試論環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)實障礙及其法律對策

.-.淺談基層環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)實障礙及其對策南華縣環(huán)境保護局石曉冬摘要：我國基層執(zhí)法的現(xiàn)實障礙主要表現(xiàn)在以下幾方面：思想觀念的滯后性；立法的模式和指導(dǎo)思想不能完全適應(yīng)基層執(zhí)法的現(xiàn)實要求；執(zhí)法機構(gòu)不健全，執(zhí)法力量薄弱；部門的執(zhí)法權(quán)限尚嫌不足，執(zhí)法手段不夠充分；行政干預(yù)現(xiàn)象普遍?；诖?，本文提出了加強法制建設(shè)和提高執(zhí)法能力的對策。

關(guān)鍵詞：執(zhí)法現(xiàn)實障礙對策我國環(huán)境保護的重視始于1978年，鄧小平同志首先提出中國應(yīng)制定環(huán)境保護法；1982年，中國將“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其它公害”寫入《憲法》；1984年，中央將環(huán)境保護提到了“基本國策”的地位；1979年9月13日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議原則通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》并進入實施，而現(xiàn)行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》于1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員第十一次會議通過并實施；1997年《刑法》增加了“破壞環(huán)境資源保護罪”。到目前為止，國家已頒布環(huán)保方面法律有十多部、法規(guī)有幾十部，已經(jīng)形成了比較完整的環(huán)境保護法律法規(guī)體系。雖然我國的環(huán)保法律體系已經(jīng)基本形成，但是由于地方基層普遍存在環(huán)保管理機構(gòu)不健全，管理制度不落實，人員和技術(shù)力量不足，環(huán)保先進儀器設(shè)備短缺的現(xiàn)象，加上地方政府的領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的認識不足，往往采取“重視短期經(jīng)濟的發(fā)展，而犧牲長遠的環(huán)境利益”的決策思維，進而干擾地方的環(huán)境行政執(zhí)法，造成基層環(huán)境行政執(zhí)法不到位，環(huán)保執(zhí)法難的問題突出。因此，強化執(zhí)法是環(huán)保工作中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，是我國各項方針、政策得以貫徹與實施的重要保證。然而我國執(zhí)法中還存在一些現(xiàn)實的障礙，在一定程度上影響了法制建設(shè)的進程，降低了部門行政執(zhí)法的能力。針對這些現(xiàn)有的障礙，采取相應(yīng)的對策，是環(huán)境保護工作的歷史發(fā)展使然。

一、執(zhí)法的主要現(xiàn)實障礙分析

1、思想觀念的滯后性。我國正處于從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡、從依靠政策為主向依靠法律為主過渡的時期。在此階段，首先，計劃經(jīng)濟時期的一些做法的慣性作用依然存在。計劃經(jīng)濟體制下，環(huán)保部門執(zhí)法活動的總的指導(dǎo)思想是依靠政策、行政命令與指示辦事。雖然我國已處于經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌階段，人們逐步認識到應(yīng)向依法律辦事過渡。但不能否認，目前在許多環(huán)保執(zhí)法人員的心目中，政策、行政命令與指示的權(quán)威性遠遠大于法律的權(quán)威性；加之環(huán)保法律一直被許多人視為“軟法”等因素。這就無形中為有些領(lǐng)導(dǎo)以言代法、以權(quán)代法開了方便之門。其次，市場經(jīng)濟體制具有一定的負面效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)指出，市場經(jīng)濟在很大程度上存在著盲目的利益導(dǎo)向，即人們在經(jīng)濟活動中的趨利性。人們往往從自身利益出發(fā)，追求眼前最大、最優(yōu)的經(jīng)濟效益，較少從長遠角度考慮環(huán)境效益。反映在有些領(lǐng)導(dǎo)意識中，即重經(jīng)濟輕環(huán)保，片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，甚至不惜犧牲環(huán)境來換取眼前的經(jīng)濟利益；對環(huán)保工作則漠不關(guān)心，既不重視環(huán)境保護部門的機構(gòu)建設(shè)，也不重視對環(huán)境保護的財政投入。再者，廣大民眾的環(huán)保法制觀念和環(huán)保意識還較為淡薄，遠未普遍養(yǎng)成自覺遵守環(huán)保法律、法規(guī)的習(xí)慣。而且民眾參與環(huán)境保護的積極性和熱情普遍不高，也是不爭之事實?？梢哉f，以上是形成環(huán)保執(zhí)法的“地方保護主義”的主要原因。然而，“法律能否實施得好，關(guān)鍵在于有無至高無上的權(quán)威，受到信仰”，[1]即人們是否“堅信法律之中蘊藏著人的最高價值，堅信法是走向真、善、美的橋梁，堅信法能夠（至少是部分地）決定社會的前途和人類的命運，堅信法律之于人有如生命一般重要。”[2]環(huán)保法律的實施莫不如此！

2、環(huán)保立法的模式和指導(dǎo)思想尚不能完全適應(yīng)環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)實要求。首先，環(huán)保立法中的部門本位主義思想十分嚴(yán)重，難免滋生“立法尋租”現(xiàn)象。實踐中，我國環(huán)保立法通常由各部門分別負責(zé)起草。這就不可避免地導(dǎo)致一些部門在起草法律草案時，不從全局出發(fā)，僅著眼于本部門的利益，總是想方設(shè)法擴大本部門的權(quán)力，并試圖以法律形式固定下來。正如原國家環(huán)保局副局長張坤民教授所言：“目前在立法的過程中，最難的是協(xié)調(diào)。部門之間存在爭五權(quán)的現(xiàn)象，即爭審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費權(quán)、處罰權(quán)、解釋權(quán)?！盵3]基于此，筆者認為，部門立法在一定程度上造成了有關(guān)環(huán)保法律、法規(guī)缺乏銜接性與協(xié)調(diào)性，同時使得有關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)限交叉，甚至發(fā)生沖突、矛盾，人為地形成執(zhí)法的“密集地帶”和“真空地帶”。勿庸置疑，在目前的環(huán)保執(zhí)法過程中，有關(guān)部門對有利可圖的事項則互相爭權(quán)奪利，對無利可圖和難辦的事項則互相推諉責(zé)任等現(xiàn)象的產(chǎn)生，與此是不無關(guān)系的。其次，我國環(huán)保立法長期以來貫徹執(zhí)行的“宜粗不宜細”的原則性立法的指導(dǎo)思想造成立法的相對滯后性和欠操作性。主要表現(xiàn)在：其一，缺乏有關(guān)環(huán)境行政程序的專門性、系統(tǒng)性的立法。我國現(xiàn)行環(huán)保法律以實體法為主，程序法較少且多分散于各環(huán)保法律、法規(guī)之中。然而環(huán)保執(zhí)法具有很強的專業(yè)性，如果能夠進行專業(yè)程序立法，就能在很大程度上保證執(zhí)法任務(wù)得以科學(xué)、合理、高效地完成。誠如著名環(huán)境法學(xué)家金瑞林教授所言：“由于我國沒有一部行政程序法來約束行政機關(guān)及其工作人員的行政行為，加上國家機關(guān)工作人員的整體素質(zhì)有待提高，法律意識低下的現(xiàn)狀和事實，決定了環(huán)境與資源法律在實施上的不充分性和不完整性，使得行政機關(guān)自由裁量權(quán)過大，同時又得不到法律和社會的有效監(jiān)督?！盵4]一言以蔽之，無系統(tǒng)化、科學(xué)化的程序來規(guī)范環(huán)保執(zhí)法行為，就難以保證依法行政和維護相對人的合法權(quán)益。其二，尚無組織法來系統(tǒng)化、科學(xué)化、合理化地規(guī)定環(huán)保機構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)與權(quán)限的劃分等事項。長期以來，我國環(huán)保執(zhí)法中衍生的職責(zé)權(quán)限劃分不合理、執(zhí)法關(guān)系難以理順等弊病，與缺乏這方面的立法有很大的關(guān)系?？疾靽猸h(huán)保行政管理的實踐，我們注意到，凡是環(huán)保機構(gòu)長期穩(wěn)定健全的國家，毫無例外地均頒布了環(huán)保組織法律、法規(guī)。[5]又如我國臺灣地區(qū)，亦制定了環(huán)保署組織條例。[6]該條例對環(huán)保署的職責(zé)、執(zhí)法權(quán)限等進行了明確、具體地規(guī)定。其三，環(huán)保立法的有些規(guī)定過于原則和粗略。如《環(huán)境保護法》第二十九條規(guī)定“限期治理”的對象為造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)事業(yè)單位。但對哪些情形屬于“嚴(yán)重污染”卻未明確。又如《大氣污染防治法》第五十七條第二款規(guī)定：“在人口集中地區(qū)、機場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域內(nèi)露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的，由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止違法行為；情節(jié)嚴(yán)重的，可以處二百元以下罰款?！贝颂幍摹扒楣?jié)嚴(yán)重”是指哪些情形亦不得而知。應(yīng)當(dāng)指出，在環(huán)保立法中，類似這樣的模糊式規(guī)定不在少數(shù)?？傊?，有關(guān)環(huán)保立法的缺陷，使得環(huán)保執(zhí)法的質(zhì)量打上一定程度的折扣。

3、執(zhí)法機構(gòu)不健全，執(zhí)法力量薄弱。要嚴(yán)格執(zhí)法，首先必須有健全的機構(gòu)和人力保障，多數(shù)的縣、區(qū)環(huán)保部門機構(gòu)設(shè)置不全，人員嚴(yán)重不足。即使機構(gòu)健全，但也缺少人員和裝備，人、財、物不能到位，缺少必要的執(zhí)法車輛，監(jiān)測儀器，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)很難實現(xiàn)。同時環(huán)境監(jiān)察人員不著裝上崗，不利于環(huán)保行政執(zhí)法形象的樹立。這些現(xiàn)象的存在，往往與所承擔(dān)的任務(wù)極不適應(yīng)，無法正常有效地開展環(huán)境執(zhí)法工作，造成執(zhí)法任務(wù)不能高質(zhì)高效地完成，環(huán)境違法行為得不到及時有效地追究。

4、環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)限尚嫌不足，執(zhí)法手段不夠充分。主要表現(xiàn)為：其一，環(huán)保部門缺乏必要的強制執(zhí)行權(quán)。目前，環(huán)保部門只能通過申請人民法院強制執(zhí)行的方式迫使不履行環(huán)保法律義務(wù)的相對人履行義務(wù)。實際工作中，環(huán)保部門普遍感到缺乏必要的直接強制執(zhí)行權(quán)力來保證執(zhí)法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。由于目前環(huán)保法律幾乎未授予環(huán)保部門任何直接強制執(zhí)行權(quán)力，尤其是無工商、稅務(wù)等部門所擁有的查封、凍結(jié)、扣押、沒收、強制劃撥等手段，使得環(huán)保部門對層出不窮的違法行為常感力不從心或束手無策，難以有效地進行監(jiān)督管理。這就決定了環(huán)保執(zhí)法目前在很大程度上呈現(xiàn)軟弱的狀態(tài)。其二，環(huán)保部門缺乏限期治理決定權(quán)等剛性的執(zhí)法權(quán)力。從理論與實際的需要看，環(huán)保部門應(yīng)擁有限期治理決定權(quán)，以及由此衍生的責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的權(quán)力，以加強環(huán)保部門執(zhí)法的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。目前我國環(huán)保法律除《環(huán)境噪聲污染防治法》規(guī)定“對小型企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，可以由縣級以上人民政府在國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限內(nèi)授權(quán)其環(huán)境保護行政主管部門決定”外，其他法律均將這些權(quán)力賦予地方政府。然而地方政府往往偏重于考慮產(chǎn)值、效益、職工收入、失業(yè)率、社會穩(wěn)定等因素，并未以環(huán)境保護為其考慮問題的真實出發(fā)點和立足點，故往往難以“狠”下決心作出這方面的決定。這無異于客觀上助長了污染者“有恃無恐”的心理，給環(huán)保執(zhí)法帶來一定的困難，無形中降低了環(huán)保部門的執(zhí)法能力。

5、行政干預(yù)現(xiàn)象普遍。環(huán)保部門是地方政府的一個職能部門，受政府直接領(lǐng)導(dǎo)。由于一些行政領(lǐng)導(dǎo)法制觀念淡薄，環(huán)保意識較差，在新時期不能及時轉(zhuǎn)變觀念，重經(jīng)濟建設(shè)，輕環(huán)境保護，對環(huán)保工作漠不關(guān)心。既不重視基層環(huán)保部門的機構(gòu)建設(shè)，也不重視對環(huán)保的財政投入，往往行政命令和指示的權(quán)威性遠遠大于環(huán)保法律的權(quán)威性，有的甚至于以言代法，以權(quán)代法。6、其他相關(guān)部門的審批行為缺乏監(jiān)督，環(huán)保第一審批權(quán)難于履行。在實際工作中，其他相關(guān)部門，如建設(shè)、國土、水利、計劃、工商、文化等部門，無視環(huán)保第一審批權(quán)，對未進行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目大開綠燈，進行審批。由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制，環(huán)保部門無法給予有效的制約，工作非常被動，結(jié)果有時不得不默許該項目的存在，只能在污染防治方面提出積極有效的控制措施，結(jié)果造成企業(yè)不必要的經(jīng)濟損失，不利于環(huán)保行政執(zhí)法和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。7、其他障礙表現(xiàn)為：其一，執(zhí)法隊伍的素質(zhì)尚不能滿足執(zhí)法的要求，易而言之，即我國環(huán)保執(zhí)法的高素質(zhì)要求和執(zhí)法隊伍素質(zhì)偏低的矛盾較為突出。目前環(huán)保執(zhí)法的水平普遍不高，與此有一定的關(guān)系。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境監(jiān)督管理工作日趨專業(yè)化、復(fù)雜化，這必然要求環(huán)保執(zhí)法的高質(zhì)高量高效。但事實上，我國環(huán)保執(zhí)法隊伍尚未形成合理的智能結(jié)構(gòu)。一方面，執(zhí)法人員的數(shù)量相對有限，素質(zhì)較低?？梢哉f這支隊伍中有較多的人缺乏法律專業(yè)知識，尤其匱乏高素質(zhì)的環(huán)境法專業(yè)人才。這就給愈來愈多、愈來愈復(fù)雜的環(huán)保執(zhí)法工作提出了現(xiàn)實的難題。于是有些地方環(huán)境監(jiān)測站、環(huán)保公司亦實施征收排污費、罰款、發(fā)放許可證等執(zhí)法行為。另一方面，環(huán)保部門為擴充隊伍，往往降格以求，以致一些素質(zhì)很差的人員擠進執(zhí)法隊伍之中，其行政執(zhí)法質(zhì)量可見一斑。其二，物質(zhì)裝備較為落后。隨著環(huán)保行政執(zhí)法任務(wù)的愈益繁重，執(zhí)法的物質(zhì)設(shè)備、技術(shù)水平也應(yīng)配套。但目前我國許多地方尤其是縣級環(huán)保部門的技術(shù)物質(zhì)裝備還較落后，執(zhí)法的設(shè)施還不健全，一些必備的技術(shù)手段亦未充實于機構(gòu)之中，致使很多縣級環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)察過程中依然停留在“廢水基本靠看、廢氣基本靠聞、噪音基本靠聽”的水平上，使得對環(huán)境污染事實的取證難于實現(xiàn)。有些偏遠縣甚至連基本的人、財、物都難以到位。這些人為的障礙，不可避免地造成以下非正常的執(zhí)法現(xiàn)象：一方面，執(zhí)法任務(wù)得不到高質(zhì)高量高效地完成，另一方面，環(huán)境違法行為難以得到有效地追究。

二、強化環(huán)保執(zhí)法工作的若干構(gòu)想

基于上述分析，筆者認為，為進一步加強我國環(huán)保法制建設(shè)，提高我國環(huán)保執(zhí)法的能力，應(yīng)著重采取以下幾方面的對策和措施：

1、加大環(huán)保法制宣傳力度，既要增強企業(yè)事業(yè)單位和普通民眾的環(huán)保意識、責(zé)任和法制觀念，又要增強廣大環(huán)保執(zhí)法人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保意識和環(huán)保法制觀念。這是強化環(huán)保執(zhí)法工作的至關(guān)重要的前提條件?！胺勺鳛橐环N行為指南，如果不為人知而且也無法為人所知，那么就會成為一紙空話?！盵7]毋庸置疑，如果環(huán)保法律意識和責(zé)任能夠成為扎根于民眾內(nèi)心的理念，領(lǐng)導(dǎo)干部能夠真正樹立起法律至上的理念，自覺維護環(huán)保行政執(zhí)法，養(yǎng)成依法行政的自覺性和積極性，環(huán)保法律法規(guī)必然能得到切實地貫徹與實施。

2、更新環(huán)保立法的模式和指導(dǎo)思想，完善環(huán)保立法程序，注重環(huán)保立法過程中的綜合決策、調(diào)查、論證和協(xié)調(diào)工作。有關(guān)部門提交立法草案前，應(yīng)進行詳細地調(diào)查摸底，盡可能對所有相關(guān)的法律規(guī)范進行認真地比較分析，對立法草案要組織相關(guān)部門進行論證?？煽紤]采取“立法協(xié)調(diào)會”的形式，辦好立法協(xié)調(diào)工作。對爭議較大的問題，切不可采取回避態(tài)度或者以抽象、模糊原則處理。對涉及多部門的立法，要避免分工模糊。盡量從優(yōu)化環(huán)境監(jiān)督管理的角度出發(fā)，減少職責(zé)權(quán)限的交叉現(xiàn)象，以防止發(fā)生行政執(zhí)法爭議和借法擴權(quán)的現(xiàn)象。從而減少或消除環(huán)保行政執(zhí)法的“密集地帶”和“真空地帶”。此外，應(yīng)當(dāng)盡量避免在立法中出現(xiàn)模糊性規(guī)定，立法對環(huán)保違法行為的構(gòu)成要件要盡量予以明確界定。當(dāng)然，從長遠的角度而言，加強環(huán)保機構(gòu)的組織法建設(shè)，是真正實現(xiàn)環(huán)保機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限配置的規(guī)范化和法制化的不可或缺的措施和手段；同時，也是衡量一個國家環(huán)保機構(gòu)的設(shè)置是否科學(xué)、環(huán)保執(zhí)法的職責(zé)與權(quán)限配置是否合理、環(huán)保執(zhí)法的運行機制是否高效的基本標(biāo)志。此外，加強環(huán)境行政行為的程序立法，將各類環(huán)境行政行為納入法律的規(guī)制范疇，使環(huán)保執(zhí)法行為實現(xiàn)從純行政化到法治化的轉(zhuǎn)型。因為，“法治的精髓就是制約和監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員?！盵8]目前，在環(huán)境行政檢查、環(huán)境行政審批、環(huán)境行政強制執(zhí)行、環(huán)境行政獎勵、環(huán)境行政調(diào)解等方面，應(yīng)盡早制定執(zhí)法方面的程序性規(guī)范。以保證環(huán)保部門的依法行政，克服環(huán)保執(zhí)法的任意性和盲目性，最大限度地保護相對人的合法權(quán)益，真正體現(xiàn)環(huán)保執(zhí)法的公正原則。3、進一步健全執(zhí)法機構(gòu)，加強環(huán)境監(jiān)察能力建設(shè)。針對多數(shù)縣、區(qū)環(huán)保部門機構(gòu)設(shè)置不全，人員嚴(yán)重不足或即使機構(gòu)健全，但也缺少人員和裝備，人、財、物不能到位，特別是沒有成立環(huán)境監(jiān)測站的縣級環(huán)保部門，在行政決策和環(huán)境執(zhí)法過程中難于獲得技術(shù)面的支持。

4、強化環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力，提高環(huán)保部門的執(zhí)法能力。我們應(yīng)當(dāng)注意到這樣一種普遍的社會現(xiàn)象，即“法律的實現(xiàn)雖然不是必然地需要強制，但是沒有強制作為后盾，法律的實現(xiàn)也是難以想象的?！盵9]環(huán)保法的實現(xiàn)又何嘗不是如此呢！有鑒于此，筆者建議：其一，賦予環(huán)保部門查封、凍結(jié)、扣押等必要的強制執(zhí)行權(quán)力，使環(huán)保執(zhí)法真正地硬起來。其二，賦予環(huán)保部門限期治理決定權(quán)。眾所周知，我國已經(jīng)建立起較完善的行政監(jiān)察、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)染葷鷻C制，能為相對人提供較周全的行政救濟。而且，由環(huán)保部門行使此權(quán)力，亦符合環(huán)保工作的具體特點。其三，借鑒國外成功經(jīng)驗，在環(huán)境監(jiān)理隊伍的基礎(chǔ)上，建立剛性的環(huán)境警察制度。如美國聯(lián)邦環(huán)保局設(shè)有專司偵查、起訴職能的執(zhí)行處，賓夕法尼亞州設(shè)有環(huán)境犯罪局。這些部門擁有逮捕等極強硬的權(quán)力。這些權(quán)力使該國的環(huán)保執(zhí)法具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性。我國已進入社會主義市場經(jīng)濟體制階段，企業(yè)極度追求自身經(jīng)濟利益的不良心態(tài)將日漸彰顯，與環(huán)境利益等社會公共利益發(fā)生沖突的矛盾亦日益尖銳。加之國民整體環(huán)保意識和法律意識差，對環(huán)保執(zhí)法普遍存在輕視甚至對抗的心理。因此，應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r期建立環(huán)境警察制度，提高環(huán)保執(zhí)法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。1998年機構(gòu)改革中，國家環(huán)?？偩衷写嗽O(shè)想[10]，因有關(guān)條件不成熟而未能實現(xiàn)。但從環(huán)保工作的現(xiàn)實需要和長遠發(fā)展來考慮，確有必要建立這樣一支隊伍。5、改革環(huán)境管理體制?，F(xiàn)行的環(huán)境管理體制，由于地方行政干預(yù)等問題的存在，已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)前的環(huán)保行政執(zhí)法工作。要提高環(huán)保行政執(zhí)法能力，就必須改進現(xiàn)行的環(huán)境管理體制，實行環(huán)保機構(gòu)垂直管理，有效避免地方政府的干預(yù)，保證了上傳下達、政令暢通，及時有效地落實環(huán)保各項法律法規(guī)，同時有利于資源的配備，資金的配備、設(shè)施的增加，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)目標(biāo)，這樣才能解決在環(huán)保行政執(zhí)法中存在的問題。

6、建立起有效的環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的機制。其一，賦予分管部門一定的執(zhí)法手段和措施。充分調(diào)動協(xié)同部門的積極性，達到各部門各盡其責(zé)、分工合作地抓好水污染防治工作的目的。其二，環(huán)保部門與其他部門應(yīng)建立起各盡其責(zé)、齊抓共管環(huán)保工作的協(xié)作配合關(guān)系。筆者認為，修改《環(huán)境保護法》和環(huán)保單行法時，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定環(huán)保部門和其他部門在環(huán)保工作上是橫向協(xié)作配合關(guān)系；并在適當(dāng)?shù)臅r候，建立強有力的、可行的協(xié)作配合機制，具體而言，是指設(shè)立專門的機構(gòu)負責(zé)解決環(huán)保執(zhí)法中的“扯皮”現(xiàn)象。該機構(gòu)的運行機制可以參考和借鑒法院的指定管轄制度。一旦遇有“扯皮”現(xiàn)象，由該機構(gòu)指定某部門處理具體的執(zhí)法事項，被指定的部門應(yīng)在指定的期限內(nèi)，向該機構(gòu)匯報有關(guān)執(zhí)法事項的處理結(jié)果。值得注意的是，俄羅斯在這方面有可資借鑒的作法。如該國《環(huán)境影響評價條例》規(guī)定：“如果俄羅斯聯(lián)邦主體的執(zhí)行權(quán)力機關(guān)與俄羅斯自然保護部之間意見不一致，則由仲裁法院依照規(guī)定的程序解決爭議。”[11]總之，“在處理部門關(guān)系上，我們既要堅持原則，又要樹立大局觀念，主動協(xié)調(diào)、相互溝通、搞好服務(wù)。這樣就能把各個部門充分發(fā)動起來，形成合力?！盵12]其三，各地可由地方政府牽頭成立環(huán)境保護委員會，將各相關(guān)部門納入其中，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，以增強環(huán)境保護的執(zhí)法能力。7、強化環(huán)境行政執(zhí)法隊伍的法制培訓(xùn)與教育。要重視環(huán)境行政執(zhí)法人員的法制教