淺析中國(guó)能源立法進(jìn)程中的推力和阻力C

PAGEPAGEII淺析中國(guó)能源立法進(jìn)程中的推力和阻力摘要：因時(shí)代發(fā)展而產(chǎn)生的種種能源問(wèn)題，給中國(guó)能源立法提出了巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前，中國(guó)能源立法總體上存在著立改任務(wù)艱巨、觀念未能與時(shí)俱進(jìn)、內(nèi)容行政化和政策化色彩深厚、體系沖突或不相銜接等問(wèn)題，在電力立法、煤炭立法、石油天然氣立法、節(jié)能立法和可再生能源立法等具體領(lǐng)域存在著諸多滯后、矛盾或可操作性不強(qiáng)等欠缺，而且還面臨著一系列深層次的難題：能源與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的關(guān)系，法律與政策的關(guān)系，改革與法律的關(guān)系，市場(chǎng)、企業(yè)與政府的關(guān)系等。對(duì)于這些問(wèn)題與難題，能源立法應(yīng)從理念、目標(biāo)、技術(shù)、體系和制度、改革與回應(yīng)等多方面綜合應(yīng)對(duì)，一并解決。關(guān)鍵詞：能源法；立法；推力；阻力Abstract:becauseofthevariousenergyproblemsarisingfromthedevelopmentoftimes,itputsforwardenormouschallengestoChina'senergylegislation.Atpresent,China'senergylegislationgenerallyexistsproblemssuchasarduoustask,lackofideas,contentadministrationandpolicycolorprofound,systemconflictornon-cohesionetcissues,etc.Thereexistmanyshortcomingssuchaspowerlegislationcoallegislationpetroleumnaturalgaslegislationenergyconservationlegislationandrenewableenergylegislationetc.Moreover,therearestillaseriesofdeepproblems:energyeconomyenvironmentrelations,lawandpolicyrelations,reformandlawrelation,market,enterpriseandgovernmentrelationsetc.Fortheseproblemsanddifficultiesenergylegislationshouldbeaddressedcomprehensivelyfromconceptsobjectivestechnologiessystemsandsystemsreformandresponse.Keywords:energylaw;legislation;thrust;resistance

目錄前言 1一、中國(guó)能源立法進(jìn)程中的推力 1（一）能源法的生態(tài)化 1（二）能源市場(chǎng)化 2二、中國(guó)能源立法進(jìn)程中的阻力 4（一）制定和修改的任務(wù)遠(yuǎn)未完成，已表現(xiàn)出嚴(yán)重的滯后 4（二）在能源立法的觀念方面，未能融入低碳發(fā)展理念 4（三）行政化和政策化的色彩深厚 5三、我國(guó)能源立法改革的建議 6（一）追求立法目標(biāo)的多元化 6（二）融入可持續(xù)發(fā)展和綠色低碳發(fā)展理念 6（三）能源立法應(yīng)積極推動(dòng)能源體制改革和能源市場(chǎng)化進(jìn)程 7結(jié)束語(yǔ) 7參考文獻(xiàn) 8致謝 9PAGE9前言能源法雖久以有之，甚至可追溯到15世紀(jì)英國(guó)普通法中的財(cái)產(chǎn)法則。但蔚然成形便是20世紀(jì)70年代石油輸出國(guó)組織（OPEC）禁運(yùn)與油價(jià)猛漲的時(shí)候。然而，什么是能源法?并未有一個(gè)普遍接受的定義。澳大利亞學(xué)者布拉德布魯克（Bradbrook）將能源法定義為：“個(gè)人之間、個(gè)人與政府之間、政府與政府之間、州與州之問(wèn)有關(guān)所有能源的權(quán)利與義務(wù)的分配。；國(guó)內(nèi)有學(xué)者將能源法定義為“調(diào)整能源合理開發(fā)、加工轉(zhuǎn)換、儲(chǔ)運(yùn)、供應(yīng)、貿(mào)易、利用及其規(guī)制，保證能源安全、有效、持續(xù)供給的能源法律規(guī)范的總稱。”筆者主張將能源法視作一個(gè)交義領(lǐng)域，即有關(guān)能源開發(fā)利用的各種法律關(guān)系的總和，無(wú)論公法、私法。因?yàn)槟茉磫?wèn)題不僅涉及到能源工業(yè)本身，對(duì)于經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)分配、環(huán)境保護(hù)乃至國(guó)際關(guān)系都有著牽一發(fā)而動(dòng)全身的利害關(guān)系，需要以跨學(xué)科的視角來(lái)研究能源法問(wèn)題。當(dāng)前，能源已經(jīng)成為了世界的焦點(diǎn)問(wèn)題，也是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的核心問(wèn)題甚至“瓶頸”。一方面，雖然國(guó)際國(guó)內(nèi)能源的總體形勢(shì)決定了中國(guó)仍能在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)能源的穩(wěn)定供應(yīng)，但要保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的增長(zhǎng)，能源形勢(shì)仍十分緊張；另一方面，雖然我國(guó)能源開發(fā)利用的空間與效率還有較大挖掘潛力，但其給自然環(huán)境帶來(lái)了極大的壓力，也存在著諸多社會(huì)問(wèn)題。在這種背景下，能源法的完善無(wú)疑是中國(guó)的改革、發(fā)展與法治化進(jìn)程中的一件大事?？傮w而言，我國(guó)的能源立法較為滯后。因此，必須在正確評(píng)估國(guó)內(nèi)國(guó)際能源問(wèn)題與能源立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把握當(dāng)今能源法發(fā)展與變革的趨勢(shì)，服務(wù)我國(guó)能源立法。一、中國(guó)能源立法進(jìn)程中的推力（一）能源法的生態(tài)化最為重要的國(guó)際法是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其《京都議定書》。前者要求能源、交通、制造等部門控制溫室氣體排放；后者第2條則明確提出，締約方應(yīng)“增強(qiáng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)有關(guān)部門的能源效率”；“研究、促進(jìn)、開發(fā)和增加使用新能源和可再生能源、二氧化碳固定技術(shù)”；“透過(guò)廢棄物管理以及能源生產(chǎn)、運(yùn)輸和分配中的回收和使用以限制和減少甲烷排放”。其次，環(huán)境法作為國(guó)際國(guó)內(nèi)層面發(fā)展最快的法律領(lǐng)域在控制污染和提高環(huán)境質(zhì)量方面取得了較大成功，為能源法在應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)上提供了經(jīng)驗(yàn)。環(huán)境法的發(fā)展表明，適當(dāng)?shù)姆芍贫饶軌虼龠M(jìn)清潔的能源和交通體系。例如，控制空氣污染的立法確立了衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，制訂了具體可行的步驟遏制廢氣排放，促進(jìn)了企業(yè)努力轉(zhuǎn)向使用清潔燃料和能源效率技術(shù)。更重要的是，環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為環(huán)境法的一項(xiàng)重要制度，對(duì)于促進(jìn)能源的可持續(xù)發(fā)展意義重大。環(huán)境影響評(píng)價(jià)現(xiàn)在被許多國(guó)家用來(lái)決定應(yīng)該許可以何種方式發(fā)展何種能源。遺憾的是，環(huán)境影響評(píng)價(jià)往往流于形式，而沒有深入研究污染者與潛在受影響的利益相關(guān)者的關(guān)系。即便在較好地確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的地方，也很少適用于避免或減少二氧化碳排放，更未適用于現(xiàn)存的能源開發(fā)利用體系，如石油或煤炭的開采、加工、輸送與利用。因此，我們必須通過(guò)環(huán)境法的嵌入來(lái)促進(jìn)能源法的生態(tài)化轉(zhuǎn)型，將如何提高能源利用效率或管理其外部性作為重點(diǎn)，而不是局限于解決如何確保供應(yīng)安全的問(wèn)題。誠(chéng)然，能源法并非就是環(huán)境法，除了承載生態(tài)保護(hù)的功能外，它理當(dāng)促進(jìn)能源發(fā)展，以便經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供動(dòng)力。筆者并不贊成環(huán)保激進(jìn)主義的思維，但是，“法律所能盡力而為的是，以一種使我們得以延長(zhǎng)目前資源期限而不因開發(fā)利用這些資源造成環(huán)境損害的方式設(shè)法調(diào)節(jié)能源利用。”而且，能源法的生態(tài)化并不是否定能源供應(yīng)的重要性，關(guān)鍵的難題在于，如何促使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境（氣候）保護(hù)成為互相促進(jìn)而不是沖突的目標(biāo)。（二）能源市場(chǎng)化由于能源對(duì)經(jīng)濟(jì)安全與公眾生活的至關(guān)重要性，以及能源基礎(chǔ)建設(shè)所需要的龐大投入，各國(guó)歷來(lái)對(duì)能源產(chǎn)業(yè)實(shí)行集中的政府介入，對(duì)作為網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)（Network-bounded的電力與燃?xì)庑袠I(yè)尤其如此。因此，能源產(chǎn)業(yè)往往具有自然壟斷性。這在法律上主要有兩種表現(xiàn)。其一是能源企業(yè)的行政化，即能源企業(yè)在實(shí)際上承擔(dān)政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)并行使了政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力。它們往往以國(guó)有企業(yè)的形式由政府掌控，在非營(yíng)利的基礎(chǔ)上按政府意志運(yùn)營(yíng)，具有法律上的壟斷地位，并負(fù)有開發(fā)、生產(chǎn)、輸送與銷售能源的公共服務(wù)的職責(zé)。其二是對(duì)私有能源企業(yè)的嚴(yán)格管制。以電力企業(yè)為例，私人公司往往服從公用事業(yè)委員會(huì)的政治指導(dǎo)，其利潤(rùn)、定價(jià)、投資與管理結(jié)構(gòu)都要接受政府監(jiān)管。相應(yīng)地，私人公司“獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，或在一特定領(lǐng)域內(nèi)供應(yīng)電力的合法壟斷地位?！薄翱偟膩?lái)說(shuō)，能源主要是作為一種公共服務(wù)，其次才是作為一種商品。相應(yīng)地，傳統(tǒng)的能源法律意義上說(shuō)，“能源法僅僅是公共行政法的一個(gè)分支”。自上世紀(jì)70年代末以來(lái)，鑒于國(guó)有能源公司的業(yè)績(jī)低下和過(guò)度的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)和投資成本，世界上許多國(guó)家的能源法調(diào)節(jié)模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即“從國(guó)家壟斷和所有的歷史模式或具有特許權(quán)壟斷與嚴(yán)格規(guī)制的私人所有模式，向白由化能源市場(chǎng)的轉(zhuǎn)換”，目的是激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)從而提高效率，增強(qiáng)私人部門所有權(quán)與投資。盡管具體方式互不相同，能源市場(chǎng)化通常包括兩個(gè)方面。其一是能源部門在所有制模式上的多元化。例如，能源產(chǎn)業(yè)可更多地由私人營(yíng)利性企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng)。繼加拿大、芬蘭、法國(guó)、意大利和英國(guó)等國(guó)家率先對(duì)國(guó)有石油公司實(shí)行私有化后，在歐洲、北美與亞非拉許多發(fā)展中國(guó)家紛紛向私人部門開放能源行業(yè)，或引入私人參與燃?xì)膺\(yùn)輸和銷售，或通過(guò)股份制經(jīng)營(yíng)電力；其二是放松了對(duì)能源部門的政府管制，包括更少的價(jià)格控制與進(jìn)出口限制，促進(jìn)能源產(chǎn)品與服務(wù)的商品化。即使是燃?xì)馀c電力這一傳統(tǒng)上具有自然壟斷的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)也經(jīng)歷了深刻的變革，不僅使國(guó)內(nèi)外企業(yè)獲得出售燃?xì)饣螂娏o公用事業(yè)壟斷者的機(jī)會(huì)，也擴(kuò)大了直接零售的機(jī)會(huì)，創(chuàng)立以合同為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)體制。例如，阿根廷《1992年天然氣法》放松對(duì)天然氣開采和生產(chǎn)的規(guī)制，允許私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)阿根廷境內(nèi)的所有氣田；玻利維亞《1994年電力法》推動(dòng)發(fā)電、輸電、配電的縱向分離，促進(jìn)發(fā)電領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，保證輸電領(lǐng)域的公開接入和價(jià)格規(guī)制，刺激電力批發(fā)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。總之，能源市場(chǎng)化主要是打破自然壟斷，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)與開放。“垂直一體化的壟斷企業(yè)、清晰界定的服務(wù)版圖和鎖定的顧客基礎(chǔ)所構(gòu)成的時(shí)代正讓位于更靈活/更具有競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)安排?！倍遥?jīng)濟(jì)全球化尤其是WTO法律規(guī)則促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的推廣，對(duì)各成員國(guó)尤其是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家的法律體制帶來(lái)深刻的變革，能源法亦不例外。《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》CGATS）推進(jìn)了各國(guó)在能源領(lǐng)域擴(kuò)展市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇。雖然，在烏拉圭回合中WTO成員方?jīng)]有將能源服務(wù)作為獨(dú)立的部門進(jìn)行談判，只有少數(shù)國(guó)家在油田服務(wù)與開采等少數(shù)能源服務(wù)部門做出了有限的承諾。但是，2001年發(fā)起的《多哈發(fā)展議程》提出了新一輪全球貿(mào)易談判的目標(biāo)，能源被置于優(yōu)先地位。這意味著各國(guó)將關(guān)注清除能源市場(chǎng)第三方準(zhǔn)入（TPA）限制，增強(qiáng)市場(chǎng)與管制透明度，維護(hù)能源供應(yīng)方面的競(jìng)爭(zhēng)，設(shè)立獨(dú)立管制機(jī)制。自1998年歐共體正式確立“內(nèi)部能源市場(chǎng)”的目標(biāo)后，推動(dòng)了歐盟各國(guó)能源市場(chǎng)化改革。歐共體各機(jī)構(gòu)頒布了大量關(guān)于能源自由化的指令，取消能源交易的壟斷，要求自然壟斷者以合理?xiàng)l件向競(jìng)爭(zhēng)者提供無(wú)差別的使用權(quán)。此外，《關(guān)于能源效率與相關(guān)事項(xiàng)的能源憲章條約附加議定書》也將“市場(chǎng)導(dǎo)向的價(jià)格信息在內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制”確立為基本原則之一。二、中國(guó)能源立法進(jìn)程中的阻力（一）制定和修改的任務(wù)遠(yuǎn)未完成，已表現(xiàn)出嚴(yán)重的滯后“十一五”期間，能源法制目標(biāo)就被確立為“建立和完善以經(jīng)濟(jì)法律手段為主、輔以必要行政措施的能源發(fā)展宏觀調(diào)控體系”，但時(shí)至今日，能源發(fā)展的宏觀調(diào)控現(xiàn)實(shí)仍是以行政政策和行政措施為主，并未實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)法律手段為主的目標(biāo)。能源“十一五”規(guī)劃提出的“保障措施”包括了：修訂《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》，制定《能源法》、《石油天然氣法》和《國(guó)家石油儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》等法規(guī)，盡快完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的能源法律法規(guī)體系。但是“十一五”期間除完成《節(jié)約能源法》的修改外，其他法律的修訂和制定任務(wù)皆未完成。《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》再次強(qiáng)調(diào)了“盡快完成煤炭法、電力法修訂”的歷史任務(wù)，同時(shí)提出了加強(qiáng)能源法制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)任務(wù)：加快推進(jìn)能源法出臺(tái)，組織開展石油、天然氣、核能等領(lǐng)域的立法工作，擬定配套法規(guī)和規(guī)章，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查。由此可見，我國(guó)能源領(lǐng)域一些重要法律的缺乏以及立法工作的遲緩。而且，從這些規(guī)劃中我們完全看不到能源與時(shí)下人們關(guān)注的生態(tài)環(huán)境和氣候變化相關(guān)聯(lián)的立法影子，可見政府在能源立法工作上的“舊帳未還新巾長(zhǎng)又生”，不僅表現(xiàn)出歷史的遲滯，而且還表現(xiàn)出缺乏前瞻思維，沒有對(duì)現(xiàn)實(shí)及未來(lái)發(fā)展的立法應(yīng)對(duì)進(jìn)行考量。（二）在能源立法的觀念方面，未能融入低碳發(fā)展理念現(xiàn)行法律中尚無(wú)低碳理念之貫注，立法中沒有關(guān)于低碳發(fā)展的價(jià)值觀念或行為方式的體現(xiàn)，更沒有具體可操作的低碳法律制度。其欠缺，既表現(xiàn)在過(guò)去的能源立法中沒有低碳理念的指導(dǎo)和低碳內(nèi)容的體現(xiàn)，也表現(xiàn)在目前仍沒有基于低碳理念著手開展相關(guān)的立法。在已有的幾部能源法中，都主要是圍繞能源安全、能源開發(fā)利用而展開的，并沒有低碳發(fā)展或者氣候變化方面的考量。如《煤炭法》（1996年制定，2009年、2011年、2013年三次修訂）的立法宗旨是：合理開發(fā)利用和保護(hù)煤炭資源，規(guī)范煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，促進(jìn)和保障煤炭行業(yè)的發(fā)展《電力法》（1995年制定，2009年修訂）的立法宗旨是：保障和促進(jìn)電力事業(yè)的發(fā)展，維護(hù)電力投資者、經(jīng)營(yíng)者和使用者的合法權(quán)益，保障電力安全運(yùn)行；《節(jié)能法》（1997年制定，2007年修訂）的立法旨在：推動(dòng)全社會(huì)節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全而協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展《可再生能源法》（2005年制定，2009年修訂）的立法旨在：促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用，增加能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。可見，這些能源立法隨著時(shí)間的推移其立法宗旨和價(jià)值取向不斷拓展《節(jié)能法》和《可再生能源法》的制定已有了保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的理念，較之《煤炭法》和《電力法》更為進(jìn)步，但是這些法律都還沒有將低碳發(fā)展納入其立法理念之中。就現(xiàn)實(shí)立法來(lái)看，還沒有適應(yīng)低碳發(fā)展方面的綜合性法律或者加強(qiáng)氣候變化應(yīng)對(duì)方面的專門性法律。在低碳發(fā)展或者氣候變化應(yīng)對(duì)方面，一些國(guó)家紛紛加強(qiáng)立法以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“低碳化”或氣候變化的應(yīng)對(duì)，如韓國(guó)《低碳綠色增長(zhǎng)基本法》、英國(guó)《氣候變化法》、日本《全球氣候變暖對(duì)策基本法》等，反觀我國(guó)，目前并沒有著手這方面的立法工作，這種狀況也在一定程度上反映出我國(guó)低碳領(lǐng)域“法治化”步伐的緩慢。（三）行政化和政策化的色彩深厚立法內(nèi)容上，一是過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政管制和政府主導(dǎo)。我國(guó)能源領(lǐng)域的法律大多制定于上世紀(jì)九十年代，由于能源行業(yè)的壟斷性和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時(shí)代性，決定了能源立法受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和壟斷的影響較大，因而其內(nèi)容更重于行政管制、政府干預(yù)，而有關(guān)能源的市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)性內(nèi)容缺乏。能源立法的此種表現(xiàn)帶來(lái)了諸多弊端：忽視了對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的能源配置作用、沒有滿足社會(huì)對(duì)開放能源市場(chǎng)的需求和期待、對(duì)能源市場(chǎng)化改革和能源管理體制改革也沒有起到正而的推動(dòng)和保障作用。二是政策性強(qiáng)，內(nèi)容高度抽象，缺乏可操作性。因襲于立法傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的“宜粗不宜細(xì)”的立法傾向，中國(guó)的能源立法高度抽象，政策性規(guī)范內(nèi)容頗多，內(nèi)容空洞，可操作性不強(qiáng)。在能源立法中，一些宣示性、倡導(dǎo)性的政策規(guī)定被直接轉(zhuǎn)化為了法律規(guī)定，這些規(guī)定由于不明確、不具體，既不便于執(zhí)法者的具體操作，也不能給各類能源活動(dòng)主體提供行為規(guī)范，甚至由于缺少義務(wù)規(guī)范或責(zé)任規(guī)定而難以對(duì)違法者啟動(dòng)追責(zé)程序。立法內(nèi)容的滯后，嚴(yán)重影響了中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，以致能源產(chǎn)業(yè)狀況混亂：行政壟斷、市場(chǎng)壟斷和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象并存，市場(chǎng)化的價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和行政化的監(jiān)管機(jī)制在能源領(lǐng)域和能源環(huán)節(jié)都難以有效發(fā)揮作用，能源行業(yè)管理的違法與無(wú)序現(xiàn)象嚴(yán)重，行政管理的缺位與錯(cuò)位現(xiàn)象普遍。三、我國(guó)能源立法改革的建議（一）追求立法目標(biāo)的多元化由于能源問(wèn)題不只是單一的問(wèn)題，它還涉及到與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多諸多方面的關(guān)系，即使在能源系統(tǒng)內(nèi)也不只限于能源安全問(wèn)題，還包括能源結(jié)構(gòu)、能源體制、能源行業(yè)管理等多方面的問(wèn)題，因而，在能源立法目標(biāo)上應(yīng)改變過(guò)去那種單一目標(biāo)的思維，從單一的能源安全過(guò)渡到能源產(chǎn)業(yè)和體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境資源保護(hù)以及應(yīng)對(duì)氣候變化等多元化目標(biāo)。能源立法目標(biāo)的多元化追求，決定能源立法要綜合考慮到與能源相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等眾多因素，能源立法的視野應(yīng)較之以前更為寬廣。例如，在能源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，能源生產(chǎn)和利用方式的變革，轉(zhuǎn)變粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能，淘汰高污染、高耗能產(chǎn)品，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)等，都應(yīng)納入進(jìn)能源立法的視野；在能源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)及氣候變化應(yīng)對(duì)方面，諸如二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、能源開發(fā)利用產(chǎn)生的細(xì)顆粒物（PM2.5）等的排放以及相關(guān)的環(huán)境資源保護(hù)等都應(yīng)加以考慮；在能源與社會(huì)保障方面，能源立法對(duì)于能源基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共能力建設(shè)、能源交通、消除能源貧困等改善民生也應(yīng)給予關(guān)注。（二）融入可持續(xù)發(fā)展和綠色低碳發(fā)展理念可持續(xù)發(fā)展的基本要義是在注重當(dāng)代發(fā)展的同時(shí)更應(yīng)著眼于“未來(lái)的利益”，不能以損害后代人需求能力為代價(jià)來(lái)滿足當(dāng)代人的需求；它強(qiáng)調(diào)的是一種集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境資源等諸多因素于一體的全而而協(xié)同的發(fā)展。一方面，可持續(xù)發(fā)展需要有法律系統(tǒng)的跟進(jìn)與配套，可持續(xù)發(fā)展理念應(yīng)貫穿于法律的制定和實(shí)施之中；另一方面，法治的運(yùn)行和法律制度的安排，則可引導(dǎo)和制約經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)保障和環(huán)境資源保護(hù)等領(lǐng)域的立法，都應(yīng)將可持續(xù)發(fā)展理念納入其中，能源立法也不例外。只有基于可持續(xù)發(fā)展理念的指導(dǎo)，構(gòu)建有利于可持續(xù)發(fā)展的能源法律制度，才能保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，能源領(lǐng)域面臨著能源資源不足和結(jié)構(gòu)不合理、環(huán)境污染嚴(yán)重、能源安全形勢(shì)嚴(yán)峻、溫室氣體排放壓力大等諸多問(wèn)題，決定了能源立法除堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念外，還應(yīng)充實(shí)綠色低碳發(fā)展理念，以推動(dòng)能源朝著清潔、高效、低碳、可持續(xù)的方向發(fā)展。（三）能源立法應(yīng)積極推動(dòng)能源體制改革和能源市場(chǎng)化進(jìn)程能源體制改革，既給能源法的完善和發(fā)展提供了契機(jī)，也為其帶來(lái)了挑戰(zhàn)。能源體制改革回避不開現(xiàn)行法律問(wèn)題，而現(xiàn)行法律也必須而對(duì)來(lái)自改革的沖擊。一方面，改革需要突破現(xiàn)行體制和法律規(guī)定；另一方面，改革有失敗的風(fēng)險(xiǎn)。因而，為了保證能源體制改革的“合法”與成功，必須發(fā)揮法律的作用，對(duì)于有關(guān)能源體制改革的依據(jù)、改革的進(jìn)程與步驟、改革的舉措、改革的目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)等等，都需要從法律上預(yù)先作出制度安排?！跋攘⒎ê蟾母铩?，既是中外改革成功的經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)能源體制改革成功的保證。同時(shí)，法律也應(yīng)對(duì)改革進(jìn)行回應(yīng)，不僅要從法律上對(duì)改革的成果進(jìn)行確認(rèn)和固化，而且還要對(duì)阻礙社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的法律應(yīng)及時(shí)加以廢除或修改。能源體制改革既要改革權(quán)力過(guò)于龐大、寬泛且不受責(zé)任約束的管理體制（包括決策體制、執(zhí)行體制和監(jiān)督體制），也應(yīng)打破壟斷、培育開放而競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)等。對(duì)于這一涉及行政體制與經(jīng)濟(jì)體制的改革，需要從法律上加以綜合應(yīng)對(duì)，作好頂層設(shè)計(jì)，否則有可能體制老賬還未清算而因改革引發(fā)新舊矛盾更加尖銳。通過(guò)法律來(lái)促進(jìn)和保障能源體制改革及推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，應(yīng)引起決策者們的足夠重視。結(jié)束語(yǔ)中國(guó)作為全球第二大能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，制定一部能源法是十分必要的。由國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等組成的《能源法》起草小組起草的《能源法》（征求意見稿）本著開門立法、科學(xué)立法、民主立法的精神廣泛征求意見，也是值得給予充分肯定的，事實(shí)上，“征求意見稿”也基本涵蓋了能源領(lǐng)域的一些基本問(wèn)題，所取得的成績(jī)是巨大的。但是，毋庸諱言，“征求意見稿”還存在著許多需要加以進(jìn)一步完善的地方，如果能夠廣泛聽取意見，從