十六世紀英格蘭的治安法官與地方社會治理

十六世紀英格蘭的治安法官與地方社會治理16世紀是英格蘭從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向近代工業(yè)社會轉型的重要時期，也是英格蘭民族國家建構的重要階段。在玫瑰戰(zhàn)爭廢墟中建立起來的都鐸王朝（1485—1603年），試圖改變中世紀地方貴族分享政權導致中央號令經(jīng)常無法下達的窘狀，建立上情下達、權力集中的近代民族國家。但這一時期英格蘭人口數(shù)量翻倍，價格革命引發(fā)通貨膨脹，貧困和流民問題日趨嚴峻，饑荒與瘟疫接踵而至，社會分化加劇，社會矛盾頻發(fā)。在這種情況下，王國政府若要實現(xiàn)上情下達、權力匯聚，只能仰賴地方官員的合作與支持。英格蘭的地方官員可以分為三類：一是地方法庭，二是到地方上任的王室官員，三是為管理地方而由國王任命的地方鄉(xiāng)紳。盛行于中世紀的地方法庭，如男爵法庭、百戶區(qū)法庭和郡法庭，在16世紀時已然衰落，不再發(fā)揮重要作用。它們的功能限于通過莊園法庭管理莊園的經(jīng)濟事務以及通過郡法庭選擇騎士來擔任議員。在地方的王室官員，主要有郡長和郡督。郡長是中世紀時期英格蘭地方政府中由國王任免的最高行政長官，往往由貴族把持，代表國王執(zhí)掌一方的行政、財政、司法、軍事諸大權。為改變郡長不納王命、貪贓枉法的弊政，王國政府漸次削弱郡長的職權，到16世紀郡長權力跌入谷底。相較于有悠久歷史的郡長，郡督一職完全是16世紀英格蘭的創(chuàng)制?？ざ揭宦毱鹪从?6世紀上半葉，最初是在需要鎮(zhèn)壓騷亂或叛亂時由國王臨時任命，到1585年以后成為地方政府的常設官職，執(zhí)掌地方政府的軍事領導權。相較而言，由國王任命的、地方鄉(xiāng)紳組成的委員會，才是16世紀英格蘭地方社會的真正統(tǒng)治者。這類委員會形式多樣，其中最常設亦即最重要的委員會是治安委員會。治安委員會的成員被稱為“治安法官”。治安法官一職起源于中世紀的“治安維持官”，1361年正式更名為“治安法官”，成為地方政府的常設官職。從15世紀中葉開始，王國政府規(guī)定各郡最富裕的騎士、縉紳和紳士，且有不少于20鎊年收入的土地所有者，才有資格擔任治安法官。騎士、縉紳和紳士可統(tǒng)稱為“鄉(xiāng)紳”，形容具有紳士風度的社會群體，以與約曼農(nóng)等其他社會群體相區(qū)分。鄉(xiāng)紳最核心的兩個特征是獨立和閑暇?！蔼毩ⅰ币馕吨溆凶銐虻氖杖雭眇B(yǎng)活自己和家仆，也意味著他有不受制于他人（領主、雇主等）的自由；“閑暇”是指不為生計所迫，有為政府工作或者服務的時間。都鐸王朝建立之初，各郡治安法官的人數(shù)平均不足10人，但到伊麗莎白一世統(tǒng)治初期，各郡治安法官的人數(shù)達至30—50人。治安法官的職責大體可分為四類：一是維護治安，處理小額盜竊、聚眾鬧事、襲擊罪等人際糾紛；二是監(jiān)督濟貧法的實施，規(guī)訓民眾行為規(guī)范，包括日常習慣、經(jīng)濟狀況、行為道德等；三是管理和維護地方的基礎設施（如道路、橋梁、監(jiān)獄、教養(yǎng)院、郡政廳等）；四是以稅收、罰金等方式征收和管理公共資金，任命濟貧管理員、道路檢查員、警役等職務，并對他們的活動予以監(jiān)管。治安法官對于王國法令的實施和地方社會秩序的維系之重要意義，由此可見一斑。時人認為“如果存在一個事物比其他任何事物都更加重要，而且可以即刻展現(xiàn)與保障英格蘭福祉的話，那么這個事物就是人們對治安法官的獨立性和公正執(zhí)法充滿信心。任何削弱這種信心的企圖都將會損害公共安全的根基”。作為國王任命的地方“官員”，治安法官有義務執(zhí)行王國政令，向中央政府匯報地方政務，建言獻策；作為地方社會的“家長”，治安法官深得民眾仰仗，有義務保護民眾的人身安全、財產(chǎn)和權利。職是之故，在地方社會決策機制中，治安法官盡管受到以樞密院和巡回法官為代表的中央政府的監(jiān)督和控制，但這種控制是有限度的。治安法官不僅要遵循王國政令，也要兼顧地方民情，因地制宜地制定地方社會政策。英國社會史學者史蒂夫·欣德爾將地方政府比作人的大腦，他認為巡回法官與陪審團發(fā)揮的功能是感覺功能，而治安法官承擔的功能則是控制運動的功能。因此，治安法官的施政實踐決定著王國政令能否落地和國家治理的效能。治安法官的地方社會治理活動可分為三種樣態(tài)：一是治安法官獨自一人的地方治理活動，活動范圍限于治安法官所居住的鄉(xiāng)村或教區(qū)，由治安法官個人裁決糾紛；二是與一位或多位治安法官合作推進地方治理，活動范圍限于百戶區(qū)或郡之分區(qū)，通過即決法庭審理案件；三是作為季審法庭的一員，參與處理全郡事務，通過季審法庭審理案件。此三種樣態(tài)的區(qū)別主要是基于治安法官司法管轄權的差異，但不論是哪種形式，均表明治安法官的地方社會治理是以“自由裁量權”為核心特征的司法治理模式。所謂“自由裁量權”，是指治安法官在審理案件時，會綜合考慮王國法令、案件的類型、當事人的社會地位與聲望、當?shù)氐牧曀椎惹闆r，做出適當?shù)牟脹Q。這種司法治理模式可以上溯到亨利一世和亨利二世的司法改革，直到18世紀英格蘭由政府機構進行的行政治理始終較為薄弱，國家治理任務一直由法庭承擔。與歐陸國家主要通過行政長官的設立進行治理相比，英格蘭的司法治理模式是一種有節(jié)制的、簡約的治理模式，即治安法官的司法實踐在王國法令的框架內(nèi)統(tǒng)合考慮法、理、情，以“達成實際為當事人提供救濟和切實懲罰罪犯的效果”。值得注意的是，英格蘭治安法官雖然以國王的名義獲得任命，但他們不從國家領取薪俸，是義務地、自愿地出任官職，他們是業(yè)余的、非職業(yè)的官僚。之所以依靠地方鄉(xiāng)紳組成的業(yè)余官僚隊伍進行地方社會治理，而不像歐陸國家那樣較早地建立官僚制，主要原因是英國作為一個島國，沒有經(jīng)常性的外敵入侵造成的壓力，也沒有支撐軍隊所需的人口與經(jīng)濟優(yōu)勢，所以常備軍、官僚等國家機器無法與法國、西班牙等國家相匹敵?？傊?，以地方鄉(xiāng)紳為主的治安法官在國家治理中起著至關重要的作用，沒有他們的合作，國家治理將淪為一紙空文。地方鄉(xiāng)紳的這種合作并不是一個簡單的是與否的問題，而是一個程度的問題。地方鄉(xiāng)紳直接拒絕執(zhí)行王國政令的情況并不多見，他們往往展現(xiàn)出愿意合作的姿態(tài)。因此，國家治理的效能取決于地方鄉(xiāng)紳履職的情況，取決于中央政府與地方政府之間協(xié)商與妥協(xié)的情況。這種協(xié)商與妥協(xié)為中央集權與地方自治相平