定的環(huán)境因素?！綪S:為什么寫環(huán)境，書中這句話“（高等教育）組織根植于自身必須應(yīng)對的技術(shù)和制度的多元環(huán)境中”】組織內(nèi)因素高等教育大眾化1999年我國頒布《面向21世紀教育振興行動計劃》，拉開高等教育擴招序幕，此后十幾年間我國高等教育毛入學(xué)率迅速增長，進入高等教育大眾化時期。與精英階段相比，大眾化時期的差異不僅在于數(shù)量，更是由學(xué)生多樣化、高校規(guī)模擴大帶來的一系列在培養(yǎng)目標、課程、教學(xué)、高校管理體制、辦學(xué)體制等多方面的不同。大眾化背景下的多樣化需求可以說是新世紀以來，我國高等教育政策制定過程中最不容忽視的環(huán)境因素。高等教育管理體制20世紀80年代中期我國開始高等教育管理體制改革，大致可以1995年為界限劃分為兩個階段，“90年代初期改革目標是逐漸實行中央與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）兩級管理、兩級負責(zé)為主的管理體制”[5]，調(diào)動地方政府發(fā)展高等教育的積極性。1995年后，改革進一步深入，逐漸將管理權(quán)下放，部屬院校數(shù)量大規(guī)模減少，省級人民政府逐步負擔(dān)起高等教育發(fā)展、管理的重任，中央和地方政府兩級管理、以地方政府管理為主的高等教育管理體制基本確立?！具@一管理體制一方面使得國家制定高等教育政策時更側(cè)重宏觀指導(dǎo)，一方面也引起了高等教育發(fā)展過程中的諸多問題，成為不少政策制定的出發(fā)點】組織外因素1.政治：政治文化：任何一項政策都是選擇的結(jié)果，服從著國家中心的意志，形成不同的制度安排和發(fā)展路徑?！爸袊毺氐恼渭軜?gòu)反映在具體的政策制定上，表現(xiàn)為有14.1%的政策明確提出是為貫徹中共中央精神或某個具體政策而制定的”[6]。我國高等教育由于歷史傳統(tǒng)、資金投入等問題，在很大程度上收到國家的控制與管理，因此，教育政策在某種程度上也是國家意志的表現(xiàn)，這也符合策略選擇理論的觀點，也就是說在組織內(nèi)部中，誰更具權(quán)威，誰更具權(quán)力誰就更具決定政策的決策與制定。此外，領(lǐng)導(dǎo)人的核心權(quán)威在某種程度上也影響著教育政策的制定。有校長在訪談中提到“黑頭(法律)不如紅頭(文件),紅頭不如筆頭(領(lǐng)導(dǎo)條子或批示),筆頭不如口頭(領(lǐng)導(dǎo)口頭指示)”[7]。（反映出的是政策制定是為回應(yīng)中央精神而非大眾需求）高等教育價值取向：我國自新中國成立以來，高等教育價值取向經(jīng)歷了三個階段[8]，分別是政治價值取向、經(jīng)濟價值取向及社會價值取向，顯而易見，當(dāng)前我們選擇的是社會價值取向，這種取向要求高等教育“不再僅僅強調(diào)為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，同時強調(diào)適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的全面需要，促進社會公平正義、構(gòu)建和諧社會；不再僅僅強調(diào)教育促進經(jīng)濟社會發(fā)展的‘工具性價值’，更加強調(diào)教育促進人的發(fā)展的‘本體性價值’，更加強調(diào)為人民服務(wù)、讓人民滿意”。高等教育在改革中就更加注重公平和質(zhì)量，由此進入高等教育大眾化階段，進而產(chǎn)生通識教育還是專業(yè)教育之爭，雙一流大學(xué)構(gòu)建等。事實上，教育的不同價值，并不是不可兼容的，有學(xué)者提出“如果不能調(diào)和不同的價值，就不能建構(gòu)基于和諧的教育政策”[9]，并將價值分為實體價值和符號價值，認為教育政策的基本矛盾就是處理好經(jīng)濟價值與知識價值。已有政策的影響：這更多的是在指政治力量在教育中的反映。主要是指，某一政治制度在教育政策中的反映，除去教育政策的社會主義意味，在上世紀末，提出的“先富帶后富”觀點，在教育中，“211”“985”工程在一定程度上也是其縮影。另一方面，也由于國家間關(guān)系的調(diào)整，在教育中，教育政策也可能偏向某一國家。政府傾斜偏好：以中央政府為主體的高等教育制度變革，集中反映了中央政府的偏好。一方面，由于那些已經(jīng)有了很好發(fā)展基礎(chǔ)的少數(shù)精英性傳統(tǒng)高校更符合國家戰(zhàn)略發(fā)展的需要，因而中央政府將其納入自己直接管理的范圍，由中央財政直接投入，而且通過各種方式給予它們優(yōu)惠的待遇[10]。如“211工程”和“985工程”。另一方面，由于不同時期對不同教育階段不同人才的需求，國家也逐漸調(diào)整政策傾斜方向。如面對職業(yè)技術(shù)教育的需求，再后來出現(xiàn)的“本科院校向職業(yè)類院校轉(zhuǎn)型”等不同程度上反映的就是政府傾向問題。政策偏好不是一成不變的，而是可塑的，而且是不斷被外在力量（包括公眾訴求和制度規(guī)范）所塑造的。這種塑造，既可以看作是一種政府被迫應(yīng)對環(huán)境變化所作出的反應(yīng)，也可以看作是政府在價值觀上有了自覺和主動的改變。如教育政策議題需要兼顧“孩子們的平等受教育機會、稅收負擔(dān)的公平攤派、教育的地方控制以及州政府預(yù)算問責(zé)。如果只是盡可能最大化上述任意一種需求,都會抑制其他需求的實現(xiàn)”[11]。2.經(jīng)濟：經(jīng)濟市場的動蕩：不論是1997年亞洲經(jīng)濟危機還是2008年的次貸危機，都對當(dāng)時的經(jīng)濟秩序產(chǎn)生了不同程度上的破壞，經(jīng)濟增長率在短時間內(nèi)下降，人民生活水平下降，失業(yè)率增多等一系列社會問題隨之產(chǎn)生，而為刺激市場，振興經(jīng)濟，大眾或者政府都會尋求新的投資模式或經(jīng)濟增長點，這時“教育并非單純的消費,而是一種生產(chǎn)性的投資”，尤其在高等教育領(lǐng)域，這既滿足了大眾對高等教育的需求，又對經(jīng)濟回暖提供了物質(zhì)力量，這反映在當(dāng)時，就是1999年的大學(xué)擴招，學(xué)費自費，畢業(yè)生競爭上崗等。另一方面，政府也會借助政策等盡量減少經(jīng)濟危機對教育的影響，保護在受經(jīng)濟危機沖擊群體的受教育權(quán)。教育產(chǎn)業(yè)化的不斷深入：教育產(chǎn)業(yè)化伴隨著“教育商品化”、“教育市場化”而產(chǎn)生，一方面意在改變教育市場的供求矛盾，另一方面在于整合各種資源班教育，“中國是窮國辦教育，全靠政府是肯定行不通的”[12]。隨著教育產(chǎn)業(yè)化的加熱，教育成果作為教育產(chǎn)品投入市場為獲取收益，市場不斷發(fā)揮其資源配置的作用，而市場經(jīng)濟自身的弊端就需要政策的宏觀調(diào)控來規(guī)范。由此衍生的是民辦原先改的繁榮發(fā)展與圍繞教育所產(chǎn)生的教育機構(gòu)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。人力資本理論的影響：人力資本理論認為，作為人力資源的教育，不論對個人還是社會，教都是一種生產(chǎn)性投資，并且“人力資本”優(yōu)于“物的資本”，“其主旨不是要求教育靠創(chuàng)收養(yǎng)活自己，相反而是倡導(dǎo)國家、政府增加教育投入（最高者已達GDP的7-8%）[13]”。這是因為，經(jīng)濟學(xué)家認為，在對高等教育投資中，其產(chǎn)品——受教育者除去自身的私人獲利外，國家級整個社會也會獲得收益，因此，國家和社會也應(yīng)承擔(dān)部分教育投入?！咀?0世紀60年代產(chǎn)生以來對教育領(lǐng)域產(chǎn)生了諸多影響】3.社會思想文化：【公眾對政府偏好、政策制定的塑造，更多是隱形的】關(guān)于變革，我們始終繞不開改革開放，盡管改革開放至今已近40年時間，但改革開放所帶來的清新之風(fēng)仍在，改革開放，不僅是物質(zhì)層面與世界的接軌，更多是精神層面、文化層面在全球的相互交流與融合。社會大眾對公平民主的追求：此因素更多的是闡釋社會力量，最近的報道是2016年高考縮招情況，有家長就圍堵各地方教育局等相關(guān)部門，表達對高考縮招的不滿，事實上，好像有所反響（此處表達不準確，是因為根據(jù)別人介紹而來，并非自己實地考察參觀所得），就某些地區(qū)來說，在面對家長的問責(zé)時有教育相關(guān)部門就連夜開會，并就此問題向家長做出說明或者保證，先不說該地是否為考生縮招省和家長此舉是否合法合理，僅就這一行為，我們可以看到，社會大眾一開始對自身權(quán)益的維護和對公平的追求，這一行為，在一定程度上，是超越以前所沒有的，盡管力量還較為弱小。人才觀的轉(zhuǎn)變：人才觀也就是我們對于什么是人才的一個看法與判斷，隨著社會的不斷發(fā)展，不同歷史時期對人才也提出了不同要求，因此，政策在制定過程中也對人才需求做出了回應(yīng)。隨著高等教育價值取向的不斷變化，人才觀也隨之變化，對“藍領(lǐng)”的要求，使得政策關(guān)注點更多的轉(zhuǎn)向職業(yè)技術(shù)教育領(lǐng)域。國際借鑒：這主要是指在當(dāng)前高等教育領(lǐng)域，任何一個國家都不可能獨善其身與世隔絕。不可否認，即使到今天，我們的高等教育領(lǐng)域仍存在蘇聯(lián)模式，同時，面對較為先進的國外教育模式與制度的吸引，我國也采取積極借鑒的態(tài)度，進而考察實施本土化，使得國外模式能夠適應(yīng)我國土壤。反映在現(xiàn)實中，我國政策除去50年代的院系調(diào)整，在今天高等院校的管理與治理中，也不乏借鑒國外制度等方式，這也為很多高等教育政策的制定提供了不可或缺的參考。社會組織：在我國現(xiàn)行政治體制中，社會組織好像較難發(fā)揮作用。在計劃經(jīng)濟體制下，我國“大政府小社會”政府管得全管得多的管理模式依然存在，這種傳統(tǒng)，使得雖然在社會經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的情況下，文化和制度土壤仍然不足以支持社會組織充分參與到政策過程中來。具體案例分析案例：地方本科院校轉(zhuǎn)型（在文獻中看到最初提出“地方院校轉(zhuǎn)型”是在2013年，但在查找相關(guān)政策時，卻沒找到具體政策，以下是2014關(guān)于院校轉(zhuǎn)型的相關(guān)新聞和政策。）黨的十八屆三中全會明確提出：“加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技能型人才?！?014年2月26日國務(wù)院常務(wù)會議做出“引導(dǎo)部分普通本科高校向應(yīng)用技術(shù)型高校轉(zhuǎn)型”戰(zhàn)略部署。3月22日，教育部負責(zé)人在“中國發(fā)展高層論壇”明確“600多所地方本科高校實行轉(zhuǎn)型”[14]。2014年4月25日，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)（學(xué)院）聯(lián)盟、中國教育國際交流協(xié)會主辦“產(chǎn)教融合發(fā)展戰(zhàn)略國際論壇”，并簽訂了《駐馬店合約》，以“建設(shè)中國特色應(yīng)用技術(shù)大學(xué)”為主題，旨在通過建立教育界、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界與各級政府共同參與的中國教育改革創(chuàng)新和全球教育合作交流平臺，推動引導(dǎo)一批本科高校向應(yīng)用技術(shù)型高校轉(zhuǎn)型發(fā)展，支持地方高校融入地方經(jīng)濟社會發(fā)展，培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級急需人才，探索解決高校畢業(yè)生就業(yè)難和企業(yè)高層次技術(shù)技能人才緊缺的結(jié)構(gòu)性矛盾，形成適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需求的合理人才結(jié)構(gòu)。2014年6月22日，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19號）[15]，全面部署加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育。提出“到2020年，形成適應(yīng)發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合、中職高職銜接、職業(yè)教育與普通教育相互溝通，體現(xiàn)終身教育理念，具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”。其中第六條提出，“引導(dǎo)普通本科高等學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展。采取試點推動、示范引領(lǐng)等方式，引導(dǎo)一批普通本科高等學(xué)校向應(yīng)用技術(shù)類型高等學(xué)校轉(zhuǎn)型，重點舉辦本科職業(yè)教育。獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置高等學(xué)校時，鼓勵其定位為應(yīng)用技術(shù)類型高等學(xué)校。建立高等學(xué)校分類體系，實行分類管理，加快建立分類設(shè)置、評價、指導(dǎo)、撥款制度。招生、投入等政策措施向應(yīng)用技術(shù)類型高等學(xué)校傾斜”。2014年6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》和《現(xiàn)代職業(yè)教育體系規(guī)劃(2014－2020年)》，正式提出“引導(dǎo)普通本科高等學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展”[16]。對政策形成背景及過程的分析：1、高等教育大眾化背景下的勢在必行高等教育大眾化成不可阻擋的趨勢在當(dāng)前表現(xiàn)為：大學(xué)規(guī)模不斷擴大，院校數(shù)量不斷增加，學(xué)生人數(shù)不斷增張等等。但經(jīng)過一段高的大學(xué)入學(xué)率的增長率后，大學(xué)面臨“停滯期”，傳統(tǒng)學(xué)生進入高等教育中的增長率不斷降低，但在高等教育大眾化、甚至普及化的發(fā)展中，接受高等教育的人數(shù)在“應(yīng)然”狀態(tài)下，依然呈增長態(tài)勢，這就需要我們將眼光轉(zhuǎn)向“非傳統(tǒng)學(xué)生”，“非傳統(tǒng)學(xué)生”在一定程度上，在學(xué)習(xí)動機、知識需求、就業(yè)期望等方面都表現(xiàn)出與傳統(tǒng)學(xué)生的不同，他們由于年紀、文化程度等原因，可能不適應(yīng)或不想接受傳統(tǒng)的高等教育培養(yǎng)模式，這就要求有相應(yīng)的高等院校來接收他們，因此，院校類型多樣化就勢在必行。2、高等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要上文中我們了解到，我國高等教育管理采用兩級管理，條塊分割的管理模式，院校類型也相應(yīng)的劃分為，部屬重點院校、地方重點院校與地方一般院校（包括一般院校和高職高專），同時，高等教育發(fā)展的三個階段也對我國高等教育提出了新的要求，在高等教育大眾化不斷深化過程中，要逐漸進入普及化階段，這就要求，大學(xué)不僅僅是培養(yǎng)“精英”，也要對大眾教育和職業(yè)教育的需要作出相應(yīng)回應(yīng)。因此，“必須對我國高等教育系統(tǒng)進行明確的劃分與規(guī)范，建設(shè)一個結(jié)構(gòu)合理、定位準確、分工清晰的高等教育體系，以捍衛(wèi)精英教育、完善大眾化教育、開拓普及化教育”。經(jīng)濟發(fā)展的要求此外，地域經(jīng)濟發(fā)展水平也對高等教育發(fā)展提出了要求，在中西部地區(qū)特別是西部地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)布局、社會分工以及經(jīng)濟和社會發(fā)展階段的特殊性，正好大量需要應(yīng)用型人才，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)正好能為這一地區(qū)提供這類人才。這就要求大學(xué)轉(zhuǎn)變增長模式，優(yōu)化大學(xué)結(jié)構(gòu)和類型，這是高等教育實現(xiàn)服務(wù)國民經(jīng)濟升級發(fā)展和高等學(xué)校院校自身健康發(fā)展的必然選擇。4、對大學(xué)生就業(yè)難問題的回應(yīng)高等教育大眾化無疑為大部分適齡學(xué)生帶來了可以接受高等教育的機會，但同時，在大學(xué)人數(shù)不斷增加，社會職業(yè)需求一定的情況下，大學(xué)生就業(yè)問題不得不提上議程，近幾年，每一年“高校畢業(yè)季”都被稱為“最難就業(yè)季”，如[17]，在2013年高校畢業(yè)生達699萬堪稱“史上最難就業(yè)季”，2014年稱“更難就業(yè)季”，2015年“超難就業(yè)季”之后，2016新聞標題又迎來“史上‘最難就業(yè)季’--何處安放奮斗的青春”。另一方面，每年都會看到對職業(yè)技術(shù)類專業(yè)人才的要求不斷增加并呈現(xiàn)“供不應(yīng)求”的狀態(tài)，這顯然不利于社會發(fā)展，因而，就需要開拓出新的“人才培養(yǎng)模式”與“就業(yè)途徑”。這也正是政策制定者對社會需要的回應(yīng)。5、大學(xué)趨同問題的必然選擇大學(xué)趨同已不是一個陌生的話題，在此不做贅述，但趨同所帶來的種種不便也顯而易見，教學(xué)質(zhì)量下降，學(xué)生水平下降、重理論輕實踐等一系列問題隨之產(chǎn)生，同時，“一般來說，政府不喜歡一般院校和新院校模仿老牌尖子大學(xué)的風(fēng)格和做法。政府需要的是國家高等教育體系的更多樣化，更適合職業(yè)需要的學(xué)科，新的更有效的民主管理方式，以及新的入學(xué)渠道。[18]”這也就要求需要開拓新的發(fā)展方向與模式。此外，也有學(xué)者從理論角度，如資源依賴理論等分析了地方本科院校轉(zhuǎn)型的合理性，也為當(dāng)前本科院校的轉(zhuǎn)型提供了發(fā)展視角?！緟⒖嘉墨I】[3]劉復(fù)興.教育政策的四重視角[J].