論我國(guó)監(jiān)外執(zhí)行制度的不足與完善

論我國(guó)監(jiān)外執(zhí)行制度的不足與完善

監(jiān)外執(zhí)行制度的建立，反映了中國(guó)懲罰罪犯和轉(zhuǎn)化罪犯的刑事政策，有助于教育和懲罰罪犯，符合犯罪社會(huì)化、技術(shù)化、效率化和人行道精神?！吨腥A人民共和國(guó)刑法修正案(八)》提出對(duì)法院判決宣告緩刑、裁定假釋的犯罪分子做出了“依法實(shí)行社區(qū)矯正”的重要規(guī)定,這既是對(duì)我國(guó)試行社區(qū)矯正七年來積極意義的充分肯定,也是對(duì)監(jiān)外執(zhí)行制度的進(jìn)一步完善。但是,因?yàn)橹贫壬系牟煌晟坪蛨?zhí)行監(jiān)管不到位,監(jiān)外執(zhí)行制度在實(shí)踐中存在諸多不足之處,如脫管漏管現(xiàn)象嚴(yán)重、對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯引導(dǎo)教育缺失等,嚴(yán)重?fù)p害了法律和刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性,這與立法的初衷是背離的。本文試圖在對(duì)云南省安寧市2011年暫予監(jiān)外執(zhí)行基本情況進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,查找出監(jiān)外執(zhí)行存在的問題和不足,并結(jié)合實(shí)際,針對(duì)性地提出對(duì)策建議。一、研究范圍的界定監(jiān)外執(zhí)行是我國(guó)刑罰執(zhí)行制度的一種,泛指被人民法院依法判處刑法的罪犯,因具有法律所規(guī)定的某種特定情況而變更刑罰執(zhí)行場(chǎng)所和執(zhí)行方式,實(shí)施非監(jiān)禁刑罰的一種刑罰制度。狹義的監(jiān)外執(zhí)行是指《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第214條所規(guī)定的被判處拘役、有期徒刑的罪犯因保外就醫(yī)或懷孕、正在哺乳自己嬰兒而暫予監(jiān)外執(zhí)行的情形,通常稱暫予監(jiān)外執(zhí)行;而廣義上的監(jiān)外執(zhí)行應(yīng)當(dāng)包括管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、單處剝奪政治權(quán)利。本文所要研究的范圍就是廣義上的監(jiān)外執(zhí)行。監(jiān)外罪犯是指依據(jù)我國(guó)刑事法律規(guī)定的情形判處監(jiān)外執(zhí)行刑法的罪犯,即被判處管制、剝奪政治權(quán)利、宣告緩刑和被裁定假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯。監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管是指監(jiān)外罪犯未經(jīng)公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)批準(zhǔn),擅自離開所居住的縣、市、區(qū),脫離相關(guān)的監(jiān)督管理;監(jiān)外執(zhí)行罪犯漏管是指監(jiān)外罪犯交付執(zhí)行或交付監(jiān)管脫節(jié),公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)掌握其監(jiān)督管理檔案而沒有掌握,從未對(duì)其實(shí)施監(jiān)督管理考察,脫離相關(guān)機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理。二、安寧市監(jiān)外執(zhí)行罪犯情況依照刑法、刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定,通過查詢統(tǒng)計(jì)檔案和登記名冊(cè),走訪市域內(nèi)的監(jiān)獄、市法院、基層派出所、司法所以及結(jié)合安寧市人民檢察院對(duì)監(jiān)外執(zhí)行案件的監(jiān)督情況,對(duì)安寧市2011年的監(jiān)外執(zhí)行罪犯對(duì)象的性別、犯罪類型、刑種、對(duì)象來源、監(jiān)外執(zhí)行法定事由類型、交付執(zhí)行、判決或裁定的執(zhí)行、監(jiān)督考察活動(dòng)等方面進(jìn)行了廣泛調(diào)查,掌握了監(jiān)外執(zhí)行罪犯的基本情況。2011年安寧市11個(gè)派出所共有193名監(jiān)外執(zhí)行罪犯,被納入社區(qū)矯正對(duì)象的監(jiān)外執(zhí)行罪犯在冊(cè)有110人。(一)從監(jiān)外罪犯的監(jiān)外執(zhí)行事由來看,緩刑所占的比例最高,占83%;假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利三項(xiàng)合計(jì)不足20%。(二)從監(jiān)外罪犯接收來源上來看,由法院審理判決生效時(shí)決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的占絕大多數(shù),其次為監(jiān)獄自行決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的,比例最少的是由看守所決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的,僅占2%。(三)從監(jiān)外罪犯實(shí)際報(bào)到情況看,有52%的罪犯到居住地司法所報(bào)到備案,有71%的罪犯到居住地派出所報(bào)到備案,僅有37%罪犯同時(shí)到司法所和派出所備案,而又有24%的罪犯根本沒有報(bào)到,處于漏管狀態(tài)。到派出所報(bào)到的118名罪犯中,派出所建立了專門管理檔案的不足五成,到司法所報(bào)到的100名罪犯中,司法所建檔率達(dá)100%。漏管人員中,涉及監(jiān)外執(zhí)行期間重新犯罪的罪犯有3名(其中1名監(jiān)外執(zhí)行期間重新犯罪3次,2名重新犯罪6次),占漏管總數(shù)的6.5%。(四)從脫管漏管罪犯的犯罪類型上看,侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)利類罪犯(主要是盜竊罪犯)和侵犯公民人身權(quán)利類罪犯占所有監(jiān)外執(zhí)行脫管漏管罪犯中的大部分,其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他犯罪類型,占脫管漏管總數(shù)的63%。三、外行政策的特點(diǎn)(一)個(gè)基本立場(chǎng)監(jiān)外執(zhí)行是行刑方式的暫時(shí)變更,并未改變罪犯的身份,這是監(jiān)外執(zhí)行制度設(shè)立的一個(gè)基本立足點(diǎn)。同時(shí),它是在一定條件下的暫時(shí)變更,不管是對(duì)于患有嚴(yán)重疾病需要保外就醫(yī)的罪犯,懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的罪犯,還是生活不能自理的罪犯,或者被判處緩刑、管制的罪犯,所體現(xiàn)的都是行刑的社會(huì)主義人道原則和罪責(zé)罰相適應(yīng)原則。(二)監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)行主體根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》及相關(guān)法律的規(guī)定,人民法院、監(jiān)獄、看守所是作出管制、剝奪政治權(quán)利、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定機(jī)關(guān),圖表一顯示,安寧市有92%的監(jiān)外執(zhí)行決定都是由法院作出。公安機(jī)關(guān)的派出所是監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)管執(zhí)行主體。2003年7月,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》社區(qū)矯正在我國(guó)開始試行,根據(jù)規(guī)定,監(jiān)外執(zhí)行罪犯居住地的縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作指導(dǎo)部門是監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)督管理的主管部門。與監(jiān)外執(zhí)行制度相關(guān)的機(jī)關(guān)涉及到了法院、監(jiān)獄、看守所、公安機(jī)關(guān)派出所及司法部門四家。涉及機(jī)關(guān)的多樣性,決定了制度執(zhí)行的復(fù)雜性,監(jiān)外執(zhí)行的交付、管理、變更、終止等各個(gè)環(huán)節(jié)都涉及不同的執(zhí)行機(jī)關(guān),涉及內(nèi)容廣泛。(三)執(zhí)行對(duì)象的分布無論是管制還是剝奪政治權(quán)利,監(jiān)外執(zhí)行都是采用非監(jiān)禁的方式,通過執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)罪犯行為的監(jiān)督考察,聽取其思想?yún)R報(bào)來執(zhí)行刑罰,而無需關(guān)押罪犯。執(zhí)行對(duì)象居住地往往比較分散,如安寧的桃園哨村,距離管轄它的八街街道辦事處有20余里路程,龍洞村距離八街街道辦事處的直線距離就有15公里,司法所和公安派出所對(duì)居住在這些距離街道辦事處較遠(yuǎn)村的對(duì)象進(jìn)行監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)管的目標(biāo)分散,工作范圍較大。另外,與監(jiān)禁刑相比,監(jiān)外執(zhí)行對(duì)象具有流動(dòng)性,實(shí)踐中存在的監(jiān)外執(zhí)行罪犯外出看病、打工經(jīng)商、走訪親友等現(xiàn)象較為突出。四、監(jiān)控外行監(jiān)督制度的問題(一)交付執(zhí)行制度不完善監(jiān)外執(zhí)行法律文書的送達(dá)涉及法院(轄區(qū)法院、異地法院)判處緩刑、剝奪政治權(quán)利的罪犯執(zhí)行通知書及相應(yīng)的刑事裁判,派出檢察室有關(guān)假釋罪犯、暫予監(jiān)外執(zhí)行(保外就醫(yī))罪犯的“出監(jiān)告知表”以及監(jiān)獄涉及假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行(保外就醫(yī))罪犯相關(guān)法律文書等的寄送。雖然我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定,法院、監(jiān)獄、看守所三家機(jī)關(guān)負(fù)有及時(shí)送達(dá)法律文書的義務(wù),但是由于規(guī)定過于原則,對(duì)交付的時(shí)間,交付的方式都沒有明確。由于制度缺失,實(shí)踐中并沒有形成一套規(guī)范的運(yùn)作模式來保障罪犯與法律文書同步交付執(zhí)行,法律文書不送達(dá)或者送達(dá)脫節(jié)的情況突出,直接導(dǎo)致法院、監(jiān)獄、公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在交付執(zhí)行上銜接不到位。如部分法院為圖省事,對(duì)判處管制、緩刑的案件,用郵寄方式送達(dá)。郵寄渠道多樣,有發(fā)掛號(hào)信,有寄平信的,至于執(zhí)行機(jī)關(guān)是否收到,就不再過問了;有的竟長(zhǎng)期不送達(dá),甚至發(fā)生執(zhí)行期已屆滿,而法律文書才送到;有的法院甚至讓罪犯自己攜帶判決書到戶籍地派出所報(bào)到,對(duì)罪犯是否去報(bào)到,法院更是無從知曉。又因?yàn)榈赜蛟?各地區(qū)相關(guān)規(guī)定不統(tǒng)一,法律文書及相關(guān)材料送達(dá)不及時(shí)或者未送達(dá),執(zhí)行機(jī)關(guān)往往對(duì)很多外地法院判處本地罪犯的情況不能全面掌握,最終造成漏管現(xiàn)象,如圖表四顯示,安寧市2011年度監(jiān)外執(zhí)行漏管比例竟高達(dá)24%。(二)監(jiān)外執(zhí)行工作認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一,責(zé)任落實(shí)不力監(jiān)外執(zhí)行涉及多部門多環(huán)節(jié),部門配合和環(huán)節(jié)銜接極為重要。社區(qū)矯正工作的試點(diǎn)和推行,讓司法行政機(jī)關(guān)成為執(zhí)行對(duì)緩刑等五類罪犯的矯正管理的主體,實(shí)現(xiàn)了刑罰執(zhí)行主體的多元化。雖然中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見》、《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》等相關(guān)文件,但由于規(guī)定過于籠統(tǒng),過于原則,可操作性不強(qiáng)。實(shí)踐中公檢法司各自以其業(yè)務(wù)工作為工作重點(diǎn),在監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)管工作上認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一,職責(zé)不夠明確,缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)配合,互不通信息,各自掌握底數(shù)無法一一對(duì)應(yīng),致使監(jiān)外執(zhí)行工作中存在諸多問題和不足,造成工作脫節(jié)現(xiàn)象。另外,司法行政機(jī)關(guān)的介入,使得公安機(jī)關(guān)主動(dòng)弱化自己的監(jiān)督管理職能。監(jiān)管主體不明確,作為直接監(jiān)管機(jī)關(guān)的公安派出所和司法所相互間的聯(lián)席溝通欠缺,各自列管,未按照要求定期核實(shí)比對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯信息及人數(shù),發(fā)生監(jiān)外罪犯重疊管理或者都未管理,相互推諉責(zé)任,為罪犯逃避監(jiān)管留下漏洞。(三)對(duì)監(jiān)管考察表現(xiàn)由于缺乏“走出去,學(xué)進(jìn)來”的學(xué)習(xí)交流機(jī)會(huì),監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)涉及監(jiān)外執(zhí)行的相關(guān)法律法規(guī)等規(guī)范性文件宣傳、學(xué)習(xí)、理解不到位。部分派出所未明確區(qū)分“監(jiān)外執(zhí)行罪犯”與“重點(diǎn)人口”,甚至混淆。更有甚者認(rèn)為過失犯罪、職務(wù)犯罪及老殘病監(jiān)外執(zhí)行罪犯已經(jīng)不具備或者喪失了繼續(xù)危害社會(huì)的能力,將這一部分人撤出監(jiān)管。安寧轄區(qū)11個(gè)派出所,均未根據(jù)刑法、刑事訴訟法及國(guó)務(wù)院公安部門關(guān)于監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)管考察相關(guān)規(guī)定,對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯進(jìn)行列管監(jiān)督考察,而是普遍列入“重點(diǎn)人口管理”。根據(jù)公安部《重點(diǎn)人口管理工作規(guī)定》的要求,重點(diǎn)人口是指有危害國(guó)家安全生產(chǎn)或者社會(huì)治安嫌疑,由公安機(jī)關(guān)重點(diǎn)管理的人員,而監(jiān)外執(zhí)行罪犯屬于已決刑事罪犯,二者性質(zhì)不同,監(jiān)外執(zhí)行在性質(zhì)上屬于執(zhí)行刑罰,不能僅僅只看到刑罰預(yù)防犯罪的目的,而忽視了他的懲治功能,將監(jiān)外執(zhí)行罪犯撤出監(jiān)管直接導(dǎo)致罪犯脫管,嚴(yán)重影響了刑罰的威懾力。(四)刑罰執(zhí)行缺乏保障,刑罰統(tǒng)一執(zhí)行困難此次調(diào)查結(jié)果顯示,由于警力有限,工作任務(wù)繁重,在絕大多數(shù)公安機(jī)關(guān)的派出所中都未配備專職警員負(fù)責(zé)監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)管工作,全所管轄范圍內(nèi)的監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)管工作往往都是由一名社區(qū)民警兼職,并且未落實(shí)建立健全檔案登記管理制度、罪犯現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)通報(bào)制度、定期學(xué)習(xí)思想?yún)R報(bào)制度、請(qǐng)銷假制度、病檢制度等經(jīng)常性工作制度,列管監(jiān)督考察流于形式,使得刑罰統(tǒng)一執(zhí)行缺乏保障,甚至介入監(jiān)督極為被動(dòng),對(duì)未報(bào)到的罪犯不管不問,致使其長(zhǎng)期脫漏管。部分公安派出所甚至對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯只建檔、不管人,將全部監(jiān)管工作推給司法所。而事實(shí)上,基于司法所的法律地位和現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)編制、人力、財(cái)力及監(jiān)管手段,以及監(jiān)外執(zhí)行罪犯本身具有的流動(dòng)性和分散性特點(diǎn),司法所很難也無法完成國(guó)家刑罰懲罰和改造犯罪的目的,對(duì)于那些拒絕配合監(jiān)管的罪犯,司法所往往無法適從。以安寧市為例,一般基層司法所的人員配備就是2人(含1名外聘協(xié)助人員),他們忙于開展人民調(diào)解等工作,對(duì)社區(qū)矯正工作往往力不從心,日常的思想?yún)R報(bào)工作很多時(shí)候依賴于罪犯的自發(fā)自覺,對(duì)外出務(wù)工的監(jiān)外罪犯的活動(dòng)情況不能控制,致使監(jiān)外罪犯處于失控狀態(tài)。(五)撤銷緩刑、假釋的方法監(jiān)管機(jī)關(guān)未依據(jù)刑法、刑事訴訟法及相關(guān)司法解釋、規(guī)范性文件規(guī)定,針對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯建立獎(jiǎng)勵(lì)考核機(jī)制,對(duì)罪犯的表現(xiàn)無法進(jìn)行量化考評(píng)。如現(xiàn)有法律并沒有對(duì)需要自覺到居住地公安派出所和社區(qū)矯正部門(司法所)報(bào)到的監(jiān)外執(zhí)行罪犯沒有報(bào)到的情形規(guī)定具體的處罰措施?！蛾P(guān)于對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯管理建立釋前告知制度和釋后協(xié)作機(jī)制的意見》第15條僅規(guī)定,緩刑、假釋犯未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)到的,脫離監(jiān)管三個(gè)月以上的,由與原裁判法院同級(jí)的執(zhí)行地公安機(jī)關(guān)提出撤銷緩刑、假釋的建議。此規(guī)定的適用范圍僅限于緩刑罪犯和假釋罪犯,排除了其他類型的監(jiān)外執(zhí)行罪犯,且只有脫管三個(gè)月以上才能適用該條,適用范圍過于狹窄。(六)逃避懲罰型監(jiān)外執(zhí)行本身是一種人性化的刑罰執(zhí)行制度,但是在實(shí)踐中可能被曲解,成為罪犯逃避監(jiān)禁刑罰的途徑。如有部分犯罪分子為逃避法律懲罰,惡意吞噬金屬、玻璃等異物后實(shí)行犯罪,被公安機(jī)關(guān)抓獲后,因其身體條件不符合收監(jiān)要求,只能將其釋放,造成繼續(xù)危害社會(huì)。這類罪犯多為長(zhǎng)期吸毒人員,其主觀意圖惡劣,抗拒監(jiān)管和改造,社會(huì)危害性較大,再犯比例較高。圖表三中涉及監(jiān)外執(zhí)行期間再犯的三名罪犯就屬這種情況。五、關(guān)于監(jiān)外執(zhí)行制度的建議和對(duì)策(一)進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作充分認(rèn)識(shí)監(jiān)外執(zhí)行工作的重要性,形成在各級(jí)政法委的領(lǐng)導(dǎo)下的各部門齊抓共管的工作格局。如:安寧市為例,由市委政法委牽頭,經(jīng)過深入調(diào)研,聯(lián)合安寧市綜治辦、市法院、市檢察院、市公安局、市司法局五家單位,根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見》、《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》、《云南省社區(qū)矯正銜接工作若干規(guī)定》、《昆明市監(jiān)外執(zhí)行工作暫行規(guī)定》等相關(guān)文件精神,聯(lián)合制定了《安寧市關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的實(shí)施細(xì)則》,對(duì)安寧市監(jiān)外執(zhí)行工作在制度、責(zé)任、措施等方面、進(jìn)行了進(jìn)一步的明確和細(xì)化。1.強(qiáng)化責(zé)任追究《安寧市關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的實(shí)施細(xì)則》,對(duì)五家單位在監(jiān)外執(zhí)行工作中的職責(zé)作了明確細(xì)致的規(guī)定。要求公檢法司每季度定期核對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯情況及人數(shù),每季度召開一次監(jiān)外執(zhí)行聯(lián)席會(huì)議,及時(shí)通報(bào)有關(guān)情況,分析監(jiān)管活動(dòng)中存在的問題,研究整改措施。對(duì)監(jiān)外執(zhí)行中取得的成績(jī)或經(jīng)驗(yàn)應(yīng)及時(shí)總結(jié)給予推廣。2.堅(jiān)持綜合治理,確保監(jiān)外執(zhí)行工作實(shí)效將監(jiān)外執(zhí)行工作納入單位年度參與安寧市委社會(huì)治安綜合治理的考評(píng),確保了監(jiān)外執(zhí)行工作落到實(shí)處。同時(shí),強(qiáng)化責(zé)任追究,受到追究的單位和個(gè)人,取消當(dāng)年度社會(huì)治安綜合治理考核評(píng)優(yōu)、個(gè)人評(píng)選先進(jìn)的資格。(二)建立和完善公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)的公務(wù)用車制度法律文書是對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯執(zhí)行監(jiān)管的法律依據(jù),法律文書送達(dá)的不規(guī)范也是造成監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫漏管的重要原因。同時(shí),作為監(jiān)外執(zhí)行對(duì)象的罪犯,如果不能及時(shí)報(bào)到,執(zhí)行機(jī)關(guān)也無法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理,執(zhí)行刑罰。完善法律文書送達(dá)制度,規(guī)范罪犯交付行為勢(shì)在必行。1.法律文書送達(dá)制度上,建議立法規(guī)定送達(dá)時(shí)間,嚴(yán)格送達(dá)方式,并實(shí)行送達(dá)回執(zhí)制度。如立法規(guī)定監(jiān)外執(zhí)行罪犯的有關(guān)法律文書應(yīng)當(dāng)由法院、監(jiān)獄工作人員采取直接送達(dá)的方式于判決、裁定、決定生效后三日內(nèi)送達(dá)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)和人民檢察院;確因偏遠(yuǎn)、不方便直接送達(dá)的,也可采用機(jī)要方式郵寄,嚴(yán)格禁止平寄或由罪犯本人及其家屬自帶、轉(zhuǎn)交。公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、人民檢察院于收到文書的兩個(gè)工作日內(nèi)將文書送達(dá)下級(jí)相應(yīng)的公安派出所、司法所、駐監(jiān)檢察室。送達(dá)法律文書必須簽送達(dá)回執(zhí),如果沒有回執(zhí),視為文書沒有送達(dá)。2.罪犯交接制度上,實(shí)行執(zhí)行預(yù)測(cè)制度和強(qiáng)制報(bào)到制度。在罪犯的交接制度上,可以借鑒國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)完善我國(guó)制度,如英國(guó)和美國(guó)緩刑的“再犯預(yù)測(cè)制度”。在英國(guó)和美國(guó),為了保證緩刑適用的準(zhǔn)確性,法律要求法院判前必須對(duì)緩刑判決后執(zhí)行情況進(jìn)行考慮和預(yù)測(cè),決定是否適宜緩刑,緩刑監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須為法院提供判前評(píng)估報(bào)告,提出和評(píng)估案犯是否適宜緩刑的建議。我國(guó)可以借鑒“再犯預(yù)測(cè)制度”建立執(zhí)行預(yù)測(cè)制度,即由法院、監(jiān)獄等監(jiān)外執(zhí)行決定、交付機(jī)關(guān),發(fā)揮其對(duì)罪犯熟悉的優(yōu)勢(shì),在判決和交付前對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯按其主觀惡性、犯罪性質(zhì)、再犯可能性大小進(jìn)行評(píng)估,對(duì)其服從管理情況進(jìn)行預(yù)測(cè),劃分為“嚴(yán)管”、“寬管”兩級(jí)。對(duì)“嚴(yán)管”級(jí)的罪犯的交付實(shí)行“強(qiáng)制押送報(bào)到制度”,對(duì)“寬管”級(jí)的監(jiān)外罪犯的交付進(jìn)行“承諾報(bào)到制度”。對(duì)于后者,應(yīng)書面告知其必須在裁判文書生效后七日內(nèi)到居住地派出所、司法所報(bào)到并接受監(jiān)管以及七日內(nèi)未按時(shí)報(bào)到應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任,同時(shí)要求罪犯在告知書和承諾書上簽字。決定機(jī)關(guān)應(yīng)向每名監(jiān)外罪犯發(fā)放《監(jiān)外人員手冊(cè)》,告知權(quán)利義務(wù),明確罪犯到居住地派出所報(bào)到的時(shí)間以及違反規(guī)定的具體處罰辦法。這樣不僅有利于執(zhí)行機(jī)關(guān)盡快了解監(jiān)外罪犯情況,制定具有針對(duì)性和可行性的監(jiān)管計(jì)劃,也能確保監(jiān)外執(zhí)行罪犯不會(huì)在交付過程中發(fā)生脫管現(xiàn)象。(三)完善外部刑事監(jiān)督體系，改善監(jiān)督方式1.建立監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化司法監(jiān)督公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)本轄區(qū)監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。監(jiān)管工作由罪犯戶籍地或經(jīng)常居住地派出所、司法行政機(jī)關(guān)具體共同負(fù)責(zé)。實(shí)行逐人登記,逐人建檔,見人建檔,實(shí)行現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)搜集通報(bào)制度、思想?yún)R報(bào)制度、請(qǐng)銷假制度、遷居申報(bào)制度等經(jīng)常性工作制度,落實(shí)監(jiān)督管理責(zé)任制。各司法所依照社區(qū)矯正工作要求,對(duì)社區(qū)內(nèi)矯正對(duì)象的學(xué)習(xí)、教育、認(rèn)罪服法情況、生活工作情況進(jìn)行回訪考察。同時(shí),應(yīng)當(dāng)將涉黑涉惡、涉毒涉及暴力的監(jiān)外執(zhí)行罪犯列入重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象。2.強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督管理針對(duì)監(jiān)外罪犯流動(dòng)性和分散性的特征,建議公安機(jī)關(guān)設(shè)立監(jiān)外罪犯執(zhí)行監(jiān)督專網(wǎng),采取網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)跟蹤管理技術(shù)跟蹤監(jiān)督管理。并根據(jù)罪犯的具體位置變更情況,及時(shí)在網(wǎng)上進(jìn)行調(diào)整,跟蹤管理,在執(zhí)行機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)搞好銜接,形成工作合力。人民檢察院監(jiān)所部門對(duì)本轄區(qū)內(nèi)監(jiān)外執(zhí)行罪犯實(shí)行專人負(fù)責(zé)制,建立統(tǒng)計(jì)和分類管理的電子臺(tái)賬,設(shè)立監(jiān)外執(zhí)行考察組,并于每季度開展一次監(jiān)督考察聯(lián)席會(huì),實(shí)現(xiàn)同步動(dòng)態(tài)監(jiān)督。3.第一,賦予擔(dān)保人相應(yīng)的責(zé)任建議對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯實(shí)行擔(dān)保人制度。擔(dān)保人由監(jiān)外執(zhí)行罪犯提出,由具有管束能力的近親屬或者其所在單位有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任。擔(dān)保人應(yīng)保證監(jiān)外執(zhí)行罪犯在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向有關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)報(bào)到及匯報(bào)有關(guān)改造情況