關(guān)于規(guī)劃環(huán)評(píng)與國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展的探討

關(guān)于規(guī)劃環(huán)評(píng)與國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展的探討摘要：國(guó)土空間總體規(guī)劃已全面推進(jìn)，開(kāi)展國(guó)土空間整體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)促進(jìn)國(guó)土空間集約高效利用具有重要意義。系統(tǒng)梳理了省、市、縣等不同層次國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵，分析了國(guó)土空間總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出國(guó)土空間總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基本要求和評(píng)價(jià)重點(diǎn)，明確資源環(huán)境約束分析、規(guī)劃協(xié)調(diào)分析、環(huán)境目標(biāo)與評(píng)價(jià)指標(biāo)、環(huán)境影響預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)等技術(shù)要求，對(duì)規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境影響緩解措施提出建議，并提出相關(guān)管理建議，促進(jìn)國(guó)土空間總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，如加強(qiáng)部門合作、發(fā)布技術(shù)規(guī)范，以及加強(qiáng)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)。關(guān)鍵詞：規(guī)劃環(huán)評(píng)；國(guó)土空間規(guī)劃；協(xié)同發(fā)展；探討1國(guó)土空間總體規(guī)劃環(huán)評(píng)現(xiàn)狀及主要問(wèn)題國(guó)土空間總體規(guī)劃環(huán)評(píng)工作是貫徹落實(shí)相關(guān)法律要求的具體任務(wù)。《意見(jiàn)》中明確要求，國(guó)土空間規(guī)劃編制中應(yīng)“依法開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)”?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》規(guī)定國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門組織編制的“一地三域十專項(xiàng)”規(guī)劃，環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)在計(jì)劃編制期間組織，綜合計(jì)劃應(yīng)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)章節(jié)或說(shuō)明。因此，省級(jí)和區(qū)級(jí)城市（包括副省級(jí)和地級(jí)市）的國(guó)土空間總體規(guī)劃應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)編制環(huán)境影響章節(jié)或說(shuō)明。雖然國(guó)土空間總體規(guī)劃考慮了資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間發(fā)展適宜性評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”）的結(jié)論，但“雙評(píng)價(jià)》主要側(cè)重于圍繞土地資源的區(qū)域發(fā)展支撐能力評(píng)價(jià)，海洋資源、水資源、環(huán)境、生態(tài)、災(zāi)害等因素，其終點(diǎn)是“三區(qū)三線”；除自然因素外，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)還考慮主要污染物的允許排放量、累積環(huán)境影響、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等。其重點(diǎn)是預(yù)測(cè)規(guī)劃實(shí)施對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響，論證規(guī)劃方案生態(tài)環(huán)境的合理性，提出了規(guī)劃方案的優(yōu)化調(diào)整建議和對(duì)策。1.1對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)認(rèn)識(shí)不足國(guó)土空間總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)處于起步階段，對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)普遍缺乏認(rèn)識(shí)。一些規(guī)劃編制單位重視程度不夠，或者沒(méi)有隨著規(guī)劃編制啟動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)，或者干脆將其納入環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃。現(xiàn)有案例表明，省、市兩級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)涉及較晚，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)估與規(guī)劃編制難以全程互動(dòng)，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)境影響影響評(píng)估的有效性不足。1.2結(jié)果以不同形式呈現(xiàn)現(xiàn)有的省和市國(guó)土空間總體規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)果以不同的形式呈現(xiàn)，其中一些形成單獨(dú)的章節(jié)或說(shuō)明，有些是特殊的規(guī)劃結(jié)果，但環(huán)評(píng)結(jié)果通常較少反映在規(guī)劃文本中。即使以章節(jié)或說(shuō)明的形式呈現(xiàn)，根據(jù)現(xiàn)有案例，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的優(yōu)化和調(diào)整建議在規(guī)劃階段也很難被采納。1.3缺乏統(tǒng)一定義國(guó)土空間總體規(guī)劃評(píng)價(jià)的深度、重點(diǎn)、內(nèi)容和技術(shù)方法沒(méi)有統(tǒng)一界定。國(guó)家和地方都沒(méi)有出臺(tái)國(guó)土空間總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)技術(shù)規(guī)范，國(guó)土空間總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與現(xiàn)有研究成果之間的聯(lián)系也沒(méi)有明確。具體而言，“雙評(píng)價(jià)”是國(guó)土空間總體規(guī)劃編制的前提和基礎(chǔ)性工作，而區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境分區(qū)控制規(guī)劃是生態(tài)環(huán)境空間控制和分區(qū)實(shí)施的重要依據(jù)。雖然上述工作來(lái)自不同部門，但內(nèi)容既有重疊，也有差異。如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有研究成果與規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效銜接，避免實(shí)施過(guò)程中的沖突，是國(guó)土空間總體規(guī)劃和環(huán)評(píng)亟待解決的問(wèn)題之一。2規(guī)劃環(huán)評(píng)與國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展措施2.1強(qiáng)化組織保障力量隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，要求在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃的同時(shí)，依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這從頂層設(shè)計(jì)層面決定了規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)與國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性。頂部設(shè)計(jì)需要底部動(dòng)作的積極響應(yīng)。規(guī)劃工作前期，規(guī)劃主管部門應(yīng)及時(shí)確定規(guī)劃編制單位和規(guī)劃環(huán)評(píng)編制單位，并根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容組建由規(guī)劃相關(guān)方組成的項(xiàng)目組。規(guī)劃主管部門要充分發(fā)揮紐帶作用，密切聯(lián)系項(xiàng)目組各方，形成協(xié)同運(yùn)行的日常溝通機(jī)制，使項(xiàng)目組內(nèi)部進(jìn)行有效溝通，確保信息對(duì)稱。在規(guī)劃編制階段，充分吸收規(guī)劃環(huán)評(píng)編制單位的意見(jiàn)，可以有效避免規(guī)劃方案成熟后因生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行不必要的規(guī)劃調(diào)整，充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)與國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。2.2優(yōu)化規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)體系為了適應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃的分類體系，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃體系完善和豐富自身的體系結(jié)構(gòu)。在實(shí)踐中，為了對(duì)一個(gè)地區(qū)、一個(gè)流域、一個(gè)省或幾個(gè)省的規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，相關(guān)學(xué)者提出了戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的概念[6]。為促進(jìn)生態(tài)環(huán)境參與空間調(diào)控，2018年，區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)（即“三線一單”）應(yīng)運(yùn)而生。目前，國(guó)土空間規(guī)劃體系也逐漸成熟。現(xiàn)階段的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)、區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)和規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)都是國(guó)土空間規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)。因此，作者認(rèn)為，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)可以從廣義上理解，即戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)、區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)和當(dāng)前規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)估概念可以被整合和重新定義。在此基礎(chǔ)上，按照國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建規(guī)劃和環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系。省級(jí)和市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，省級(jí)和市級(jí)土地空間總體規(guī)劃應(yīng)進(jìn)行區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響章節(jié)或說(shuō)明，各級(jí)詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)編制規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告。2.3提升規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)能力為了協(xié)調(diào)規(guī)劃環(huán)境評(píng)估和國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展，必須提高其技術(shù)能力，以解決有效性不足的問(wèn)題。建議開(kāi)展以下三個(gè)方面的工作。2.3.1加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)。專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)是提高技術(shù)水平手術(shù)能力的關(guān)鍵因素。目前，規(guī)劃環(huán)評(píng)主要由注冊(cè)環(huán)評(píng)工程師承擔(dān)，規(guī)劃工作由注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃工程師承擔(dān)。建議從管理體制角度倡導(dǎo)，優(yōu)先選擇具有注冊(cè)環(huán)評(píng)工程師和注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃工程師雙重證書的工程師開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)。一方面，它迫使規(guī)劃和環(huán)境評(píng)估從業(yè)人員從需求角度不斷提高專業(yè)能力；另一方面，可以有效整合規(guī)劃環(huán)評(píng)人才，從而形成強(qiáng)大的規(guī)劃環(huán)評(píng)專業(yè)人才隊(duì)伍，為規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)能力的提升提供人才保障。2.3.2優(yōu)化技術(shù)方法。目前，相對(duì)單一的評(píng)估方法導(dǎo)致無(wú)法從技術(shù)層面完善指南體系，而指南體系的不完善導(dǎo)致實(shí)踐中根據(jù)指南使用的評(píng)估方法單一。要打破這一僵局，我們需要突破現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)估技術(shù)手段。充分發(fā)揮3S技術(shù)從生態(tài)環(huán)境角度分析和表達(dá)空間，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)建設(shè)生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)，在此基礎(chǔ)上完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和規(guī)劃環(huán)境合理性論證，同時(shí)推進(jìn)生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2.3.3建立公共監(jiān)督體系。公眾監(jiān)督是發(fā)揮公共權(quán)力的重要途徑，也是制約規(guī)劃行為的有效途徑。同時(shí)，在公眾的監(jiān)督下，客觀上要求員工不斷提高技術(shù)水平。與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與制度相比，規(guī)劃環(huán)評(píng)公眾參與制還處于起步階段。過(guò)去10年，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)能力的顯著提高，很大程度上得益于2014年實(shí)施的信息披露制度。建議參照建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度，構(gòu)建有效的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)公共監(jiān)督體系。結(jié)束語(yǔ)隨著國(guó)土空間規(guī)劃的逐步推進(jìn)，從頂層設(shè)計(jì)的角度提出了規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的要求。過(guò)去，由于各種因素的相互作用，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與國(guó)土空間規(guī)劃不能有效協(xié)調(diào)發(fā)展。打破規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展之間的障礙，需要生態(tài)環(huán)境部門、規(guī)劃部門、環(huán)評(píng)單位、規(guī)劃單位和公眾共同面對(duì)矛盾，共同努力。新形勢(shì)下，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)與國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷推進(jìn)生態(tài)文明建