美國三次科學(xué)政策調(diào)整的觸發(fā)機(jī)制分析

美國三次科學(xué)政策調(diào)整的觸發(fā)機(jī)制分析

在美國的科學(xué)和技術(shù)實(shí)踐體系中，大學(xué)被定位為基本研究基地的重要位置。在第二次世界大戰(zhàn)后，根據(jù)布萊爾法案的一份報(bào)告，大學(xué)的地位最終確定，并作為美國國家科學(xué)政策的重要組成部分，在美國國家科學(xué)政策中發(fā)揮了作用。雖然美國議會(huì)在第二次世界大戰(zhàn)前沒有制定國家科學(xué)政策，但事實(shí)上，清政府向政府機(jī)構(gòu)提供資金的方式已經(jīng)存在。1862年頒布的《莫雷爾法案》后，聯(lián)邦政府多次嘗試制定科學(xué)政策，并合理組織政府機(jī)構(gòu)與政府以外的其他機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。公共政策往往起源于問題.公共政策理論一般把“問題”設(shè)定為公共政策過程的起始階段,瓊斯(CharlesJones)把這個(gè)階段表述為“公民、利益集團(tuán)或政策制定者首先應(yīng)認(rèn)識到并界定一個(gè)政策問題并將它提交到公共議事日程.這個(gè)過程就是政策議題的構(gòu)建”.但問題并非天然地會(huì)進(jìn)入公共議事日程并成為政策議題,必須要有一種力量推動(dòng)才能使公共問題成為政策議題.1觸發(fā)機(jī)制的工作原理美國政策學(xué)研究者格斯頓(LarryNGeston)認(rèn)為,使公共問題進(jìn)入公共議程并成為政策議題的力量就是觸發(fā)機(jī)制(triggeringmechanisms).所謂觸發(fā)機(jī)制就是“一個(gè)重要的事件(或一系列事件),該事件把例行的問題轉(zhuǎn)化成為一種普遍共有的、消極的公眾反應(yīng).公眾反應(yīng)反過來成為政策問題的基礎(chǔ),而政策問題隨之引起觸發(fā)事件”.觸發(fā)機(jī)制的工作原理是,它把公眾中存在的不滿(即問題)轉(zhuǎn)化為一種政治壓力,從而使公共問題轉(zhuǎn)化成政策議題.不過,一般而言,大多數(shù)觸發(fā)機(jī)制并不是那么明顯.某個(gè)事件發(fā)生時(shí),人們并不能預(yù)知它將成為觸發(fā)機(jī)制,在政策分析的過程中,往往是根據(jù)某個(gè)事件在公共政策過程中所起的作用進(jìn)行事后觀察或回溯之后確定的.如果一種行動(dòng)引起了公眾的廣泛關(guān)注并激發(fā)起公眾的變革要求,那么它就是一種觸發(fā)機(jī)制,反之則不是.觸發(fā)機(jī)制能否有效發(fā)揮作用取決于觸發(fā)事件的范圍、強(qiáng)度和觸發(fā)時(shí)間.當(dāng)一種觸發(fā)機(jī)制發(fā)生作用,就導(dǎo)致某種政治壓力的產(chǎn)生,這種壓力要求政府制定新的政策或改變現(xiàn)有政策,從而激發(fā)公共議程的展開.觸發(fā)機(jī)制的工作原理表明,問題不能天然地成為政策議題,它必須依賴于觸發(fā)事件的存在,而觸發(fā)事件的范圍、強(qiáng)度和觸發(fā)時(shí)間的結(jié)合必須突破一定的閾限,才能啟動(dòng)公共議程.2有限介入大學(xué)科研《莫雷爾法案》是聯(lián)邦科學(xué)政策發(fā)展歷程中的一個(gè)標(biāo)志性事件,它表明了聯(lián)邦政府正式地介入大學(xué)科研、為大學(xué)科研提供資助的姿態(tài).不過此后聯(lián)邦政府對大學(xué)科研的介入基本上是一種在《莫雷爾法案》設(shè)定框架下的有限介入,直到美國參加二戰(zhàn)前夕聯(lián)邦政府才開始規(guī)模資助大學(xué)科研.1958年以后的科學(xué)政策則確定大學(xué)的基礎(chǔ)研究為聯(lián)邦政府資助的重點(diǎn).2.1科學(xué)教育的重要意義:科學(xué)成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種輔助19世紀(jì)下半葉是美國資本主義工商業(yè)快速發(fā)展的時(shí)期,而此時(shí)美國并沒有一個(gè)與此相適應(yīng)的高等教育體系,人才培養(yǎng)規(guī)格、招生對象等方面沿襲殖民地時(shí)期的傳統(tǒng),高等教育和急劇變化的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)處于半隔絕或完全隔絕狀態(tài).基于這種背景,1862年國會(huì)議員莫雷爾向國會(huì)遞交法案,主張利用政府贈(zèng)地建立農(nóng)工學(xué)院,其宗旨是要打破美國高等教育的這種不合時(shí)宜的傳統(tǒng),使高等教育向廣大平民子弟敞開大門,把農(nóng)業(yè)和工藝等實(shí)用技藝引入大學(xué)課堂.該法案實(shí)際上是對美國殖民地高等教育傳統(tǒng)的一次反叛,其關(guān)鍵點(diǎn)就在于莫雷爾所宣稱的“(這類農(nóng)業(yè)學(xué)校的)指導(dǎo)思想是科學(xué)而不是古典學(xué)問”,即從教育內(nèi)容和人才培養(yǎng)規(guī)格方面沖出了英式學(xué)院傳統(tǒng)的窠臼.在法案頒布的初期,其象征意義大于實(shí)際意義,依照法案開辦的贈(zèng)地學(xué)院數(shù)量不多,入學(xué)人數(shù)也很少,因此杜普里說,“只有被視作一個(gè)未來的發(fā)展框架里,擁有聯(lián)邦資助的農(nóng)工學(xué)院才具有重要的意義”.盡管該法案的即時(shí)效應(yīng)并不明顯,但它卻使聯(lián)邦政府第一次把干預(yù)高等教育的觸角伸入大學(xué)科研領(lǐng)域,在聯(lián)邦科學(xué)政策的演變過程中成為一個(gè)具有重要?dú)v史意義的戰(zhàn)略性調(diào)整.在19世紀(jì)50、60年代,美國資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求與之相適應(yīng)的高等教育,后者滯后于社會(huì)發(fā)展的需要使變革成為必須的步驟,這是該法案得以頒布的最重要?jiǎng)恿?這個(gè)法案是由政治家而不是科學(xué)家提出,反映了在美國社會(huì)處于激烈變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要高等教育為之作出改變的時(shí)候,美國的政界人士已意識到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要什么樣的高等教育機(jī)構(gòu)為它服務(wù).社會(huì)的急劇變革成為最強(qiáng)有力的觸發(fā)因素,而林肯總統(tǒng)出于贏得戰(zhàn)爭的需要推出的一系列法案,更多的是作為一種突發(fā)事件而成為觸發(fā)機(jī)制的.該法案所體現(xiàn)出來的實(shí)質(zhì)是“把科學(xué)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種輔助(aid)”,把科學(xué)教育和科學(xué)研究作為美國資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種推動(dòng)力量.2.2科研體制的改變第一次世界大戰(zhàn)之后,美國的科研體制保持著“私人基金資助為主”的狀態(tài),聯(lián)邦政府對科學(xué)研究事業(yè)還沒有大規(guī)模地介入.1940年國防研究委員會(huì)的建立意味著聯(lián)邦政府開始謀求與大學(xué)建立一種長期、持久、全面的合作關(guān)系,這種合作關(guān)系是前所未有的,代表了一個(gè)聯(lián)邦政府介入科研事業(yè)、尤其是介入大學(xué)科研的新時(shí)代的開始.事實(shí)上,自從歐洲戰(zhàn)事開始以來,美國就一直在為可能到來的戰(zhàn)爭做準(zhǔn)備,在生產(chǎn)、科研、軍備等方面進(jìn)行了戰(zhàn)爭動(dòng)員,“時(shí)至1939年,整個(gè)國家所面臨的不是擴(kuò)充海陸軍的研究設(shè)施問題,而是如何動(dòng)員全國的研究能力從事能應(yīng)用于戰(zhàn)爭的研究”.科研體制的改變與整頓軍備、動(dòng)員生產(chǎn)一樣,歐洲戰(zhàn)事的進(jìn)程和可能降臨到美國的戰(zhàn)爭是最直接的觸發(fā)因素.在政策的轉(zhuǎn)變過程中可以看到社會(huì)輿論所起的巨大作用,這也是格斯頓所謂的觸發(fā)機(jī)制的影響范圍.除了戰(zhàn)爭之外,科研體制改變的觸發(fā)機(jī)制還埋伏在此前的一系列事件中,如經(jīng)濟(jì)大蕭條、私人捐助的減少和現(xiàn)代科學(xué)研究成本的跳躍式增長,使私人基金資助的大學(xué)科研體制難以自我延續(xù),大學(xué)只有尋找更強(qiáng)有力的資助者,二戰(zhàn)前夕美國大學(xué)的科研能力已大大發(fā)展,成為聯(lián)邦政府可以依賴的伙伴.不過,為什么會(huì)采取“與大學(xué)、研究所和企業(yè)實(shí)驗(yàn)室簽訂合同”這種不同于一戰(zhàn)科研的組織方式,則與此前由康普頓發(fā)起的科學(xué)政策大討論有關(guān).雖然康普頓沒有成功地使聯(lián)邦政府資助政府外研究成為一種常例,但是,這場爭論卻影響了國內(nèi)的輿論,使一批科學(xué)家成為康普頓設(shè)想的支持者,布什所挑選的國防研究委員會(huì)成員正是“在20世紀(jì)30年代的困難條件下嶄露頭角的代表著美國科學(xué)的新一代領(lǐng)導(dǎo)人”.30年代的科學(xué)政策大討論在經(jīng)過了一段時(shí)間的醞釀之后,為1940年聯(lián)邦政府重新安排聯(lián)邦與科研事業(yè)的關(guān)系、使聯(lián)邦大量資助大學(xué)等政府外研究機(jī)構(gòu)起了激發(fā)作用.2.3基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)是聯(lián)邦資助大學(xué)基礎(chǔ)研究的主要內(nèi)容之一,是一個(gè)重要的政策議題,從機(jī)理、政策及大學(xué)基礎(chǔ)研究總經(jīng)戰(zhàn)時(shí)科研的某些特征對聯(lián)邦政府與科研之間的關(guān)系造成了永久性改變,聯(lián)邦政府資助政府外科研成為慣例.但存在的問題是,聯(lián)邦政府資助的大學(xué)科研主要頒布在與國防有關(guān)的應(yīng)用研究領(lǐng)域,這種趨向嚴(yán)重制約了大學(xué)基礎(chǔ)研究的發(fā)展.于是1958年聯(lián)邦政府再次對資助大學(xué)科研的政策進(jìn)行調(diào)整,把資助重點(diǎn)轉(zhuǎn)向大學(xué)基礎(chǔ)研究,使大學(xué)科研進(jìn)入了黃金時(shí)期.從應(yīng)用性研究資助向基礎(chǔ)研究資助的轉(zhuǎn)向,表明了公眾對基礎(chǔ)研究狀況的不滿,其直接動(dòng)因是蘇聯(lián)率先成功發(fā)射人造衛(wèi)星,顯示了美國在空間技術(shù)上的劣勢.這個(gè)被林登·約翰遜稱為“第二次珍珠港事件”的技術(shù)突破促使公眾反思美國的科研和教育.在科學(xué)政策方面,最引起人們不滿的是大學(xué)承擔(dān)了過多的應(yīng)用性、服務(wù)于軍事目的的研究,而基礎(chǔ)研究沒有得到應(yīng)有重視,如1950年,聯(lián)邦對大學(xué)科研的資助額為1.4億美元,其中60%撥給了從事軍事研究項(xiàng)目的大學(xué)實(shí)驗(yàn)室.1953年,大學(xué)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)只占大學(xué)研發(fā)總經(jīng)費(fèi)的43%,這與大學(xué)的基礎(chǔ)研究能力不相匹配.聯(lián)邦政府從發(fā)展空間技術(shù)入手改革科研體制,采取了一系列措施調(diào)整資助大學(xué)科研的相關(guān)政策,如設(shè)置總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)事務(wù)特別助理職務(wù),建立總統(tǒng)科學(xué)顧問委員會(huì),加大對大學(xué)基礎(chǔ)研究的資助力度,以研究撥款的形式取代繁瑣的研究合同,頒布《國防教育法》,等等.這一系列措施使聯(lián)邦政府資助大學(xué)科研政策從應(yīng)用研究為重心轉(zhuǎn)移到基礎(chǔ)研究為重心.大學(xué)基礎(chǔ)研究的不足與國家科學(xué)基金會(huì)(NSF)的經(jīng)費(fèi)過低有關(guān),當(dāng)年NSF的總預(yù)算只有450萬美元.因此,增加NSF的預(yù)算,加強(qiáng)聯(lián)邦對大學(xué)基礎(chǔ)研究的資助就成為這一時(shí)期科學(xué)政策的重要內(nèi)容.這次政策調(diào)整的效果體現(xiàn)在大學(xué)研發(fā)總經(jīng)費(fèi)、大學(xué)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)以及大學(xué)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占全國基礎(chǔ)研究總經(jīng)費(fèi)的比例都達(dá)到了歷史的峰值(見表1).毫無疑問,蘇聯(lián)人造衛(wèi)星的成功發(fā)射催生了《國防教育法》和此后十年的大學(xué)研究的黃金時(shí)期.技術(shù)突破和軍備增長會(huì)導(dǎo)致政策的劇烈改變,當(dāng)技術(shù)突破與軍備問題合二為一時(shí),它對政策的沖擊力就大大加強(qiáng).蘇聯(lián)人造衛(wèi)星發(fā)射成功既是一個(gè)技術(shù)事件,同時(shí)由于衛(wèi)星在軍事上的巨大潛在用途,也成了一個(gè)重要的軍備增長事件,事件所影響的范圍幾乎波及到每一個(gè)美國民眾,約翰遜“第二次珍珠港事件”的說法使美國民眾再次感受到二戰(zhàn)時(shí)期的危險(xiǎn),精英人物對事件的渲染影響了公眾輿論,進(jìn)而要求美國政府對此作出反思和政策上的改變.這個(gè)事件的強(qiáng)度在于動(dòng)搖了美國自20世紀(jì)20年代以來引以為傲的技術(shù)優(yōu)勢,從它的觸發(fā)時(shí)間看,其時(shí)正處于美蘇之間的對抗和爭霸時(shí)期,主要競爭對手在技術(shù)上的重大突破在公眾心中引起了即時(shí)的反應(yīng),進(jìn)而使人們反思美國的科學(xué)政策、聯(lián)邦政府與大學(xué)科研的關(guān)系及教育問題,改革美國的教育制度,加強(qiáng)教育和科學(xué)研究成為了一個(gè)重大的政策議題,僅在1957—1958年間,國會(huì)就收到1500份有關(guān)教育改革的議案,以《國防教育法》的頒布為代表的一系列措施正是回應(yīng)這些壓力的政策結(jié)果.這次政策調(diào)整的觸發(fā)機(jī)制相對清晰,但在聯(lián)邦政府資助大學(xué)科研政策的演變中卻有著相當(dāng)重要的意義.《布什報(bào)告》雖然提出將大學(xué)當(dāng)成國家基礎(chǔ)研究中心的設(shè)想,但在二戰(zhàn)結(jié)束后到1958年之間并沒有變成現(xiàn)實(shí),政府要求大學(xué)進(jìn)行與軍事目的有關(guān)的應(yīng)用性研究.而在《國防教育法》頒布之后的時(shí)代,基礎(chǔ)研究成為聯(lián)邦政府資助大學(xué)科研的主要領(lǐng)域,并在此后的幾十年中得以延續(xù).這次政策調(diào)整實(shí)際上是對聯(lián)邦資助大學(xué)科研政策的最終完善.3結(jié)論和結(jié)論3.1康普頓成功的政策議題,讓公眾輿論形成積極的響應(yīng),并沒有任何社在上述三個(gè)典型事例中,觸發(fā)機(jī)制的工作原理得到了充分驗(yàn)證.政策的調(diào)整總是在重大事件的激發(fā)下,引導(dǎo)了公眾輿論并形成政治壓力,將存在于公眾層面的問題抬升為政府的政策議題.康普頓設(shè)想失敗的事例表明,即使有著積極意義的政策議題,如果其背后觸發(fā)事件的范圍和強(qiáng)度不能突破一定的閾值,又缺乏適宜的觸發(fā)時(shí)間,那么觸發(fā)機(jī)制就無法正常工作,也就不能帶來政策的改變.3.2政策觸發(fā)機(jī)制一項(xiàng)政策的調(diào)整總是有其背后隱藏著的觸發(fā)機(jī)制,總是蘊(yùn)藏著一系列誘發(fā)公共問題的重大事件,進(jìn)而通過一定形式的政治壓力影響政府決策部門,導(dǎo)致政策的調(diào)整.觸發(fā)機(jī)制表明了引起政策改變的背后動(dòng)因.在美國聯(lián)邦政府大學(xué)科研資助政策的三次重大戰(zhàn)略性調(diào)整過程中,就存在著這樣的觸發(fā)事件,它們性質(zhì)各不相同,既有內(nèi)部事件,也有外部事件,既有戰(zhàn)爭因素,也有技術(shù)突破,但一個(gè)共同特點(diǎn)是,這些觸發(fā)事件本身對美國的國家利益構(gòu)成了某種威脅,從而使政府調(diào)整政策以維護(hù)國家利益,因此可以說,聯(lián)邦科學(xué)政策成為美國國家利益的一個(gè)聚集點(diǎn),科學(xué)政策的出臺(tái)或改變服從于國家需要,而大學(xué)在科研體系中扮演什么樣的角色,也要服從國家需要.3.3聯(lián)邦科學(xué)政策:學(xué)的成長的一種可能美國擁有一批具有很強(qiáng)科研創(chuàng)新能力的世界一流大學(xué).這些大學(xué)的成長,除了依靠它們的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、教師、學(xué)生的努力,依靠大學(xué)的自組織演化以外,還與聯(lián)邦政府的政策支持密不可分.通過對聯(lián)邦政府科學(xué)政策一個(gè)側(cè)面的分析,還可以得出如下啟示.3.3.1統(tǒng)一在國家研發(fā)體系中的地位,充分發(fā)揮和發(fā)揮大學(xué)的科研潛力奠定美國科學(xué)政策基礎(chǔ)的《布什報(bào)告》明確提出把大學(xué)作為國家的基礎(chǔ)研究基地.這種定位既考慮到大學(xué)本身的組織特性——追求純粹知識的發(fā)展,又充分依靠和發(fā)掘大學(xué)的科研潛力,二者統(tǒng)一在國家利益這個(gè)大目標(biāo)下.我國的科研體系雖然與美國有所不同,在大學(xué)之外還有科學(xué)院系統(tǒng),但大學(xué)的科研能力不可忽視,一些大學(xué)的部分學(xué)科居國內(nèi)甚至國際同類學(xué)科的領(lǐng)先水平.因此,應(yīng)明確大學(xué)在國家研發(fā)體系中的地位,充分利用和挖掘大學(xué)的科研潛力,使大學(xué)的科研活動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家的利益.3.3.2美國大學(xué)科研以基礎(chǔ)研究為主,應(yīng)用研究為輔大學(xué)是一個(gè)探索知識、傳遞知識的場所,一方面它具有“象牙塔”特征,必須與社會(huì)當(dāng)前的需要保持適當(dāng)?shù)木嚯x,另一方面又不能過于游離于社會(huì)現(xiàn)實(shí).美國大學(xué)科研以基礎(chǔ)研究為主,適當(dāng)從事應(yīng)用研究,較少從事產(chǎn)品開發(fā),基礎(chǔ)研究占八成左右的比例,這使大學(xué)能堅(jiān)持自己重在探索未知世界的品性,生產(chǎn)出大量前沿性的基礎(chǔ)研究成果,同時(shí)又通過一定應(yīng)用研究使基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化,為社會(huì)服務(wù).因此,大學(xué)科研應(yīng)堅(jiān)持有所為有所不為的原則,從事基礎(chǔ)研究為主,適當(dāng)進(jìn)行應(yīng)用研究,而耗資巨大的產(chǎn)品開發(fā)應(yīng)交給工業(yè)企業(yè)去完成.3.3.3政府科技資助美國是一個(gè)地