美國三次科學政策調(diào)整的觸發(fā)機制分析

美國三次科學政策調(diào)整的觸發(fā)機制分析

在美國的科學和技術實踐體系中，大學被定位為基本研究基地的重要位置。在第二次世界大戰(zhàn)后，根據(jù)布萊爾法案的一份報告，大學的地位最終確定，并作為美國國家科學政策的重要組成部分，在美國國家科學政策中發(fā)揮了作用。雖然美國議會在第二次世界大戰(zhàn)前沒有制定國家科學政策，但事實上，清政府向政府機構提供資金的方式已經(jīng)存在。1862年頒布的《莫雷爾法案》后，聯(lián)邦政府多次嘗試制定科學政策，并合理組織政府機構與政府以外的其他機構之間的關系。公共政策往往起源于問題.公共政策理論一般把“問題”設定為公共政策過程的起始階段,瓊斯(CharlesJones)把這個階段表述為“公民、利益集團或政策制定者首先應認識到并界定一個政策問題并將它提交到公共議事日程.這個過程就是政策議題的構建”.但問題并非天然地會進入公共議事日程并成為政策議題,必須要有一種力量推動才能使公共問題成為政策議題.1觸發(fā)機制的工作原理美國政策學研究者格斯頓(LarryNGeston)認為,使公共問題進入公共議程并成為政策議題的力量就是觸發(fā)機制(triggeringmechanisms).所謂觸發(fā)機制就是“一個重要的事件(或一系列事件),該事件把例行的問題轉化成為一種普遍共有的、消極的公眾反應.公眾反應反過來成為政策問題的基礎,而政策問題隨之引起觸發(fā)事件”.觸發(fā)機制的工作原理是,它把公眾中存在的不滿(即問題)轉化為一種政治壓力,從而使公共問題轉化成政策議題.不過,一般而言,大多數(shù)觸發(fā)機制并不是那么明顯.某個事件發(fā)生時,人們并不能預知它將成為觸發(fā)機制,在政策分析的過程中,往往是根據(jù)某個事件在公共政策過程中所起的作用進行事后觀察或回溯之后確定的.如果一種行動引起了公眾的廣泛關注并激發(fā)起公眾的變革要求,那么它就是一種觸發(fā)機制,反之則不是.觸發(fā)機制能否有效發(fā)揮作用取決于觸發(fā)事件的范圍、強度和觸發(fā)時間.當一種觸發(fā)機制發(fā)生作用,就導致某種政治壓力的產(chǎn)生,這種壓力要求政府制定新的政策或改變現(xiàn)有政策,從而激發(fā)公共議程的展開.觸發(fā)機制的工作原理表明,問題不能天然地成為政策議題,它必須依賴于觸發(fā)事件的存在,而觸發(fā)事件的范圍、強度和觸發(fā)時間的結合必須突破一定的閾限,才能啟動公共議程.2有限介入大學科研《莫雷爾法案》是聯(lián)邦科學政策發(fā)展歷程中的一個標志性事件,它表明了聯(lián)邦政府正式地介入大學科研、為大學科研提供資助的姿態(tài).不過此后聯(lián)邦政府對大學科研的介入基本上是一種在《莫雷爾法案》設定框架下的有限介入,直到美國參加二戰(zhàn)前夕聯(lián)邦政府才開始規(guī)模資助大學科研.1958年以后的科學政策則確定大學的基礎研究為聯(lián)邦政府資助的重點.2.1科學教育的重要意義:科學成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種輔助19世紀下半葉是美國資本主義工商業(yè)快速發(fā)展的時期,而此時美國并沒有一個與此相適應的高等教育體系,人才培養(yǎng)規(guī)格、招生對象等方面沿襲殖民地時期的傳統(tǒng),高等教育和急劇變化的社會政治經(jīng)濟處于半隔絕或完全隔絕狀態(tài).基于這種背景,1862年國會議員莫雷爾向國會遞交法案,主張利用政府贈地建立農(nóng)工學院,其宗旨是要打破美國高等教育的這種不合時宜的傳統(tǒng),使高等教育向廣大平民子弟敞開大門,把農(nóng)業(yè)和工藝等實用技藝引入大學課堂.該法案實際上是對美國殖民地高等教育傳統(tǒng)的一次反叛,其關鍵點就在于莫雷爾所宣稱的“(這類農(nóng)業(yè)學校的)指導思想是科學而不是古典學問”,即從教育內(nèi)容和人才培養(yǎng)規(guī)格方面沖出了英式學院傳統(tǒng)的窠臼.在法案頒布的初期,其象征意義大于實際意義,依照法案開辦的贈地學院數(shù)量不多,入學人數(shù)也很少,因此杜普里說,“只有被視作一個未來的發(fā)展框架里,擁有聯(lián)邦資助的農(nóng)工學院才具有重要的意義”.盡管該法案的即時效應并不明顯,但它卻使聯(lián)邦政府第一次把干預高等教育的觸角伸入大學科研領域,在聯(lián)邦科學政策的演變過程中成為一個具有重要歷史意義的戰(zhàn)略性調(diào)整.在19世紀50、60年代,美國資本主義經(jīng)濟的發(fā)展要求與之相適應的高等教育,后者滯后于社會發(fā)展的需要使變革成為必須的步驟,這是該法案得以頒布的最重要動力.這個法案是由政治家而不是科學家提出,反映了在美國社會處于激烈變化、經(jīng)濟發(fā)展需要高等教育為之作出改變的時候,美國的政界人士已意識到國家經(jīng)濟發(fā)展需要什么樣的高等教育機構為它服務.社會的急劇變革成為最強有力的觸發(fā)因素,而林肯總統(tǒng)出于贏得戰(zhàn)爭的需要推出的一系列法案,更多的是作為一種突發(fā)事件而成為觸發(fā)機制的.該法案所體現(xiàn)出來的實質是“把科學作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種輔助(aid)”,把科學教育和科學研究作為美國資本主義經(jīng)濟發(fā)展的一種推動力量.2.2科研體制的改變第一次世界大戰(zhàn)之后,美國的科研體制保持著“私人基金資助為主”的狀態(tài),聯(lián)邦政府對科學研究事業(yè)還沒有大規(guī)模地介入.1940年國防研究委員會的建立意味著聯(lián)邦政府開始謀求與大學建立一種長期、持久、全面的合作關系,這種合作關系是前所未有的,代表了一個聯(lián)邦政府介入科研事業(yè)、尤其是介入大學科研的新時代的開始.事實上,自從歐洲戰(zhàn)事開始以來,美國就一直在為可能到來的戰(zhàn)爭做準備,在生產(chǎn)、科研、軍備等方面進行了戰(zhàn)爭動員,“時至1939年,整個國家所面臨的不是擴充海陸軍的研究設施問題,而是如何動員全國的研究能力從事能應用于戰(zhàn)爭的研究”.科研體制的改變與整頓軍備、動員生產(chǎn)一樣,歐洲戰(zhàn)事的進程和可能降臨到美國的戰(zhàn)爭是最直接的觸發(fā)因素.在政策的轉變過程中可以看到社會輿論所起的巨大作用,這也是格斯頓所謂的觸發(fā)機制的影響范圍.除了戰(zhàn)爭之外,科研體制改變的觸發(fā)機制還埋伏在此前的一系列事件中,如經(jīng)濟大蕭條、私人捐助的減少和現(xiàn)代科學研究成本的跳躍式增長,使私人基金資助的大學科研體制難以自我延續(xù),大學只有尋找更強有力的資助者,二戰(zhàn)前夕美國大學的科研能力已大大發(fā)展,成為聯(lián)邦政府可以依賴的伙伴.不過,為什么會采取“與大學、研究所和企業(yè)實驗室簽訂合同”這種不同于一戰(zhàn)科研的組織方式,則與此前由康普頓發(fā)起的科學政策大討論有關.雖然康普頓沒有成功地使聯(lián)邦政府資助政府外研究成為一種常例,但是,這場爭論卻影響了國內(nèi)的輿論,使一批科學家成為康普頓設想的支持者,布什所挑選的國防研究委員會成員正是“在20世紀30年代的困難條件下嶄露頭角的代表著美國科學的新一代領導人”.30年代的科學政策大討論在經(jīng)過了一段時間的醞釀之后,為1940年聯(lián)邦政府重新安排聯(lián)邦與科研事業(yè)的關系、使聯(lián)邦大量資助大學等政府外研究機構起了激發(fā)作用.2.3基礎研究經(jīng)費是聯(lián)邦資助大學基礎研究的主要內(nèi)容之一,是一個重要的政策議題,從機理、政策及大學基礎研究總經(jīng)戰(zhàn)時科研的某些特征對聯(lián)邦政府與科研之間的關系造成了永久性改變,聯(lián)邦政府資助政府外科研成為慣例.但存在的問題是,聯(lián)邦政府資助的大學科研主要頒布在與國防有關的應用研究領域,這種趨向嚴重制約了大學基礎研究的發(fā)展.于是1958年聯(lián)邦政府再次對資助大學科研的政策進行調(diào)整,把資助重點轉向大學基礎研究,使大學科研進入了黃金時期.從應用性研究資助向基礎研究資助的轉向,表明了公眾對基礎研究狀況的不滿,其直接動因是蘇聯(lián)率先成功發(fā)射人造衛(wèi)星,顯示了美國在空間技術上的劣勢.這個被林登·約翰遜稱為“第二次珍珠港事件”的技術突破促使公眾反思美國的科研和教育.在科學政策方面,最引起人們不滿的是大學承擔了過多的應用性、服務于軍事目的的研究,而基礎研究沒有得到應有重視,如1950年,聯(lián)邦對大學科研的資助額為1.4億美元,其中60%撥給了從事軍事研究項目的大學實驗室.1953年,大學基礎研究經(jīng)費只占大學研發(fā)總經(jīng)費的43%,這與大學的基礎研究能力不相匹配.聯(lián)邦政府從發(fā)展空間技術入手改革科研體制,采取了一系列措施調(diào)整資助大學科研的相關政策,如設置總統(tǒng)科學技術事務特別助理職務,建立總統(tǒng)科學顧問委員會,加大對大學基礎研究的資助力度,以研究撥款的形式取代繁瑣的研究合同,頒布《國防教育法》,等等.這一系列措施使聯(lián)邦政府資助大學科研政策從應用研究為重心轉移到基礎研究為重心.大學基礎研究的不足與國家科學基金會(NSF)的經(jīng)費過低有關,當年NSF的總預算只有450萬美元.因此,增加NSF的預算,加強聯(lián)邦對大學基礎研究的資助就成為這一時期科學政策的重要內(nèi)容.這次政策調(diào)整的效果體現(xiàn)在大學研發(fā)總經(jīng)費、大學基礎研究經(jīng)費以及大學基礎研究經(jīng)費占全國基礎研究總經(jīng)費的比例都達到了歷史的峰值(見表1).毫無疑問,蘇聯(lián)人造衛(wèi)星的成功發(fā)射催生了《國防教育法》和此后十年的大學研究的黃金時期.技術突破和軍備增長會導致政策的劇烈改變,當技術突破與軍備問題合二為一時,它對政策的沖擊力就大大加強.蘇聯(lián)人造衛(wèi)星發(fā)射成功既是一個技術事件,同時由于衛(wèi)星在軍事上的巨大潛在用途,也成了一個重要的軍備增長事件,事件所影響的范圍幾乎波及到每一個美國民眾,約翰遜“第二次珍珠港事件”的說法使美國民眾再次感受到二戰(zhàn)時期的危險,精英人物對事件的渲染影響了公眾輿論,進而要求美國政府對此作出反思和政策上的改變.這個事件的強度在于動搖了美國自20世紀20年代以來引以為傲的技術優(yōu)勢,從它的觸發(fā)時間看,其時正處于美蘇之間的對抗和爭霸時期,主要競爭對手在技術上的重大突破在公眾心中引起了即時的反應,進而使人們反思美國的科學政策、聯(lián)邦政府與大學科研的關系及教育問題,改革美國的教育制度,加強教育和科學研究成為了一個重大的政策議題,僅在1957—1958年間,國會就收到1500份有關教育改革的議案,以《國防教育法》的頒布為代表的一系列措施正是回應這些壓力的政策結果.這次政策調(diào)整的觸發(fā)機制相對清晰,但在聯(lián)邦政府資助大學科研政策的演變中卻有著相當重要的意義.《布什報告》雖然提出將大學當成國家基礎研究中心的設想,但在二戰(zhàn)結束后到1958年之間并沒有變成現(xiàn)實,政府要求大學進行與軍事目的有關的應用性研究.而在《國防教育法》頒布之后的時代,基礎研究成為聯(lián)邦政府資助大學科研的主要領域,并在此后的幾十年中得以延續(xù).這次政策調(diào)整實際上是對聯(lián)邦資助大學科研政策的最終完善.3結論和結論3.1康普頓成功的政策議題,讓公眾輿論形成積極的響應,并沒有任何社在上述三個典型事例中,觸發(fā)機制的工作原理得到了充分驗證.政策的調(diào)整總是在重大事件的激發(fā)下,引導了公眾輿論并形成政治壓力,將存在于公眾層面的問題抬升為政府的政策議題.康普頓設想失敗的事例表明,即使有著積極意義的政策議題,如果其背后觸發(fā)事件的范圍和強度不能突破一定的閾值,又缺乏適宜的觸發(fā)時間,那么觸發(fā)機制就無法正常工作,也就不能帶來政策的改變.3.2政策觸發(fā)機制一項政策的調(diào)整總是有其背后隱藏著的觸發(fā)機制,總是蘊藏著一系列誘發(fā)公共問題的重大事件,進而通過一定形式的政治壓力影響政府決策部門,導致政策的調(diào)整.觸發(fā)機制表明了引起政策改變的背后動因.在美國聯(lián)邦政府大學科研資助政策的三次重大戰(zhàn)略性調(diào)整過程中,就存在著這樣的觸發(fā)事件,它們性質各不相同,既有內(nèi)部事件,也有外部事件,既有戰(zhàn)爭因素,也有技術突破,但一個共同特點是,這些觸發(fā)事件本身對美國的國家利益構成了某種威脅,從而使政府調(diào)整政策以維護國家利益,因此可以說,聯(lián)邦科學政策成為美國國家利益的一個聚集點,科學政策的出臺或改變服從于國家需要,而大學在科研體系中扮演什么樣的角色,也要服從國家需要.3.3聯(lián)邦科學政策:學的成長的一種可能美國擁有一批具有很強科研創(chuàng)新能力的世界一流大學.這些大學的成長,除了依靠它們的領導機構、教師、學生的努力,依靠大學的自組織演化以外,還與聯(lián)邦政府的政策支持密不可分.通過對聯(lián)邦政府科學政策一個側面的分析,還可以得出如下啟示.3.3.1統(tǒng)一在國家研發(fā)體系中的地位,充分發(fā)揮和發(fā)揮大學的科研潛力奠定美國科學政策基礎的《布什報告》明確提出把大學作為國家的基礎研究基地.這種定位既考慮到大學本身的組織特性——追求純粹知識的發(fā)展,又充分依靠和發(fā)掘大學的科研潛力,二者統(tǒng)一在國家利益這個大目標下.我國的科研體系雖然與美國有所不同,在大學之外還有科學院系統(tǒng),但大學的科研能力不可忽視,一些大學的部分學科居國內(nèi)甚至國際同類學科的領先水平.因此,應明確大學在國家研發(fā)體系中的地位,充分利用和挖掘大學的科研潛力,使大學的科研活動實現(xiàn)國家的利益.3.3.2美國大學科研以基礎研究為主,應用研究為輔大學是一個探索知識、傳遞知識的場所,一方面它具有“象牙塔”特征,必須與社會當前的需要保持適當?shù)木嚯x,另一方面又不能過于游離于社會現(xiàn)實.美國大學科研以基礎研究為主,適當從事應用研究,較少從事產(chǎn)品開發(fā),基礎研究占八成左右的比例,這使大學能堅持自己重在探索未知世界的品性,生產(chǎn)出大量前沿性的基礎研究成果,同時又通過一定應用研究使基礎研究成果轉化,為社會服務.因此,大學科研應堅持有所為有所不為的原則,從事基礎研究為主,適當進行應用研究,而耗資巨大的產(chǎn)品開發(fā)應交給工業(yè)企業(yè)去完成.3.3.3政府科技資助美國是一個地