中國巨型城市區(qū)域耕地保護政策效果評價數(shù)量視角的巨型城市區(qū)域耕地保護政策效果以珠三角為例

中國巨型城市區(qū)域耕地保護政策效果評價數(shù)量視角的巨型城市區(qū)域耕地保護政策效果以珠三角為例

為了確保食品安全，中國實施了世界上最嚴(yán)格的耕地保護體系，但耕地數(shù)量減少和質(zhì)量惡化的問題依然嚴(yán)重。尤其是珠江三角洲、長江以南、北京、天津和唐都等大型城市。土地產(chǎn)權(quán)不明晰是“世界上最嚴(yán)格耕地保護政策”限制下“農(nóng)地最容易被征用”的癥結(jié),經(jīng)濟、政治、法律和管理制度的諸多缺陷致使耕地保護政策時常失效,耕地流失尚未從根本上得到遏制。研究顯示,1989-2006年間市場失靈和政府失靈致使中國耕地資源過度性損失嚴(yán)重,高達193.07×104hm2,那么最嚴(yán)格的耕地保護制度到底產(chǎn)生了多大的保護作用?不同的評價對象評價結(jié)果不一樣:土地用途管制、基本農(nóng)田保護、土地督察制度的單項制度定量研究顯示這幾項制度的實施均顯著地遏制了全國耕地數(shù)量的過快減少,新增建設(shè)用地有償使用制度的耕地保護絕對效果較顯著,但地域差異大,總體水平不高,耕地總量動態(tài)平衡和耕地保有量政策實施程度低,效率不高;綜合評價則顯示中國耕地保護制度僅在一定程度上遏制了全國耕地數(shù)量的過快減少,雖然耕地保護制度供給力度大,但執(zhí)行力度小,進而導(dǎo)致耕地總體保護效果并不樂觀。在耕地減少速度最快、社會經(jīng)濟發(fā)展條件最優(yōu)的巨型城市區(qū)域,中國現(xiàn)行的耕地保護制度是否也產(chǎn)生了同樣的保護效果,如不一樣,又有哪些特征。研究這些問題,有望為完善中國耕地保護制度提供新的參考。珠三角是中國最典型的巨型城市區(qū)域之一,耕地緊缺及土壤、水體等生態(tài)環(huán)境問題已威脅到社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。1996-2008年間,該區(qū)域耕地年均遞減2.55%,相當(dāng)于同期全國平均水平的4.81倍;同期,戶籍人口增加了22%,而耕地面積卻凈減少了31%,糧食自給率不足三成。土壤污染問題突出,廣州、佛山、深圳、珠海、中山、東莞等市的農(nóng)業(yè)土壤中Cu、Pb、Zn、Cr、Ni和Cd的含量均有超標(biāo)現(xiàn)象。珠三角耕地利用與生態(tài)環(huán)境問題極具典型性,以此開展區(qū)域耕地保護制度實施效果評價具有借鑒性,對于揭示中國巨型城市區(qū)域耕地保護的特殊性及完善未來耕地保護制度都有著重要的理論和借鑒意義。1耕地凈減量進入波谷期改革開放以來全國及珠三角地區(qū)的耕地凈減量均表現(xiàn)出明顯的“波狀運動”特征,為了遏制耕地的快速減少,中央政府不斷加大耕地的保護力度。對1980-2007年間耕地保護制度供給力度相關(guān)研究的梳理發(fā)現(xiàn),耕地保護制度供給力度同耕地凈減量一樣也存在著“波狀運動”特征,且兩者之間存在著明顯的相互作用機制,如圖1所示。20世紀(jì)80年代初期推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,農(nóng)民增收激發(fā)了農(nóng)民建房熱和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展;1984年開始的城市經(jīng)濟體制改革導(dǎo)致城市經(jīng)濟發(fā)展對土地需求的大增,兩者共同催生了1985年全國耕地凈減量的首個峰值;鑒于此,1986年起國家加大管理力度,成立原“國家土地管理局”,并相繼頒布《關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》《耕地占用稅暫行條例》《土地復(fù)墾規(guī)定》等法規(guī)和開展基本農(nóng)田保護區(qū)試點工作,于1988年達到首個耕地保護制度供給力度峰值,促使中國耕地凈減量進入第一個波谷期。20世紀(jì)90年代后耕地凈減量的波狀運動與改革開放后的三次圈地運動及其隨后的土地市場清理整頓密切相關(guān)。首次圈地運動于1992-1993年達到高峰,催生了1993年全國第二個耕地凈減量峰值;1992年頒布的《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格制止亂占耕地、濫用耕地的緊急通知》等一些列制度則成為制度供給力度的第二個峰值,并將耕地凈減量帶入第二個波谷期。第二次圈地運動發(fā)生于1998年,造成全國當(dāng)年凈減少耕地60.38×104hm2;1999年頒布的新《土地管理法》、土地利用年度計劃及建設(shè)用地審查報批管理辦法等法規(guī)制度成形了制度供給力度的第三個峰值,珠三角的耕地減少量進入明顯的波谷期,但全國的效果不明顯。第三次圈地運動始于2002年下半年,致使2002-2003年間全國及珠三角耕地凈減量大增,形成全國第四個凈減量峰值;2004年實施的《暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批》《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》等制度形成了制度供給力度的第四個峰值,全國及珠三角的耕地遞減量進入波谷期。理論上講,某法律法規(guī)體系若未經(jīng)廢除應(yīng)具有長期的實施效力,并具有累積效應(yīng),耕地保護制度供給累積力度越強,耕地保護效果應(yīng)越明顯。但另一方面,隨著外部環(huán)境的變化或政策“破解之策”的出現(xiàn),一些政策或被廢除或逐漸失去制約力,當(dāng)這些不良績效累積到一定程度則促使更高供給力度的政策出臺,從而達到某個峰值,然后或再次落后于社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的需求,或又被“破解”,進而促使政策供給進入下一個更高層次的循環(huán)。鑒于此可以推斷:耕地保護制度的績效在供給力度峰值前后應(yīng)是不同的,峰值之后時段的制度績效應(yīng)優(yōu)于峰值前,且供給力度越大,績效越明顯。2學(xué)習(xí)方法2.1制度變量描述設(shè)置虛擬變量是制度績效評價的常用方法,主要有3種:(1)以制度是否實施為依據(jù),實施前虛擬變量賦值0,實施后則賦值1,多見于單項制度績效評價;(2)采用德爾菲法根據(jù)耕地保護政策的強弱狀態(tài)直接賦予1、2、3等力度變量;(3)根據(jù)政策的法律效力等級賦權(quán)重,權(quán)重與各年相應(yīng)政策法規(guī)數(shù)量的加權(quán)求和值即為制度供給力度變量。后兩種方法用于多項制度的綜合評價。中國耕地保護制度體現(xiàn)為一系列法律法規(guī)體系的集合,有學(xué)者從土地利用與保護、土地市場建設(shè)、土地監(jiān)察、土地利用規(guī)劃和土地開發(fā)整理復(fù)墾五方面,甄選了1980-2007年間頒布實施的各項法律法規(guī)政策,按人大常委會及國務(wù)院、國土資源部(原國家土地管理局)和其他國務(wù)院下屬部門3個級別,分別賦予權(quán)重3、2、1,每年各級別法律法規(guī)數(shù)量與相應(yīng)權(quán)重的線性加權(quán)值即為該年的耕地保護制度供給力度值,該研究既全面又較為科學(xué),故本文直接參考此研究成果設(shè)置制度變量。由于珠三角可獲得的耕地數(shù)據(jù)統(tǒng)計時段為1992-2008年,因此評價時段限定為1992-2008年間。由圖1可知,1980-2007年間,耕地保護制度供給力度峰值共有3個,分別是1992年、1999年和2004年,但珠三角1992年之前的耕地面積數(shù)據(jù)缺失,且1992年的峰值明顯小于1999年峰值,所以1992年不做峰值考慮。另外,可以查明2008年頒布實施的法律法規(guī)數(shù)量及其力度未能超越2004年,因而1992-2008年耕地保護制度供給力度的峰值簡化為1999年和2004年2個,并依此將研究時段內(nèi)的耕地保護制度供給力度分為1992-1998年、1999-2003年和2004-2008年3個力度階段,對比分析不同力度階段下耕地保護制度的績效。各階段制度變量均以虛擬變量Dt的方式引入,由于制度變量有3種屬性,故引入D1t和D2t兩個虛擬變量。即1999-2003年間的D1t及2004-2008年間的D2t均賦值1,其他年份賦值0。2.2篩選適用的指標(biāo)范圍建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕和災(zāi)害損毀是耕地減少的直接原因,但一般認為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)機構(gòu)調(diào)整和生態(tài)退耕具有可逆性,不造成實質(zhì)性耕地流失,因此多測度耕地保護制度對建設(shè)占用耕地有控制效果,鑒于此及方便與全國尺度的研究相比較,本文的因變量選擇“非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積”。研究顯示,1990-2000年城市化與工業(yè)化因子、人口因子、經(jīng)濟發(fā)展水平因子和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整因子與珠三角耕地變化呈負相關(guān)關(guān)系,是耕地變化的主要影響因子。表征上述各影響因子的總?cè)丝?國內(nèi)生產(chǎn)總值,全社會固定資產(chǎn)投資額,規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值,二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重,公路通車?yán)锍痰瓤勺鳛樵u價備選指標(biāo)。另外,“土地財政”是地方政府征用耕地的主要激勵因素之一,但難以獲取地方政府土地收益比重,所以暫用“地方財政一般預(yù)算收入”替代;農(nóng)產(chǎn)品價格是農(nóng)戶耕地保護意愿的主要激勵要素,因此選擇“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)”作為備選指標(biāo)。為避免多重共線性問題,對備選解釋變量做簡單相關(guān)分析,剔除高度相關(guān)的備選解釋變量后,選擇“二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重”和“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)”作為最終解釋變量?！胺寝r(nóng)建設(shè)占用耕地面積”數(shù)據(jù)除1995年來自《廣東地政地產(chǎn)年鑒》,其他年份均來自《廣東農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》?！翱?cè)丝?國內(nèi)生產(chǎn)總值,全社會固定資產(chǎn)投資額,規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值,二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重和地方財政一般預(yù)算收入”均來自《數(shù)說廣東六十年》?！肮吠ㄜ?yán)锍獭痹从凇稄V東統(tǒng)計年鑒》,以上各指標(biāo)的地域統(tǒng)計范圍為廣州、佛山、深圳、珠海、中山、東莞、惠州、江門和肇慶九市。1992—2002的“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)”用“農(nóng)產(chǎn)品收購價格指數(shù)”,數(shù)據(jù)來源于2004年的《廣東統(tǒng)計年鑒》,2003—2008年的“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)”數(shù)據(jù)來源于2008-2009年的《廣東統(tǒng)計年鑒》,因沒有專門針對珠三角的該項指標(biāo)的相關(guān)統(tǒng)計,故該指標(biāo)采用廣東省的統(tǒng)計數(shù)據(jù),不過珠三角的物價水平明顯高于全省平均水平,且糧食市場是全省流通的,因此采用全省數(shù)據(jù)應(yīng)該只會強化研究結(jié)論。2.3經(jīng)濟與制度模型依據(jù)數(shù)據(jù)選擇及制度虛擬變量設(shè)置分析,先直接引入虛擬變量,建立計量模型(1),該模型僅考察耕地保護制度變量與建設(shè)占用耕地之間的關(guān)系;然后再引入兩個經(jīng)濟變量,建立計量模型(2),該模型考察經(jīng)濟與制度共同作用下的建設(shè)占用耕地變化關(guān)系。模型具體如下:若a1、a2、b3、b4均小于0,且通過顯著性檢驗,則說明第二和第三階段的耕地保護制度較第一階段對建設(shè)占用耕地具有更顯著的遏制作用;同時如若a1>a2、b3>b4,則說明第三階段的遏制效果優(yōu)于第二階段。若a1、a2、b3、b4均大于0,且通過顯著性檢驗,則說明第二和第三階段的耕地保護制度較前一階段對建設(shè)占用耕地具有顯著的促進作用;同時如若a1>a2、b3>b4,則說明第二階段的促進效果高于第三階段。其他情況則表示對遏制建設(shè)占用耕地沒有顯著績效。3不夠顯著的制度績效依據(jù)模型設(shè)定分析,運用SPSS13.0計量軟件,首先估計模型(1)各參數(shù);然后將制度變量及經(jīng)濟變量全部引入計量模型,為去除時間序列數(shù)據(jù)的自相關(guān)問題,采用“自回歸法”菜單中的Prais-Winsten法估計模型(2)的參數(shù),結(jié)果如表1所示。從表1看,僅考慮制度變量時,調(diào)整決定系數(shù)R2僅為0.003,說明制度變量對建設(shè)占用耕地變化情況的整體解釋程度非常弱。D1t和D2t均為負值,但均通不過10%的顯著性水平檢驗,制度變量與建設(shè)占用耕地呈負相關(guān),但影響并不顯著,說明1999—2003年、2004—2008年兩個階段的耕地保護制度的績效并不顯著優(yōu)于1992—1998年間的績效。D2t對應(yīng)的概率p值明顯小于D1t的p值,說明2004—2008年的耕地保護制度供給對建設(shè)占用耕地的遏制效果好于1999—2003年,這與前面的推斷基本相符,即峰值之后時段的制度績效優(yōu)于峰值前,只是統(tǒng)計檢驗不顯著?？冃У奶嵘饕且驗?004年開展的開發(fā)區(qū)清理整頓工作、2006年建立的國家土地督察制度和2007年開展的第二次全國土地調(diào)查工作等增強了耕地保護政策的執(zhí)行及監(jiān)督力度。當(dāng)加入兩個經(jīng)濟變量時,調(diào)整決定系數(shù)R2變?yōu)?.242,模型擬合優(yōu)度提高;不過D1t和D2t的符號均變?yōu)檎?與全國尺度的建設(shè)占用耕地擬合模型的制度變量符號相反,但通不過10%的顯著性水平檢驗,雖否定了制度供給與建設(shè)占用耕地呈顯著的正相關(guān)關(guān)系,但卻表明在經(jīng)濟利益的刺激下,耕地保護制度對建設(shè)占用耕地數(shù)量的遏制作用非常不明顯,遏制效果低于全國平均水平,也表明珠三角地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展對耕地的沖擊遠大于全國平均水平,非農(nóng)建設(shè)對耕地的剛性需求很大,這與全國的現(xiàn)實情況較吻合。經(jīng)濟變量x1的回歸系數(shù)為負號,且通過了5%的顯著性水平檢驗,直觀意義是珠三角地區(qū)非農(nóng)建設(shè)占用耕地數(shù)量與二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重呈負相關(guān)關(guān)系,即二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重平均每提升一個單位所耗用的耕地數(shù)量呈減少趨勢,反映的是珠三角地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟增長對土地投入依賴的減少,這與近年來珠三角側(cè)重技術(shù)革新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化和土地集約利用的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略相吻合。經(jīng)濟變量x2的回歸系數(shù)為負號,通過了10%的顯著性水平檢驗,表明和全國平均狀況一樣,在珠三角地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品價格的提升仍然可以促進農(nóng)民的耕地保護積極性,更深層次,則一定程度上反映了珠三角地區(qū)耕地非農(nóng)化所創(chuàng)造的巨大經(jīng)濟效益并未給農(nóng)民群體帶來顯著的直接經(jīng)濟利益,農(nóng)民個體農(nóng)轉(zhuǎn)非的利益訴求被壓抑,農(nóng)產(chǎn)品種植仍是農(nóng)民從耕地獲取經(jīng)濟收益的主導(dǎo)方式,也一定程度上說明耕地保護制度在制約農(nóng)民個體推動耕地非農(nóng)化方面效果顯著,農(nóng)民群體始終都未成為耕地非農(nóng)化的主導(dǎo)推動力量。4結(jié)論和政策的解釋4.1耕地保護制度的執(zhí)行和監(jiān)督力度越大,投入依賴行為加大與全國平均水平相比,耕地保護制度對珠三角地區(qū)建設(shè)占用耕地數(shù)量的遏制作用非常不明顯,遏制效果明顯低于全國平均水平,但與全國一樣的是耕地保護制度執(zhí)行和監(jiān)督力度越大,遏制效果越好。建設(shè)占用耕地數(shù)量與二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重呈顯著負相關(guān),表明珠三角地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟增長對土地投入依賴的減少;農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)也與非農(nóng)建設(shè)占用耕地數(shù)量呈負相關(guān),即農(nóng)產(chǎn)品價格的提升有利于降低非農(nóng)建設(shè)占用耕地速度,一定程度上反映了耕地保護制度在制約農(nóng)民個體推動耕地非農(nóng)化方面效果顯著。4.2提升耕地功能,強化耕地保護制度的系統(tǒng)設(shè)計研究結(jié)果表明,糧食安全視角的耕地保護制度設(shè)計對珠三角地區(qū)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的遏制效果非常不明顯,農(nóng)民雖有耕地保護積極性,但種糧積極性不高,糧食單產(chǎn)明顯低于粵北地區(qū)。作為全國區(qū)域政治、經(jīng)濟、文化中心,糧食生產(chǎn)功能絕非是巨型城市區(qū)域的主導(dǎo)功能,糧食生產(chǎn)重心“北進中移”的區(qū)域生產(chǎn)格局也顯示東部發(fā)達地區(qū)的糧食生產(chǎn)優(yōu)勢正在逐步減弱,在發(fā)掘各地區(qū)糧食生產(chǎn)潛力的同時,遵循比較優(yōu)勢原則,充分發(fā)揮糧食作物的區(qū)域比較優(yōu)勢成為保障國家糧食安全的重要舉措;在保持一定糧食自給率的基礎(chǔ)上,不斷強化外來糧源供應(yīng)鏈建設(shè)成為珠三角、長三角等區(qū)域保障糧食安全的現(xiàn)實選擇;基于耕地的多功能性及耕