論行政立法的監(jiān)督

論行政立法的監(jiān)督【摘要】行政立法是特定行政機(jī)關(guān)獲得立法權(quán)限之后的行政行為，在其行使行政立法權(quán)的過(guò)程中，監(jiān)督主體對(duì)行政立法主體和行政立法過(guò)程的監(jiān)督之于維護(hù)公民權(quán)利、維護(hù)法律威嚴(yán)和統(tǒng)一有十分重要的意義。本文通過(guò)對(duì)行政立法和行政立法監(jiān)督有關(guān)概念的敘述，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行行政立法體制和行政立法監(jiān)督體制的發(fā)展?fàn)顩r，描述行政立法監(jiān)督體制中的重要監(jiān)督主體和重要監(jiān)督形式，即來(lái)自權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督及其所存在的監(jiān)督方式局限、監(jiān)督力度局限性、監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢等問(wèn)題。在法學(xué)界現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，根據(jù)問(wèn)題產(chǎn)生的因素，大量參閱法學(xué)資料，通過(guò)理論分析和案例解析的方式，得出本人的某些觀點(diǎn)和方法，但愿對(duì)行政立法監(jiān)督體制的發(fā)展和完善提供某些建議。【核心詞】行政立法監(jiān)督行政立法的概念在行政法學(xué)界，對(duì)行政立法的含義曾有不同的界定。在西方，由于受分權(quán)學(xué)說(shuō)的影響，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有立法權(quán)，而為了使行政管理活動(dòng)有效開(kāi)展以及有關(guān)法律法規(guī)有效執(zhí)行，立法機(jī)關(guān)根據(jù)既定法律，把一部分立法權(quán)委任給行政機(jī)關(guān)。這樣，在一定原則范疇內(nèi)，行政機(jī)關(guān)同樣擁有了立法權(quán)，因而行政立法也被稱為委托立法或準(zhǔn)立法。行政立法行為同時(shí)含有了行政性質(zhì)和法律性質(zhì)。在我國(guó)，行政立法被分為廣義和狹義的概念。我們這里討論的行政立法附屬其狹義概念，即指特定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律規(guī)定以及權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，在本身職權(quán)范疇內(nèi)創(chuàng)制、修改、廢止有關(guān)國(guó)家行政管理的法規(guī)和規(guī)章的抽象性行政行為?！尽疽淖⑨尅繉O萍，婁成武.行政法學(xué)，67頁(yè).武漢出版社，科學(xué)出版社，.根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，含有行政立法權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)涉及：國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院各部委、直屬局及各部委管理的國(guó)家局，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市級(jí)人民政府，國(guó)務(wù)院特批的較大市的人民政府，經(jīng)濟(jì)特區(qū)市人民政府以及特別行政區(qū)人民政府。行政立法監(jiān)督的意義行政立法監(jiān)督是指有權(quán)主體根據(jù)法定的職權(quán)和程序，以國(guó)家強(qiáng)制力為保障，對(duì)行政立法活動(dòng)實(shí)施的監(jiān)管和督察。由于行政機(jī)關(guān)既是法律的執(zhí)行者，又是規(guī)則的制訂者，濫權(quán)和違法行為在一定程度上便更容易發(fā)生。為了確保行政立法的公正，各國(guó)在授予行政機(jī)關(guān)立法權(quán)的同時(shí)，也都注意到對(duì)立法權(quán)的制約：制訂嚴(yán)格的授權(quán)原則，強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在行政立法過(guò)程中，對(duì)立法主體和立法過(guò)程的監(jiān)督，對(duì)于保障公民權(quán)利和維護(hù)法律統(tǒng)一有重大意義。保障公民和有關(guān)組織的權(quán)利由于行政機(jī)關(guān)所立之法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定人群和不特定事務(wù)制訂的含有普遍約束力的行為規(guī)則，含有普遍約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，因此一旦它們違憲、違法或不適宜，將會(huì)對(duì)公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成廣泛和嚴(yán)重的損害。由于行政主體和行政相對(duì)方處在不對(duì)等地位，即行政主體處在絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，而行政相對(duì)方處在絕對(duì)弱勢(shì)地位，行政機(jī)關(guān)“既當(dāng)選手又當(dāng)裁判”，因此行政立法一旦存在缺點(diǎn)，將直接損害行政行為相對(duì)弱勢(shì)一方，即普通公民和有關(guān)組織的權(quán)益。因此必須對(duì)行政機(jī)關(guān)所立之法進(jìn)行監(jiān)督和審查。5月20日，南京市政府法制辦舉辦《南京市行政執(zhí)法監(jiān)督方法（草案）》立法聽(tīng)證會(huì)，10名聽(tīng)證代表和20多位旁聽(tīng)市民共議這一強(qiáng)調(diào)公眾監(jiān)督的執(zhí)法監(jiān)管新規(guī)。這10名聽(tīng)證代表，身份分別是人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、志愿者和其它社會(huì)各界人士；而20多位市民，則是和政府行政執(zhí)法活動(dòng)息息有關(guān)的個(gè)體工商業(yè)者、城中村待拆戶、交通運(yùn)輸從業(yè)者等。面對(duì)聽(tīng)證代表提出的“違規(guī)執(zhí)法遭處分后的執(zhí)行力度及監(jiān)督局限性，可能存在換崗不停職的現(xiàn)象”以及市民代表提出的“拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組有城管、公安、法院執(zhí)行庭長(zhǎng)，造成‘運(yùn)動(dòng)員兼職裁判’現(xiàn)象的產(chǎn)生”等問(wèn)題，南京市政府法制辦表達(dá)：會(huì)將收集到的聽(tīng)證意見(jiàn)匯總至市政府法制辦進(jìn)一步研究修訂，新修訂的草案仍將舉辦公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，來(lái)征求各階層意見(jiàn)，維護(hù)公民正當(dāng)權(quán)利。南京市政府的做法，是一種符合行政立法監(jiān)督工作原則和精神的案例，在出臺(tái)新法條、新規(guī)章之前征求民意，特別是遵從相對(duì)方參加原則，接受利益有關(guān)群體乃至全體公民社會(huì)的監(jiān)督，對(duì)于維護(hù)公民的正當(dāng)權(quán)益有實(shí)際意義。對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程，既是維護(hù)行政主體權(quán)威和尊嚴(yán)的過(guò)程，確保行政法規(guī)和行政規(guī)章合理正當(dāng)運(yùn)行的過(guò)程，又是保護(hù)行政相對(duì)方正當(dāng)權(quán)益的過(guò)程。事前的監(jiān)督可避免公民和有關(guān)組織的正當(dāng)權(quán)益受到損害，事后的監(jiān)督能夠使受到損害的公民和有關(guān)組織的正當(dāng)權(quán)益得到救助。維護(hù)法律威嚴(yán)和法制統(tǒng)一國(guó)家行政機(jī)關(guān)是受權(quán)機(jī)關(guān)，本身并沒(méi)有固定的立法權(quán)，故全部行政立法都應(yīng)當(dāng)是授權(quán)立法、其立法主體只能是我國(guó)憲法、組織法及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的立法主體，除了法律法規(guī)規(guī)定的立法主體之外，任何組織和機(jī)構(gòu)都沒(méi)有立法主體資格。即便是受權(quán)立法機(jī)關(guān)，其立法權(quán)限不能超越授權(quán)機(jī)關(guān)所授予的權(quán)限，其所立法之范疇不能超越授權(quán)機(jī)關(guān)所授予之范疇，否則便屬于越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。另外，行政立法應(yīng)當(dāng)遵從正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦颍姓⒎ǔ绦蚴切姓⒎ㄖ黧w依法定權(quán)限制訂行政法規(guī)和行政規(guī)章所應(yīng)遵照環(huán)節(jié)、方式和次序，是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，制訂、修改、廢止行政法規(guī)利規(guī)章的活動(dòng)。在行政立法實(shí)踐中，行政立法程序普通涉及規(guī)劃、起草、征求意見(jiàn)、審查、通過(guò)、公布與備案等幾個(gè)環(huán)節(jié)。但是由于立法主體繁多，各立法機(jī)關(guān)立法人員的素質(zhì)也不同，機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)立法活動(dòng)的重視程度也有所不同，在實(shí)踐過(guò)程中，不遵照立法程序，所立之法不規(guī)范的現(xiàn)象很普遍。近十年前，“孫志剛事件”曾經(jīng)轟動(dòng)一時(shí)：3月17日，就職廣州某服裝公司的大學(xué)生孫志剛未攜帶身份證逛街，被廣州黃村派出所收容。后孫于3月20日在廣州收容人員救治站死亡。中山大學(xué)中山醫(yī)學(xué)院法醫(yī)鑒定中心鑒定成果表明：“孫志剛符合大面積軟組織損傷致創(chuàng)傷性休克死亡”，即孫志剛是被打死的。后經(jīng)有關(guān)司法程序，該事件有關(guān)負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任被追究。本案在當(dāng)時(shí)引發(fā)了法律界的大范疇討論。5月14日，三位法學(xué)博士將一份題為“有關(guān)審查《都市流浪乞討人員收容遣送方法》的建議書”傳真至全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，建議全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)收容遣送制度進(jìn)行違憲審查。三位博士指出，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第37條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院同意或決定，或由人民法院決定、并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。嚴(yán)禁非法拘禁和以其它辦法剝奪或者限制公民的人身自由，嚴(yán)禁非法搜查公民的身體；《中華人民共和國(guó)行政處分法》第9條規(guī)定，限制人身自由的行政處分，只能由法律設(shè)定；《中華人民共和國(guó)立法法》第8條和第9條規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制方法和處分，只能制訂法律。因此，1982年由國(guó)務(wù)院頒布的收容遣送方法及其實(shí)施細(xì)則中限制公民人身自由的規(guī)定，違反了憲法、行政處分法和立法法。因此建議對(duì)《都市流浪乞討人員收容遣送方法》進(jìn)行違憲和違法審查。通過(guò)近一種月的研討和聽(tīng)證，6月20日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的溫家寶訂立國(guó)務(wù)院令，宣布廢止《都市流浪乞討人員收容遣送方法》，并公布《都市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理方法》，后來(lái)涉及收容遣送的有關(guān)條例和制度也因違憲和違法被陸續(xù)廢止?！抖际辛骼似蛴懭藛T收容遣送方法》的廢止，堅(jiān)持了行政立法過(guò)程中“下位法必須符合憲法和上位法”的原則，維護(hù)了我國(guó)法律精神的統(tǒng)一和法律的尊嚴(yán)。國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部委的行政立法權(quán)來(lái)源于憲法和法律，是基于憲法和法律的授權(quán)而產(chǎn)生的，沒(méi)有憲法和法律根據(jù)就不能進(jìn)行立法活動(dòng)。然而，在行政立法的實(shí)踐中，由于立法主體繁多，這些立法主體處在不同部門、不同地區(qū)、不同級(jí)別，在進(jìn)行行政立法的過(guò)程中必然從本部門、本地區(qū)范疇內(nèi)利益考慮，缺少公正性與協(xié)調(diào)性。1982年所頒布的《都市流浪乞討人員收容遣送方法》，只考慮立法對(duì)都市市容和治安的增進(jìn)作用，卻違反了憲法有關(guān)公民人身自由權(quán)利的規(guī)定。因此，如果不對(duì)政府機(jī)關(guān)的行政立法活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督，其成果可能會(huì)出現(xiàn)以下?tīng)顩r：一是超越了自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法；二是所立之法與憲法或法律相抵觸；三是出現(xiàn)部門之間所立之法，不同地區(qū)之間所立之法互相矛盾、互相沖突現(xiàn)象；四是所立之法規(guī)范的對(duì)象超出了本部門所管轄之范疇。前兩種狀況必然造成所立之法無(wú)效和被撤銷，后兩種狀況會(huì)造成立法、執(zhí)法的混亂。因而只有對(duì)整個(gè)立法過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，才干避免行政機(jī)關(guān)越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。徐信貴,高長(zhǎng)思.論行政立法的人大監(jiān)督機(jī)制.行政與法,03期徐信貴,高長(zhǎng)思.論行政立法的人大監(jiān)督機(jī)制.行政與法,03期.我國(guó)行政立法監(jiān)督體制及存在的問(wèn)題行政立法監(jiān)督體制現(xiàn)在法學(xué)界對(duì)于行政立法監(jiān)督體制的討論和劃分，大多從行政立法監(jiān)督的主體范疇展開(kāi)。行政立法的監(jiān)督根據(jù)主體不同，能夠分為來(lái)自權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的行政立法監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。就行政立法而言，全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院下屬各部委及直屬單位的立法活動(dòng)，同時(shí)也有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及國(guó)務(wù)院同意的較大市的人民政府的立法活動(dòng)。省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府的立法過(guò)程。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民代表大會(huì)有權(quán)監(jiān)督該市人民政府的立法活動(dòng)。憲法第67條第7項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制訂的同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督不只是立法內(nèi)容的監(jiān)督，還涉及對(duì)指導(dǎo)思想和精神原則以及立法權(quán)限的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督上下級(jí)行政機(jī)關(guān)除了行政關(guān)系，尚有監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，上級(jí)行政機(jī)關(guān)固然地享有對(duì)行政立法的監(jiān)督權(quán)。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，監(jiān)督行政立法活動(dòng)的主體是國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府。憲法規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)變化和撤銷不適宜的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)變化和撤銷下一級(jí)人民政府制訂的不適宜的規(guī)章。而不適宜的規(guī)章大致涉及：超越權(quán)限的；違反上位法的；規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的；違反法定程序的。然而，行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督有“既當(dāng)選手又當(dāng)裁判”的局限性。司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)行政立法的司法監(jiān)督重要是指司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)從事立法活動(dòng)進(jìn)行制約與控制，行政訴訟法規(guī)定人民法院在審理行政案件時(shí)參考使用國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委、省級(jí)人民政府所指定的法規(guī)和規(guī)章，因此人民法院在審理行政案件時(shí)就要對(duì)規(guī)章進(jìn)行司法審查，審查其與否正當(dāng)有效、與否越權(quán)、與否違反法定程序。人民法院通過(guò)審查，如果認(rèn)為對(duì)應(yīng)的行政規(guī)章違法、越權(quán)或違反法定程序和法定形式，就能夠向?qū)?yīng)的行政機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)提出撤銷或變化的建議。人民法院如果發(fā)現(xiàn)規(guī)章與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，也能夠不予合用。這是行政立法的有效監(jiān)督形式。我國(guó)行政立法監(jiān)督體制存在的問(wèn)題為了限制行政權(quán)力的擴(kuò)張，有效地監(jiān)督行政立法，立法機(jī)關(guān)規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)督控制方式來(lái)達(dá)成對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的目的。權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)立法行為的監(jiān)督是民主的，權(quán)威的，也是全局性的。我國(guó)在法律理論上已建立了一整套監(jiān)督機(jī)制，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)立法行為的監(jiān)督在一定程度上避免了行政機(jī)關(guān)濫用行政立法權(quán)，使得行政機(jī)關(guān)的立法規(guī)范化。一套自上而下、環(huán)環(huán)相扣的行政立法監(jiān)督體制，確保了行政立法的公開(kāi)、公正。然而我國(guó)行政立法監(jiān)督機(jī)制仍不成熟，有諸多局限性。權(quán)力機(jī)關(guān)在行政立法監(jiān)督中不主動(dòng)推行職責(zé)，且工作缺少獨(dú)立性根據(jù)憲法，全國(guó)人人常委會(huì)有權(quán)對(duì)行政立法的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，可依職權(quán)主動(dòng)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、規(guī)章。監(jiān)督本質(zhì)上是以權(quán)力制約權(quán)力的行為。行政立法監(jiān)督體現(xiàn)著監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，其效果如何，首先取決于監(jiān)督一方的地位與實(shí)際權(quán)力的大小，另首先取決于監(jiān)督方的工作主動(dòng)程度。然而在實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)極少主動(dòng)主動(dòng)地推行監(jiān)督職責(zé)，并未進(jìn)行有效的監(jiān)督；我國(guó)即使明確規(guī)定了權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督主導(dǎo)地位，但由于權(quán)力機(jī)關(guān)缺少必要的獨(dú)立性和對(duì)應(yīng)的權(quán)力，使其監(jiān)督力度往往難以達(dá)成預(yù)期目的。1月1日正式施行的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，明確規(guī)定了各級(jí)人大具體的監(jiān)督職權(quán)，其中更是具體規(guī)定了全國(guó)人大、各省級(jí)人大、省會(huì)都市和特別市人大對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)行政立法活動(dòng)的監(jiān)督職權(quán)，審查和監(jiān)督法律法規(guī)的制訂和實(shí)施狀況、備案審查狀況。法律賦予人大足以實(shí)施全方位、高度權(quán)威性監(jiān)督的權(quán)力，從中央到地方，人大都含有“至上性”，然而“至上性”有時(shí)候并未帶來(lái)人民所賦予權(quán)力的行使，并未對(duì)行政立法行使有效的監(jiān)督。8月30日，河北某大學(xué)專家上書全國(guó)人大，狀告河北省人大不作為。該專家稱：6月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)食品安全法》明確規(guī)定，加工食品的小作坊和食品攤販必須符合本地衛(wèi)生部門的有關(guān)規(guī)定，而《中華人民共和國(guó)食品安全法》出臺(tái)一年多以來(lái)，河北省僅省會(huì)都市石家莊就爆出7起食品安全問(wèn)題和事故。這一年來(lái)，河北省人大既沒(méi)有對(duì)河北省政府于《中華人民共和國(guó)食品安全法》頒布之前所出臺(tái)的《食品安全衛(wèi)生管理方法》的執(zhí)行狀況進(jìn)行有效監(jiān)督，也沒(méi)有督促河北省政府根據(jù)新頒布的《中華人民共和國(guó)食品安全法》制訂我省市的新的食品安全管理方法。不僅于此，《法制晚報(bào)》在北京、上海、西安等11個(gè)都市的調(diào)查成果顯示：二分之一以上的受訪者認(rèn)為人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)并沒(méi)有有效行使監(jiān)督權(quán)力，政府在行政立法方面所存在的問(wèn)題，即使反映到人大也不能影響政府的行政立法權(quán)限和所立之法的執(zhí)行。這其中，有些是由于人大的工作缺少獨(dú)立性，有些是由于人大的“不作為”，甚至更深層次反映了我國(guó)人大監(jiān)督制度理論研究的滯后和欠缺。行政機(jī)關(guān)缺失獨(dú)立監(jiān)督職能，重政績(jī)輕法治上下級(jí)行政機(jī)關(guān)除了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以外，還存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)含有行政立法權(quán)限的下級(jí)行政機(jī)關(guān)有關(guān)立法活動(dòng)的監(jiān)督，是行政系統(tǒng)內(nèi)部自我控制和自我糾錯(cuò)的行政行為。但是，這種“自己監(jiān)督自己”的體制有違“監(jiān)督權(quán)獨(dú)立”的法律精神，同時(shí)在監(jiān)督主體、審查原則和監(jiān)督程序等方面也存在某些問(wèn)題。行政立法監(jiān)督是權(quán)力對(duì)權(quán)力的限制，而在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，上級(jí)對(duì)下級(jí)的行政立法監(jiān)督，由于存在權(quán)利和利益的一致性，致使監(jiān)督缺少獨(dú)立性和實(shí)效性。在各級(jí)行政機(jī)關(guān)，政績(jī)往往是第一關(guān)注要素，其它工作大多圍繞政績(jī)展開(kāi)，涉及各級(jí)含有行政立法權(quán)限的行政機(jī)關(guān)所立之法，在服務(wù)本區(qū)域工作，完善國(guó)家根本大法在地方的施行效果的同時(shí)，也把提高政府政績(jī)考量在內(nèi)。在行政立法不符正當(dāng)律規(guī)定時(shí)，對(duì)行政立法機(jī)關(guān)含有監(jiān)督權(quán)限的上級(jí)行政機(jī)關(guān)，出于轄區(qū)或部門政績(jī)以及便于工作開(kāi)展等方面的考慮，并不行使或者不有效行使對(duì)下級(jí)行政立法機(jī)關(guān)的行政立法監(jiān)督，造成重政績(jī)輕法治，使原本作為我國(guó)行政立法監(jiān)督重要主體的行政機(jī)關(guān)，缺失了對(duì)下級(jí)行政立法活動(dòng)的監(jiān)督職能。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督無(wú)據(jù)可循，無(wú)法可司現(xiàn)在行政立法監(jiān)督的司法主體由政府法制機(jī)構(gòu)充任，而法制機(jī)構(gòu)以立法為重要業(yè)務(wù)，同時(shí)作為協(xié)助行政首長(zhǎng)辦理法制事項(xiàng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不含有基本的獨(dú)立性，難以擔(dān)當(dāng)監(jiān)督行政立法的重任。在我國(guó)，獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)極少提請(qǐng)或?qū)嵤?duì)行政機(jī)關(guān)行政立法活動(dòng)的監(jiān)督，究其因素，是我國(guó)缺少有關(guān)行政立法監(jiān)督的專門法律法條，致使獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)無(wú)法根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行行政立法監(jiān)督和行政立法監(jiān)督的執(zhí)行。司法機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)都以法律為準(zhǔn)繩，并且含有強(qiáng)制效力，但由于在行政立法監(jiān)督方面，我國(guó)尚沒(méi)有全方面的、專門的法律法規(guī)，致使司法機(jī)關(guān)根據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)或公民規(guī)定，欲對(duì)行政立法活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督的時(shí)候，只能參考其它根本大法內(nèi)容中有關(guān)行政立法及行政立法監(jiān)督的若干條文，缺少監(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)效性，甚至由于無(wú)據(jù)可依、無(wú)法可司造成所做出的行政立法監(jiān)督活動(dòng)不含有法理效力，從而不能對(duì)行政立法活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督。行政立法監(jiān)督主體不廣泛，缺少具體監(jiān)督形式，公民參加有限我國(guó)現(xiàn)在還沒(méi)有統(tǒng)一的授權(quán)法，故而沒(méi)有建立真正完善的法律監(jiān)督體系，有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)定只存在于少量的法條之中。對(duì)于這些法條授權(quán)，由于沒(méi)有具體而具體的規(guī)定細(xì)則，缺少可操作性，因而在實(shí)際中很難起到監(jiān)督作用。而僅靠權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，力度有限，不能達(dá)成較好的監(jiān)督行政立法活動(dòng)的效果。這致使權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督有時(shí)出現(xiàn)兩個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)同時(shí)對(duì)同一行政立法行為進(jìn)行監(jiān)督或是一種行政立法行為得不到任何一種權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。中國(guó)的人治觀念根深蒂固，民主監(jiān)督行政的觀念仍很淡薄。人民形成依賴性，民主參加意識(shí)得不到發(fā)展、參政議政能力不強(qiáng)，長(zhǎng)此以往就形成公民參加意識(shí)淡薄，對(duì)政治缺少熱情，認(rèn)為那只是政府官員們的事情。而人民參加的實(shí)質(zhì)是以權(quán)利制約權(quán)利，而民主參加能加強(qiáng)民主監(jiān)督的有效性，對(duì)避免腐敗也有一定效果，但是，我國(guó)的行政立法監(jiān)督民主參加度不高。造成監(jiān)督出現(xiàn)諸多問(wèn)題。鄭娟,李剛.論行政立法的公眾參加.中共青島市委黨校-青島行政學(xué)院學(xué)報(bào),03期鄭娟,李剛.論行政立法的公眾參加.中共青島市委黨校-青島行政學(xué)院學(xué)報(bào),03期.袁曙宏.公眾參加行政立法——中國(guó)的實(shí)踐與創(chuàng)新.中國(guó)法制出版社，.【參考文獻(xiàn)】曾憲義，王利明.立法學(xué).中國(guó)人民大學(xué)出版社，.吳浩.國(guó)外行政立法的公眾參加制度.中國(guó)法制出版社，.袁曙宏.公眾參加行政立法——中國(guó)的實(shí)踐與創(chuàng)新.中國(guó)法制出版社，.竺乾威.公共行政學(xué).復(fù)旦大學(xué)出版社，.畢雁英.憲政權(quán)力架構(gòu)中的行政立法程序.法律出版社，.劉莘.行政立法研究.法律出版社,.孫萍，婁成武.行政法學(xué).武漢出版社，科學(xué)出版社，.張國(guó)慶.公共行政學(xué).北京大學(xué)出版社，.楊福忠.試論法律規(guī)范的正當(dāng)性.首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，05期.曾祥華.博士文庫(kù)：行政立法的正當(dāng)性研究.中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，.侯磊，丁浩.兩大法系行政立法監(jiān)督體制比較.經(jīng)濟(jì)與法，09期.徐信貴,高長(zhǎng)思.論行政立法的人大監(jiān)督機(jī)制.行政與法,03期.宗盼.英國(guó)的行政立法監(jiān)督體制.法制與社會(huì),08期.鄭娟,李剛.論行政立法的公眾參加.中共青島市委黨校-青島行政學(xué)院學(xué)報(bào),03期.行政立法監(jiān)督體制的完善方法由于行政立法主體的多層次性和立法內(nèi)容的廣泛多樣性，為了避免行政機(jī)關(guān)濫用立法權(quán)，保護(hù)公民的正當(dāng)權(quán)益，必須在維護(hù)行政立法監(jiān)督主體監(jiān)督效力和智能的前提下，進(jìn)一步完善現(xiàn)有行政立法監(jiān)督機(jī)制。制訂完備授權(quán)法、完善同意制和委員會(huì)制度，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督智能頒布授權(quán)法，是通過(guò)立法的形式，把權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法單位的授權(quán)完全建立在法律框架之內(nèi)。全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院、地方人大及常委會(huì)對(duì)地方政府，國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)務(wù)院各部委的授權(quán)，從授權(quán)的時(shí)間，授權(quán)的范疇，授權(quán)的辦法及授權(quán)應(yīng)注意的事項(xiàng)等方面，都應(yīng)當(dāng)作出明確而具體的規(guī)定。同意制是一種有效監(jiān)督方式，在我國(guó)立法過(guò)程中得到廣泛應(yīng)用。國(guó)務(wù)院制訂行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)同意；國(guó)務(wù)院各部委制訂規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院同意；地方政府制訂地方性法規(guī)應(yīng)經(jīng)地方人大常委會(huì)同意。但在實(shí)踐中出現(xiàn)了不經(jīng)審查就同意，監(jiān)督制度形同虛設(shè)。因此應(yīng)完善同意制度，使之真正起到監(jiān)督作用。在我國(guó)，全國(guó)人大常委會(huì)行使對(duì)行政立法的審查監(jiān)督權(quán)?？稍谌珖?guó)人大之下設(shè)立一種專門委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)對(duì)行政立法的具體監(jiān)督工作。委員會(huì)的組員分別具體負(fù)責(zé)從立法主體、立法程序、立法權(quán)限、立法范疇等各方面的監(jiān)督。對(duì)于行政法規(guī)和地方性法規(guī)，如果出現(xiàn)同憲法、法律相抵觸的狀況，可提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)撤銷；對(duì)部門規(guī)章，可提請(qǐng)國(guó)務(wù)院撤銷?，F(xiàn)在國(guó)家對(duì)行政立法的監(jiān)督重要來(lái)自權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制訂的同憲法、法律相抵觸的決定、命令。憲法和法律賦予立法機(jī)關(guān)廣泛的監(jiān)督權(quán)，但事實(shí)上只是授權(quán)，卻無(wú)具體的保障方法，形成了權(quán)利機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督有權(quán)無(wú)法用的局面。因此我們應(yīng)當(dāng)在授權(quán)中明確授權(quán)的范疇、所授之權(quán)的目的、條件、方式、原則和程序。從而保障行政立法在立法機(jī)關(guān)的原則下進(jìn)行。重視和強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)作為重要的行政立法監(jiān)督主體，在行政立法監(jiān)督過(guò)程中，要充足認(rèn)識(shí)到：做好行政立法監(jiān)督工作，使下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政立法活動(dòng)符合上位法，符合廣大公民的利益，才干進(jìn)一步增進(jìn)行政活動(dòng)的開(kāi)展，提高政績(jī)。在具體的操作過(guò)程中，各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高法制工作部門的職權(quán)，行政立法監(jiān)督工作相較于其它工作，含有優(yōu)先開(kāi)展權(quán)和優(yōu)先執(zhí)行權(quán)。將行政立法活動(dòng)以及行政立法監(jiān)督活動(dòng)和正當(dāng)性和有效性，以及公民監(jiān)督意見(jiàn)的反饋狀況和采納度，納入政績(jī)考核范疇，使行政立法活動(dòng)不再被誤劃入行政活動(dòng)范疇，行政立法監(jiān)督權(quán)力也能有效開(kāi)展和執(zhí)行，使行政機(jī)關(guān)的行政立法監(jiān)督主體地位得到充足體現(xiàn)。制訂有關(guān)法律，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能司法機(jī)關(guān)要進(jìn)行行政立法監(jiān)督，是建立在