上市公司董事會(huì)獨(dú)立董事制度的形成與發(fā)展

上市公司董事會(huì)獨(dú)立董事制度的形成與發(fā)展

作為董事會(huì)的成員，董事會(huì)特別委員會(huì)根據(jù)董事會(huì)的授權(quán)，代表董事會(huì)負(fù)責(zé)相對(duì)獨(dú)立領(lǐng)域的運(yùn)作、決策和監(jiān)督，并咨詢和建議董事會(huì)，以履行相關(guān)職能和董事會(huì)職能。隨著中央企業(yè)董事會(huì)試點(diǎn)工作的持續(xù)推進(jìn)和不斷深化，董事會(huì)專門委員會(huì)在國(guó)有公司治理實(shí)踐中發(fā)揮著越來越重要的作用。1董事單獨(dú)委員會(huì)制度的確立與發(fā)展董事會(huì)專門委員會(huì)制度和獨(dú)立董事制度關(guān)系緊密，都是董事會(huì)制度的重要組成部分，是伴隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立健全和董事會(huì)制度的不斷完善演變形成的。1929年紐約股市崩潰至1932年銀行倒閉風(fēng)潮，暴露了集團(tuán)企業(yè)和金融界中嚴(yán)重的操縱、欺詐和內(nèi)部交易行為等諸多問題。1933年，羅斯福政府為了避免類似的問題再度出現(xiàn)，對(duì)證券監(jiān)管體制進(jìn)行了根本性的改革，出臺(tái)了《證券法》并授權(quán)成立美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC），建議公眾公司設(shè)立“非雇員董事”。這一概念包含了獨(dú)立董事以及與之相近的外部董事和非執(zhí)行董事，他們均是指本人目前不是公司雇員（經(jīng)理）的董事，獨(dú)立董事制度首次被提及。所謂獨(dú)立董事（independentdirector），是指獨(dú)立于公司股東且不在公司中內(nèi)部任職，并與公司或公司經(jīng)營(yíng)管理者沒有重要的業(yè)務(wù)聯(lián)系或?qū)I(yè)聯(lián)系，能對(duì)公司事務(wù)做出獨(dú)立判斷的董事。只有滿足上述獨(dú)立董事條件的外部董事或非執(zhí)行董事才屬于獨(dú)立董事。1940年8月，美國(guó)頒布《投資公司法》，將獨(dú)立董事制度法定化，要求投資公司董事會(huì)中利益相關(guān)董事的比例不超過60%。1940年12月，美國(guó)證券交易委員會(huì)首次建議所有上市公司在董事會(huì)下設(shè)置由獨(dú)立董事組成的審計(jì)委員會(huì)，開創(chuàng)了董事會(huì)獨(dú)立專門委員會(huì)制度。1977年，紐約證券交易所（NYSE）率先要求在其掛牌交易的所有國(guó)內(nèi)上市公司須設(shè)立全部由獨(dú)立董事組成的審計(jì)委員會(huì)。隨后，全美證券交易商協(xié)會(huì)（NASDAQ）、美國(guó)證券交易所（AMEX）分別于1989年、1991年做出規(guī)定，要求上市公司設(shè)立獨(dú)立董事占多數(shù)的審計(jì)委員會(huì)。這一舉措促使審計(jì)委員會(huì)成為了董事會(huì)中不可或缺的組成部分，大大推動(dòng)了董事會(huì)專門委員會(huì)的發(fā)展。2008年，紐約證券交易所再次修改上市規(guī)則，強(qiáng)化“獨(dú)立性”定義，要求上市公司董事會(huì)中獨(dú)立董事人數(shù)占大多數(shù)，必須設(shè)置全部由獨(dú)立董事組成的審計(jì)、提名、薪酬委員會(huì)；其后全美證券交易商協(xié)會(huì)、美國(guó)證券交易所也修改上市規(guī)則，出臺(tái)以董事會(huì)獨(dú)立專門委員會(huì)為核心的更為嚴(yán)格的公司治理結(jié)構(gòu)規(guī)定。這些規(guī)定進(jìn)一步完善了董事會(huì)專門委員會(huì)制度，使得董事會(huì)專門委員會(huì)在設(shè)置上有了多樣化的選擇，不再僅局限于審計(jì)委員會(huì)，并且其職能也得到了進(jìn)一步的擴(kuò)展。獨(dú)立董事制度和董事會(huì)專門委員會(huì)制度的演變表明，獨(dú)立董事制度是從主體上明確界定了“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”身份，而董事會(huì)專門委員會(huì)制度則是從程序上將董事會(huì)決策和監(jiān)督過程分離，作為“裁判員”獨(dú)立工作，公正監(jiān)督，防止被經(jīng)理層的決策所左右。如果說獨(dú)立董事制度更多地體現(xiàn)了獨(dú)立和制衡的要求，董事會(huì)專門委員會(huì)制度則在保障董事會(huì)獨(dú)立、高效運(yùn)作的同時(shí)，更側(cè)重于分工、支持和監(jiān)督職能的落地。從國(guó)外的公司治理實(shí)踐看，董事會(huì)專門委員會(huì)制度在完善公司治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)董事履職，防止財(cái)務(wù)造假，保護(hù)股東權(quán)益成效卓著。2央企董事會(huì)試點(diǎn)改革背景2002年1月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合發(fā)布的《上市公司治理準(zhǔn)則》中，首次認(rèn)可上市公司設(shè)立董事會(huì)專門委員會(huì)，并明確規(guī)定，上市公司可以按照股東大會(huì)決議，設(shè)置由獨(dú)立董事占多數(shù)并擔(dān)任召集人的審計(jì)、提名、薪酬委員會(huì)。專門委員會(huì)成員全部由董事組成，其中審計(jì)、提名、薪酬委員會(huì)中獨(dú)立董事占多數(shù)并擔(dān)任召集人。審計(jì)委員會(huì)中至少有1名獨(dú)立董事是會(huì)計(jì)專業(yè)人士。上述做法被國(guó)資委成功引入非上市的國(guó)有公司。2003年4月，國(guó)資委正式成立，被授權(quán)代表履行國(guó)有企業(yè)的出資人職責(zé)，以破解國(guó)有企業(yè)的所有者虛位問題。國(guó)資委為了確保出資人職責(zé)到位，成立之初就提出“積極開展外派董事和獨(dú)立董事制度試點(diǎn)”設(shè)想，并于2004年6月向試點(diǎn)企業(yè)發(fā)出《中央企業(yè)建立和完善國(guó)有獨(dú)資董事會(huì)試點(diǎn)工作的通知》，正式啟動(dòng)央企的董事會(huì)試點(diǎn)工作。根據(jù)該通知和《關(guān)于國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)意見（試行）》要求，這場(chǎng)被冠以“中國(guó)式治理”之名的央企董事會(huì)改革，核心內(nèi)容之一就是建立董事會(huì)專門委員會(huì)制度，對(duì)董事作適當(dāng)?shù)姆止ぃl(fā)揮各自的專長(zhǎng)，為重大決策做好前期研究。為了保證專門委員會(huì)決策的專業(yè)、高效和科學(xué)，同時(shí)需要建立外部董事制度，即在董事會(huì)中引入超過半數(shù)的外部董事，并主導(dǎo)各專門委員會(huì)，以實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的有效分離，避免公司管理層自己考核自己，自己決定自己的薪酬。國(guó)資委選擇了神華、寶鋼、誠(chéng)通、國(guó)旅、國(guó)藥、鐵通、高新7戶企業(yè)作為首批董事會(huì)試點(diǎn)企業(yè)。2005年10月寶鋼集團(tuán)率先試點(diǎn)，目前試點(diǎn)企業(yè)已達(dá)30多家。以神華集團(tuán)為例，2005年11月，神華作為第2家試點(diǎn)企業(yè)，成立了新一屆董事會(huì)，9名董事中有5名外部董事，是最早建立專門委員會(huì)的國(guó)有獨(dú)資公司之一。其董事會(huì)設(shè)置6個(gè)專門委員會(huì)，即常務(wù)委員會(huì)、戰(zhàn)略委員會(huì)、提名委員會(huì)、薪酬與考核委員會(huì)、財(cái)務(wù)審查委員會(huì)和全面風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)。其中，除戰(zhàn)略委員會(huì)外部董事低于50%外，其他專門委員會(huì)中外部董事均達(dá)50%，薪酬與考核委員會(huì)、財(cái)務(wù)審查委員會(huì)則全部由外部董事組成。這些委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督、考核和約束管理層。這種專門委員會(huì)設(shè)置上的分工，在董事會(huì)內(nèi)部形成了很好的橫向制衡，有利于促進(jìn)執(zhí)行董事科學(xué)決策，也有利于作為“外部人”的董事實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。實(shí)踐表明，外部董事的建議如建立并購(gòu)和新建項(xiàng)目的后評(píng)估機(jī)制等，已經(jīng)成為神華提升管理的有效途徑，董事會(huì)試點(diǎn)工作為神華在高速發(fā)展平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展提供了體制保證?？傮w上看，央企董事會(huì)試點(diǎn)單位有機(jī)構(gòu)、有制度、有職責(zé)、有程序地開展了工作，各試點(diǎn)單位均注重外部董事在專門委員會(huì)中的主導(dǎo)地位、比例要求，專門委員會(huì)的設(shè)置有很多相似之處，同時(shí)受到各自經(jīng)營(yíng)環(huán)境、監(jiān)管法規(guī)、治理模式和業(yè)務(wù)特點(diǎn)的影響，在具體設(shè)置、人員構(gòu)成、關(guān)注重點(diǎn)等方面又各具特色。應(yīng)該說央企董事會(huì)設(shè)立專門委員會(huì)的目的非常明確，就是要管考核、管監(jiān)督，專門委員會(huì)主要由戰(zhàn)略、審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)、提名、薪酬考核委員會(huì)組成。對(duì)于國(guó)資委而言，董事會(huì)試點(diǎn)改革有利于改善國(guó)資委的監(jiān)管方式，有利于完善企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制改變我國(guó)企業(yè)治理中的傳統(tǒng)問題。專門委員會(huì)在以下方面發(fā)揮了重要作用：一是治理觀念發(fā)生變革，終結(jié)了“一把手”文化；二是治理更加規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)管控能力明顯增強(qiáng)；三是提高了決策質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)與管理水平，基本實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。3．改善專門委員會(huì)運(yùn)作從國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，英美法系國(guó)家注重依靠獨(dú)立董事在各專門委員會(huì)中的外部監(jiān)督職能，大陸法系國(guó)家則形成了獨(dú)特的公司治理結(jié)構(gòu)，各專門委員會(huì)的設(shè)置注重內(nèi)部董事的制衡，加強(qiáng)了內(nèi)部的監(jiān)督約束。國(guó)外公司在董事會(huì)層面上一般都設(shè)立執(zhí)行委員會(huì)，作為董事會(huì)和高管層銜接的橋梁。董事會(huì)專門委員會(huì)制度引入國(guó)內(nèi)后，發(fā)生了一些變化，沒有設(shè)立主要由高管層組成的執(zhí)行委員會(huì)，大多也沒有設(shè)立公共事務(wù)、可持續(xù)發(fā)展等向投資者延伸的委員會(huì)。因此專門委員會(huì)與高管層的溝通機(jī)制還有待完善。另外，董事會(huì)專門委員會(huì)在不同程度上還存在設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、職責(zé)邊界不清晰、工作計(jì)劃性不足、運(yùn)作偏于形式化、內(nèi)部信息不對(duì)稱、缺乏專業(yè)團(tuán)隊(duì)支持等問題。這些問題影響和制約了董事會(huì)專門委員會(huì)作用的發(fā)揮。借鑒國(guó)外公司董事會(huì)專門委員會(huì)的成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合目前實(shí)際運(yùn)作中遇到的問題，央企董事會(huì)可從以下幾方面入手，進(jìn)一步加強(qiáng)和改善專門委員會(huì)管理，促進(jìn)專門委員會(huì)的優(yōu)化設(shè)置和高效運(yùn)作。1）優(yōu)化專門委員會(huì)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)督類專門委員會(huì)的作用。根據(jù)董事會(huì)專門委員會(huì)的工作性質(zhì)，可以將其劃分為兩類，第1類委員會(huì)主要履行內(nèi)部人監(jiān)督職能，包括審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理、提名與薪酬委員會(huì)等，也被統(tǒng)稱為監(jiān)督委員會(huì)，這一類委員會(huì)通常以外部董事為主；第2類委員會(huì)的主要目標(biāo)是通過強(qiáng)化董事會(huì)決策和咨詢功能來提高公司決策效率，這一類委員會(huì)通常由執(zhí)行董事主導(dǎo)。我國(guó)國(guó)有企業(yè)經(jīng)歷了公司制改革，確立了清晰的發(fā)展戰(zhàn)略，核心競(jìng)爭(zhēng)力全面提升，應(yīng)該說，專門委員會(huì)的職能得到了較好的發(fā)揮。但是外部董事主導(dǎo)的監(jiān)督類委員會(huì)，由于外部董事投入時(shí)間和精力不足，通常兼任多個(gè)委員會(huì)的委員，影響專門委員會(huì)專業(yè)化分工、監(jiān)督合作的關(guān)系，加上委員會(huì)的工作機(jī)制不健全等多方面因素的限制，其作用的發(fā)揮還存在一定差距。同時(shí)，監(jiān)督類委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)的職能也存在一定重疊交叉。因此要從公司治理建設(shè)入手，進(jìn)一步理清監(jiān)督類委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)的職能邊界，加強(qiáng)協(xié)作，提高效率。2）著力改善專門委員會(huì)信息不對(duì)稱問題。目前央企大部分專門委員會(huì)中外部董事占多數(shù)，其工作形式主要是召開會(huì)議，討論或?qū)徸h相關(guān)事項(xiàng)，這為外部董事在現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)中有效發(fā)揮作用提供了巨大的空間。但也要看到，外部董事大都為某一個(gè)領(lǐng)域的專家，由于自身時(shí)間和精力有限，往往無法深入到公司的各個(gè)層面。要更好地發(fā)揮專門委員會(huì)的作用，就迫切需要建立有效的信息渠道、提供有建設(shè)性的參閱資料，提高外部董事對(duì)公司經(jīng)營(yíng)管理情況的了解，促進(jìn)決策能力的提升。借鑒國(guó)外公司的運(yùn)作實(shí)踐，改善專門委員會(huì)的信息不對(duì)稱問題，一方面需要完善董事會(huì)層面的溝通機(jī)制，建立外部董事與高管層良好的溝通平臺(tái)；另一方面也要提高專業(yè)部門對(duì)專門委員會(huì)的信息服務(wù)和支持，確保專門委員會(huì)知情權(quán)和調(diào)查權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不但要及時(shí)、全面地提供各類有效信息，還要能夠加強(qiáng)研究，提供各類研究資料，以供決策參考。3）加強(qiáng)專門委員會(huì)運(yùn)作機(jī)制和工作組建設(shè)。從目前央企董事會(huì)專門委員會(huì)的運(yùn)作情況來看，大部分專門委員會(huì)主要是圍繞董事會(huì)要審議的議案進(jìn)行研究，其工作的計(jì)劃性不足，對(duì)公司發(fā)展各項(xiàng)問題的研究主動(dòng)性不強(qiáng)、也不夠深入。除了外部董事經(jīng)驗(yàn)、時(shí)間精力方面的原因外，更重要的是沒有形成專門委員會(huì)良好的運(yùn)作機(jī)制，也沒有對(duì)外部董事履職的剛性監(jiān)督約束。加強(qiáng)和改善專門委員會(huì)運(yùn)作，首先要加強(qiáng)專門委員會(huì)工作的計(jì)劃性，明確年度工作重點(diǎn)、研究方向以及會(huì)議頻率，加強(qiáng)調(diào)查研究，更好地提高決策水平。其次要完善溝通機(jī)制，與高管層定期進(jìn)行正式或非正式的交流溝通，明確專業(yè)部門根據(jù)需要成立專業(yè)工作組，為各專門委員會(huì)履行職責(zé)提供服務(wù)和支持保障，提供專業(yè)信息和參考意見，促進(jìn)專門委員會(huì)工作安排和要求得到有效落實(shí)。4）重點(diǎn)改變外部董事選配機(jī)制和薪酬問題。改善專門委員會(huì)制度，選聘外部董事是關(guān)鍵。專門委員會(huì)作用的發(fā)揮，不但有賴于工作機(jī)制，更有賴于外部董事的職業(yè)精神和素質(zhì)，而央企的外部董事除了應(yīng)具備職業(yè)董事的硬性條件外，還必須具有“公職精神”（即一種以國(guó)家利益為重的職業(yè)精神）。目前，高素質(zhì)的外部董事資源不夠，董事會(huì)試點(diǎn)企業(yè)外部董事主要來源于3個(gè)方面：一是部省屬企業(yè)在職領(lǐng)導(dǎo)和剛退休的領(lǐng)導(dǎo)人員；二是黨政機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門剛退休下來的領(lǐng)導(dǎo)人員；三是高等院校、科研院所和中介機(jī)構(gòu)的知名專家學(xué)者。因此現(xiàn)有外部董事年齡整體偏大，后備資源匱乏。隨著董事會(huì)試點(diǎn)的擴(kuò)大和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的推廣，國(guó)資委和試點(diǎn)企業(yè)應(yīng)不斷探索、總結(jié)外部董事任職素質(zhì)和任職資質(zhì)，但要從根本上解決這一問題，還有賴于外部董事職業(yè)化、