論壟斷性產(chǎn)業(yè)的行政壟斷

論壟斷性產(chǎn)業(yè)的行政壟斷

一、中國壟斷行業(yè)壟斷的二元性1.壟斷是競爭性業(yè)務(wù),還是行政壟斷電信、能源、鐵路運輸、航空、郵政、自來水、管道氣體等壟斷行業(yè)的共同特征是網(wǎng)絡(luò)。換言之，我們必須通過無形的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)（電信網(wǎng)絡(luò)、電氣網(wǎng)絡(luò)、鐵路網(wǎng)絡(luò)、航線、郵政網(wǎng)絡(luò)、管道網(wǎng)絡(luò)等）來實現(xiàn)最終的消費。建立與形成這些網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),往往需要巨大的投資,資產(chǎn)專用性強,沉淀成本大,規(guī)模經(jīng)濟顯著。因此,從經(jīng)濟特征看,壟斷性產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷(NaturaMonopoly)特征。但是,并非壟斷性產(chǎn)業(yè)的所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷特征。從大量國內(nèi)外文獻資料看,自然壟斷業(yè)務(wù)主要限于網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù),其他業(yè)務(wù)則屬于競爭性業(yè)務(wù)(或潛在競爭性業(yè)務(wù))。例如,電力生產(chǎn)(發(fā)電)業(yè)務(wù)、移動通信業(yè)務(wù)、電信增值業(yè)務(wù)、報刊發(fā)行業(yè)務(wù)等都屬于(潛在)競爭性業(yè)務(wù)。但在現(xiàn)實中,很多競爭性業(yè)務(wù)往往也是由一家或少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營。例如,移動通信業(yè)務(wù)至今仍由中國移動和中國聯(lián)通雙寡頭壟斷,報刊發(fā)行業(yè)務(wù)則由中國郵政壟斷經(jīng)營。顯然,這種壟斷是由行政權(quán)力(而不是技術(shù)經(jīng)濟特征)決定的。也就是說,這種壟斷不是自然壟斷,而是行政壟斷(AdministrativeMonopoly)。行政壟斷是政府運用其行政權(quán)力排斥、限制市場競爭的行為或狀態(tài)。如果政府沒有對壟斷性產(chǎn)業(yè)施加行政約束、排斥競爭,就不存在行政壟斷。反之,如果政府對壟斷性產(chǎn)業(yè)施加了行政約束(不論其合理與否),那么行政壟斷就實際存在。在中國現(xiàn)行體制下,很多壟斷性產(chǎn)業(yè)都同時存在自然壟斷與行政壟斷。壟斷性產(chǎn)業(yè)這種自然壟斷與行政壟斷并存的現(xiàn)象,我們稱之為壟斷性產(chǎn)業(yè)壟斷的二元性。如圖1所示。在圖1中,第Ⅰ象限的業(yè)務(wù)既有自然壟斷性同時又存在行政壟斷,如網(wǎng)絡(luò)通信業(yè)務(wù)、輸配電業(yè)務(wù)等;第Ⅱ象限的業(yè)務(wù)有自然壟斷性,但不存在行政壟斷(即政府對這些自然壟斷業(yè)務(wù)的進入、退出完全沒有行政干預(yù)),這種狀況目前在中國幾乎不存在;第Ⅲ象限的業(yè)務(wù)沒有自然壟斷性,但存在行政壟斷,如報刊發(fā)行業(yè)務(wù)、移動通信業(yè)務(wù)等,從外部表現(xiàn)及其結(jié)果看,這些業(yè)務(wù)領(lǐng)域也是壟斷的;第Ⅳ象限的業(yè)務(wù)既沒有自然壟斷性,也不存在行政壟斷,從外部表現(xiàn)及其結(jié)果看,這些業(yè)務(wù)領(lǐng)域是競爭性業(yè)務(wù),如電信尋呼等增值業(yè)務(wù)。目前,壟斷性產(chǎn)業(yè)的自然壟斷問題已經(jīng)得到學(xué)者的普遍關(guān)注和深入研究,但對壟斷性產(chǎn)業(yè)行政壟斷問題的研究還有待深入。而且目前,行政壟斷問題已經(jīng)引起社會各界的高度關(guān)注和強烈不滿。以至很多學(xué)者認(rèn)為,在目前體制轉(zhuǎn)軌階段,中國的反壟斷主要就是反行政壟斷(張維迎,盛洪,1998;張昕竹等,2000;楊蘭品,2006;朱智文,2007)。因此,本文著重討論壟斷性產(chǎn)業(yè)的行政壟斷問題。2.行政壟斷的構(gòu)成要素(1)行政壟斷的主體是政府,包括中央政府、地方政府及其職能部門。有學(xué)者認(rèn)為,行政壟斷的主體是企業(yè)(石淑華,2006)。在我們看來,這里的企業(yè)實際上是受到政府保護和支持的特殊企業(yè)。一旦企業(yè)被割離了與政府部門(或其行政權(quán)力)的特殊關(guān)系,行政壟斷便不復(fù)存在。因此,從本質(zhì)上看,行政壟斷的主體是政府。當(dāng)然,從外部表現(xiàn)看,行政壟斷的主體既可能直接體現(xiàn)為政府及其職能部門,也可能體現(xiàn)為代表政府及其職能部門意志或利益的經(jīng)濟實體(企業(yè))。(2)行政壟斷來源于行政權(quán)力。行政壟斷不同于自然壟斷或法定壟斷(StatutoryMonopoly)。自然壟斷由特定產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特征決定。法定壟斷通過立法產(chǎn)生,受到法律(甚至憲法)保護。與之相對,行政壟斷是政府運用行政權(quán)力的結(jié)果,與技術(shù)經(jīng)濟特征沒有必然關(guān)系。行政壟斷既可能合法,也可能披著合法的外衣(如出于部門利益的立法)實際上并不完全合法,或者雖然合法但不合理。(3)行政壟斷具有強制性,屬于一種強制性壟斷(CoerciveMonopoly)。顯然,這種強制力主要來自政府及其行政權(quán)力。(4)行政壟斷的目標(biāo)具有多重性?？赡苁枪姾蜕鐣L遠(yuǎn)利益,可能是國家收入,也可能是某些行業(yè)的利益,甚至可能是少數(shù)人的利益(楊蘭品,2006)。在這一點上,行政壟斷不同于國家壟斷。后者的目標(biāo)一般是國家整體利益,而不是少數(shù)人的利益。二、自然壟斷實行行政壟斷是行政性進入壁壘,并不利于公司產(chǎn)根據(jù)壟斷的結(jié)果,行政壟斷可分為合理行政壟斷和不合理行政壟斷。這是行政壟斷的兩重性。合理和不合理行政壟斷的檢驗標(biāo)準(zhǔn)是市場績效:合理的行政壟斷能提高資源配置效率,增加社會福利;不合理的行政壟斷則會降低資源配置效率,減少社會福利。問題的關(guān)鍵在于,什么樣的行政壟斷能提高資源配置效率、增加社會福利?一般來說,對于自然壟斷業(yè)務(wù)(圖1中第Ⅰ、Ⅱ象限),通過設(shè)置必要的行政性進入壁壘,限制市場進入、實行行政壟斷往往有助于提高經(jīng)濟效率。反之,如果允許很多企業(yè)進入自然壟斷業(yè)務(wù)(尤其是強自然壟斷業(yè)務(wù)),必然會產(chǎn)生低效率的重復(fù)投資和過度競爭現(xiàn)象。由此,對自然壟斷業(yè)務(wù)實行行政壟斷具有一定的合理性。當(dāng)然,這種合理性也是相對的。其相對性體現(xiàn)在兩方面:一是從短期(靜態(tài))看,對于自然壟斷業(yè)務(wù)(尤其是弱自然壟斷業(yè)務(wù)),如果只允許一家與政府行政權(quán)力關(guān)系密切的企業(yè)壟斷經(jīng)營,這種強行政壟斷往往會加劇自然壟斷業(yè)務(wù)的低效率問題;二是從長期(動態(tài))看,自然壟斷業(yè)務(wù)的邊界有相當(dāng)?shù)目勺冃?隨著技術(shù)進步和市場擴展,自然壟斷的邊界會縮小),而行政壟斷很可能阻礙自然壟斷業(yè)務(wù)向競爭性業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)變。對于競爭性業(yè)務(wù)(第Ⅲ、Ⅳ象限),實行行政壟斷則是不合理。這是因為,對競爭性業(yè)務(wù)來說,市場競爭機制能充分解決產(chǎn)業(yè)成本結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品價格結(jié)構(gòu)問題,即能夠提高產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率和提高社會分配效率。一旦對競爭性業(yè)務(wù)實行行政壟斷,必然會阻礙市場競爭機制作用的發(fā)揮,從而產(chǎn)生低效率。不合理行政壟斷的特征與危害主要體現(xiàn)在以下幾方面:1.降低企業(yè)內(nèi)部壓力,提高企業(yè)以降低成本根據(jù)X低效率(X-Efficiency)理論,企業(yè)經(jīng)營管理效率很大程度上取決于外部環(huán)境,如果外部環(huán)境是競爭性的,企業(yè)內(nèi)部就會從上到下產(chǎn)生一種外部壓力,從而促使企業(yè)提高效率,降低成本;如果外部環(huán)境對企業(yè)沒有什么競爭壓力,企業(yè)各層次成員就會顯露出惰性,久而久之,惰性便成慣性,從而產(chǎn)生低效率。在壟斷性產(chǎn)業(yè)實行行政壟斷的情況下,由于不存在外部競爭壓力,企業(yè)沒有追求成本極小化的激勵,致使成本費用膨脹,最終使企業(yè)實際生產(chǎn)成本大大高于可能的最低生產(chǎn)成本。Leibenstein(1966)的分析表明,壟斷性產(chǎn)業(yè)的這種低效率絕非可以忽略不計,而是相當(dāng)巨大的———占GDP的5%—40%。2.行政壟斷導(dǎo)致的經(jīng)濟依賴污染在行政壟斷的情況下,政府往往成為壟斷性產(chǎn)業(yè)的主要投資者。而政府受財政支出限制,無力維持對壟斷性產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模投資,以適應(yīng)其發(fā)展需要,結(jié)果必然使壟斷性產(chǎn)業(yè)的供給與需求存在很大缺口,造成巨大經(jīng)濟損失。據(jù)專家測算,2000—2004年,我國電力產(chǎn)業(yè)行政壟斷導(dǎo)致的“電荒”給國民經(jīng)濟造成的直接和間接損失超過1萬億元(李富永,2004)。此外,行政壟斷導(dǎo)致壟斷性產(chǎn)業(yè)普遍缺乏市場競爭壓力,這在相當(dāng)程度上抑制了技術(shù)和組織創(chuàng)新。我國壟斷性產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步相對競爭性產(chǎn)業(yè)來說相當(dāng)緩慢,這就是最好的證明。3.尋租和腐敗問題行政壟斷是來自行政權(quán)力的壟斷,如果缺乏對權(quán)力有效的監(jiān)督與制約,就會使行政人員借行業(yè)利益、部門利益將公共權(quán)力私權(quán)化和個人化,產(chǎn)生尋租和腐敗問題。測算表明,中國行政壟斷造成的巨大經(jīng)濟損失,已成為腐敗所造成的經(jīng)濟損失的重要組成部分,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過政府官員貪污受賄所造成的經(jīng)濟損失,成為當(dāng)前最嚴(yán)重的腐敗形式(過勇,胡鞍鋼,2003)。4.主要行業(yè)員工的收入占比相對較低,其也符合國家壟斷地位的資中國壟斷性產(chǎn)業(yè)職工的平均收入大多高于全國平均水平。2005年,全國職工平均工資為18364元,而電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)職工平均工資為25073元,超出平均水平37%。電信和其他信息傳輸服務(wù)業(yè)職工平均工資高達36941元,超出平均水平101%。這里,壟斷性產(chǎn)業(yè)的高收入并不取決于其經(jīng)營管理的高效率,而是由其行政壟斷地位所產(chǎn)生。一個明顯的例子便是,全行業(yè)虧損的郵政業(yè),其職工平均工資也有22321元,超出平均水平22%。更嚴(yán)重的是,近年來我國壟斷性產(chǎn)業(yè)收入與全國平均收入的差距還在逐漸拉大。電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)的平均收入超出平均水平的比例從2003年的34%增加到2005年的37%,交通運輸、倉儲和郵政業(yè)則從14%增加到16%。三、中國壟斷行業(yè)的體制改革與行政壟斷的變化1.對中國電信業(yè)的重組與對壟斷性產(chǎn)業(yè)的改革(1)放松進入限制,實現(xiàn)投資主體多元化。在電信業(yè),1993年8月放開無線尋呼等9種電信業(yè)務(wù)。同年12月組建中國聯(lián)通,成為中國電信的第一個直接競爭者。1994年成立吉通公司,1999年成立網(wǎng)通公司,2000年成立鐵通公司。同時,有一批經(jīng)營IP電話、增值電信業(yè)務(wù)的新企業(yè)相繼進入電信產(chǎn)業(yè)。在電力產(chǎn)業(yè),1985年開始實行以“電廠大家辦,電網(wǎng)國家管”為原則的“集資辦電”政策,以吸引社會資金投資興建發(fā)電。這使許多電力系統(tǒng)以外的企業(yè)進入電力產(chǎn)業(yè),基本形成了投資主體多元化的格局。其他壟斷性產(chǎn)業(yè)也都在不同程度上放松進入限制,實現(xiàn)投資主體多元化。(2)對壟斷性產(chǎn)業(yè)實行結(jié)構(gòu)重組。在電信業(yè),1999年對中國電信按業(yè)務(wù)實行縱向分割,將其一分為四,即中國電信、中國移動、中國尋呼(1999年劃撥給中國聯(lián)通)、中國衛(wèi)星。2001年再次對中國電信實行重組,將其分割為南、北兩部分。北方部分和中國網(wǎng)通、吉通公司重組為“中國網(wǎng)通”,南方部分保留“中國電信”名稱。至此,電信業(yè)形成了以中國電信、中國網(wǎng)通、中國移動、中國聯(lián)通、中國鐵通等為主體,同時存在多家IP公司和電信增值業(yè)務(wù)經(jīng)營企業(yè)的市場結(jié)構(gòu)。在電力產(chǎn)業(yè),2002年,對國家電力公司實行戰(zhàn)略性重組,將其發(fā)電資產(chǎn)重組為中國華能、中國大唐、中國華電、中國國電和中國電力投資這5家發(fā)電集團公司。同時,將電網(wǎng)資產(chǎn)重組為國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司,并規(guī)定這兩家電網(wǎng)公司不能經(jīng)營競爭性領(lǐng)域的發(fā)電業(yè)務(wù)。結(jié)構(gòu)重組為壟斷性產(chǎn)業(yè)從壟斷性市場結(jié)構(gòu)改革成為競爭性市場結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。(3)發(fā)行股票向國內(nèi)外資本市場融資。在電力產(chǎn)業(yè),從1993年開始,電力企業(yè)在滬、深兩地股市籌集資金,截至2004年,國內(nèi)已有50多家電力企業(yè)在海內(nèi)外上市。在電信業(yè),主要電信公司也已多次大規(guī)模地發(fā)行股票,從國內(nèi)外資本市場融資。上市融資不但大大增強了壟斷性企業(yè)擴大再生產(chǎn)的能力,也優(yōu)化了其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),為進一步深化改革奠定了基礎(chǔ)。(4)組建管制機構(gòu)(或?qū)ΜF(xiàn)行管制機構(gòu)實行改革)以加強對壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制。在電力產(chǎn)業(yè),1998年撤銷電力部,原電力部擁有的行政管理職能移交國家經(jīng)貿(mào)委電力司;2003年成立國家電力監(jiān)管委員會,專司電力監(jiān)管職能。在電信業(yè),1998年組建信息產(chǎn)業(yè)部,并按照政企分開、轉(zhuǎn)變職能、破除壟斷、保護競爭與權(quán)責(zé)一致的原則,對信息產(chǎn)業(yè)部的職能進行配置。信息產(chǎn)業(yè)部不從事電信業(yè)務(wù)經(jīng)營活動,這使電信業(yè)逐步實現(xiàn)管制職能與電信業(yè)務(wù)的分離。在城市公用事業(yè),許多城市也對管制機構(gòu)作了改革,如實行機構(gòu)精減,把一些經(jīng)營性機構(gòu)剝離出去,集中實施對城市公用事業(yè)的管制職能,等等?？偟膩碚f,打破壟斷、引入競爭機制、提高經(jīng)濟效率,這是中國壟斷性產(chǎn)業(yè)體制改革的主題。當(dāng)然,由于不同產(chǎn)業(yè)在技術(shù)經(jīng)濟特征、科技進步與需求變化、改革的指導(dǎo)思想、受經(jīng)濟發(fā)達國家的影響、“入世”后面臨的挑戰(zhàn)等方面存在很大的差別,因此,不同壟斷性產(chǎn)業(yè)在改革進程、改革內(nèi)容方面也存在相當(dāng)?shù)牟町?。例?電信、電力等產(chǎn)業(yè)已進行了相當(dāng)程度的結(jié)構(gòu)重組;而在鐵路、郵政、大多數(shù)城市自來水和管道燃?xì)猱a(chǎn)業(yè),則尚未實行實質(zhì)性的結(jié)構(gòu)重組(王俊豪,2006)。2.計劃經(jīng)濟體制階段(1)全面行政壟斷階段。在這一階段,壟斷性產(chǎn)業(yè)的所有業(yè)務(wù)(圖1中第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ象限)全部實施行政壟斷。改革前,中國壟斷性產(chǎn)業(yè)可以說處于全面行政壟斷階段。值得注意的是,中國壟斷性產(chǎn)業(yè)行政壟斷的形成,并不完全是為了彌補市場機制的失靈,而是一開始就作為市場機制的替代物而出現(xiàn)的(石淑華,2006)。也就是說,行政壟斷的形成并非基于自然壟斷的制度選擇,而是伴隨著計劃經(jīng)濟體制而出現(xiàn)的。(2)逐步放松競爭性業(yè)務(wù)的行政壟斷階段。在這一階段,開始放松部分競爭性業(yè)務(wù)(如電信增值業(yè)務(wù))的行政壟斷(即從第Ⅲ象限向第Ⅳ象限轉(zhuǎn)化)。同時,不少競爭性業(yè)務(wù)的行政壟斷并沒有放松,仍處于行政壟斷的狀態(tài)(第Ⅲ象限)。例如,報刊發(fā)行業(yè)務(wù)仍由中國郵政壟斷經(jīng)營。(3)適度放松自然壟斷業(yè)務(wù)的行政壟斷階段。在這一階段,對于一些自然壟斷業(yè)務(wù)(尤其是弱自然壟斷業(yè)務(wù)),通過結(jié)構(gòu)重組、放松進入限制等放松了行政壟斷的力度。例如,從一家企業(yè)壟斷經(jīng)營的強行政壟斷,轉(zhuǎn)向少數(shù)幾家企業(yè)寡頭壟斷的弱行政壟斷。當(dāng)然,對于多數(shù)自然壟斷業(yè)務(wù),政府行政壟斷的力度仍舊沒有放松,依然保持著過去的強行政壟斷狀態(tài)(第Ⅰ象限)。四、壟斷與政府管制的主要差異壟斷性產(chǎn)業(yè)的政府管制與行政壟斷是不同的概念。政府管制是具有法律地位的、相對獨立的政府管制者(機構(gòu)),依照一定的法規(guī)對被管制者(主要是企業(yè))所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為(王俊豪,2007)。政府管制包括三大領(lǐng)域:經(jīng)濟性(壟斷性產(chǎn)業(yè)的進入、退出、價格、服務(wù)質(zhì)量、投資等)管制、社會性(安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護等)管制和反托拉斯(對壟斷和不正當(dāng)競爭、不公平交易等)管制。可見,政府管制的內(nèi)涵比行政壟斷要寬泛。即便政府管制中的進入、投資管制等,與行政壟斷也只是形式相似,實質(zhì)上存在本質(zhì)差別。表1列出了政府管制與行政壟斷在實施主體、實施目的、實施過程、實施形式、實施結(jié)果、實施公平性等方面的主要差異。表1壟斷性產(chǎn)業(yè)的政府管制與行政壟斷的差異總體上講,政府管制與行政壟斷的本質(zhì)差異在于:管制是通過依法監(jiān)督管理以實現(xiàn)壟斷性產(chǎn)業(yè)的有效競爭,從而提高效率。而行政壟斷是通過行政權(quán)力以排斥、限制競爭(盡管這不一定是壞事)。目的的差異決定了其行為的差異:管制對所有企業(yè)一視同仁,實現(xiàn)公平競爭;而行政壟斷容易偏向于某個企業(yè)或某幾個企業(yè),往往造成不公平競爭。對行政壟斷的管制,并非不加區(qū)別地禁止和消除一切形式的行政壟斷,而是要根據(jù)壟斷性產(chǎn)業(yè)壟斷的二元性和行政壟斷的兩重性特征實行分類管制。這里,管制行政壟斷的關(guān)鍵和重點是要根據(jù)特定壟斷性產(chǎn)業(yè)的具體業(yè)務(wù)特征(即自然壟斷的“程度”),合理確定行政壟斷的“邊界”和“力度”。對于競爭性業(yè)務(wù),不合理的行政壟斷應(yīng)盡量消除或減少(即從第Ⅲ象限向第Ⅳ象限轉(zhuǎn)化),以盡可能避免不合理行政壟斷的危害。對于自然壟斷業(yè)務(wù),合理的行政壟斷應(yīng)予以維持,但也要盡可能減少行政壟斷的“力度”或“強度”。鑒于自然壟斷業(yè)務(wù)并非鐵板一塊(自然壟斷不是簡單的有無問題,還有一個程度問題),對于強自然壟斷業(yè)務(wù),一般只允許一家企業(yè)壟斷經(jīng)營,即應(yīng)實行強行政壟斷;對于弱自然壟斷業(yè)務(wù),則可以適度放松進入管制,允許少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營,即弱行政壟斷是更合適的選擇。此外,即便對于合理的行政壟斷(不管是強行政壟斷還是弱行政壟斷),也應(yīng)采取切實的管制政策措施以盡可能割裂政府行政權(quán)力與壟斷企業(yè)的特殊關(guān)系,盡量避免行政權(quán)力直接介入導(dǎo)致的不公平市場競爭和低效率資源配置。根據(jù)上述思路,對中國壟斷性產(chǎn)業(yè)行政壟斷的主要管制政策措施是:1.實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營機制的根本性轉(zhuǎn)換政企不分是行政壟斷的根源。在傳統(tǒng)的政府管理體制下,中國壟斷性產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務(wù)是由中央政府或地方政府壟斷經(jīng)營的。政府部門既是政權(quán)機構(gòu)又擁有國有資產(chǎn)的所有權(quán)以及經(jīng)營管理企業(yè)的職能。這種政企合一的政府管理體制為行政壟斷提供了土壤和便利。顯然,不實行體制改革,不改變政企關(guān)系,就不可能割裂企業(yè)和政府之間的特殊利益關(guān)系,也不可能消除不合理的行政保護和行政特權(quán),從而不可能打破行政壟斷。政企分離的管制體制下,政府不再直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動,從壟斷性產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮越?jīng)營的組織者,其主要職能是通過設(shè)立專門管制機構(gòu)以監(jiān)督、規(guī)范企業(yè)的市場行為。企業(yè)作為市場主體,根據(jù)政府頒發(fā)的經(jīng)營許可證的有關(guān)條款,按照市場經(jīng)濟原則開展生產(chǎn)經(jīng)營活動,從而實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營機制的根本性轉(zhuǎn)換。可見,要打破行政壟斷,必須加快體制改革,把政企合一的體制改革為政企分離的體制,割裂企業(yè)和政府之間的特殊利益關(guān)系,消除不合理的行政保護和行政特權(quán)。2.壟斷性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組實現(xiàn)政企分離是打破行政壟斷的制度基礎(chǔ)。但要真正打破行政壟斷,還需要對壟斷性產(chǎn)業(yè)實行結(jié)構(gòu)重組,形成可競爭性市場結(jié)構(gòu)。這是因為,在壟斷性產(chǎn)業(yè)由一家企業(yè)主導(dǎo)的情況下,新企業(yè)一般很難進入,即使進入后,也難以同原有壟斷企業(yè)開展公平競爭。因為壟斷企業(yè)可以通過在自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)間采取交叉補貼(Cross-subsidies)戰(zhàn)略以驅(qū)逐競爭對手。為此,必須對壟斷性產(chǎn)業(yè)實行結(jié)構(gòu)重組,實現(xiàn)自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)相分離,最終形成可競爭性市場結(jié)構(gòu)。從經(jīng)濟發(fā)達國家壟斷性產(chǎn)業(yè)改革的經(jīng)驗教訓(xùn)看,壟斷性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組對于促進有效競爭、推進民營化改革都是十分必要的。結(jié)構(gòu)重組有狹義和廣義之分。狹義結(jié)構(gòu)重組是在短期內(nèi)對壟斷性產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)作重大調(diào)整,把壟斷性市場結(jié)構(gòu)改造成為競爭性市場結(jié)構(gòu)。主要表現(xiàn)形式是對具有絕對市場壟斷力量的主導(dǎo)企業(yè)實行縱向、橫向分割政策。例如,1999年對中國電信按業(yè)務(wù)實行縱向分割,2001年對中國電信實行南北分割。廣義結(jié)構(gòu)重組還包括對壟斷性產(chǎn)業(yè)實行放松管制政策,允許一定數(shù)量的新企業(yè)進入,逐漸把壟斷性市場結(jié)構(gòu)改造成為競爭性市場結(jié)構(gòu)。例如,1993年我國組建中國聯(lián)通,成為中國電信的第一個直接競爭者。此外,相繼成立吉通、網(wǎng)通、鐵通公司,并允許一批經(jīng)營IP電話、增值電信業(yè)務(wù)的新企業(yè)進入電信產(chǎn)業(yè)。實行廣義結(jié)構(gòu)重組(放松進入管制)必須考慮壟斷性產(chǎn)業(yè)的具體業(yè)務(wù)類型。表2列出了7個主要壟斷性產(chǎn)業(yè)的兩類不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。(1)顯然,放松進入管制應(yīng)首先針對競爭性業(yè)務(wù)而不是壟斷性業(yè)務(wù)。當(dāng)然,狹義和廣義結(jié)構(gòu)重組往往交叉在一起,共同發(fā)生作用。短期內(nèi)政府可以運用強制性管制政策措施,通過較大幅度地重組或調(diào)整原有的市場結(jié)構(gòu)(狹義結(jié)構(gòu)重組),以形成有利于有效競爭的市場結(jié)構(gòu)框架。但要從動態(tài)上保持有效競爭的格局,就必須采取放松進入管制政策(廣義結(jié)構(gòu)重組),通過允許一定數(shù)量的新企業(yè)進入,最終形成可競爭性市場結(jié)構(gòu)。3.壟斷性產(chǎn)業(yè)以競爭為主、地位較低的基本情況由于政府與國有企業(yè)是“父子關(guān)系”,體制改革和結(jié)構(gòu)重組難以完全割裂政府與國有企業(yè)之間的特殊關(guān)系。因此,實行民營化改革,重塑市場主體是打破壟斷性產(chǎn)業(yè)行政壟斷的關(guān)鍵。民營化改革并非不加區(qū)別地整體民營化。要科學(xué)地制定壟斷性產(chǎn)業(yè)的民營化改革政策,需要首先區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)(如表2所示)。自然壟斷業(yè)務(wù)是壟斷性產(chǎn)業(yè)的核心業(yè)務(wù),其規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟非常顯著,應(yīng)由一家或少數(shù)幾家國有企業(yè)控制,以保證國有經(jīng)濟對壟斷性產(chǎn)業(yè)的控制力。競爭性業(yè)務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟并不顯著,可由多家企業(yè)競爭性經(jīng)營,以提高經(jīng)營效率。由此,民營化改革應(yīng)首先針對競爭性業(yè)務(wù)。這樣,國有企業(yè)與民營企業(yè)在壟斷性產(chǎn)業(yè)分布的總體格局是:國有企業(yè)主要分布于自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域,而民營企業(yè)主要分布于競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。表2壟斷性產(chǎn)業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)民營化改革可采取資本市場融資、BOT項目融資、特許投標(biāo)、國有企業(yè)與民營企業(yè)合資經(jīng)營、民營企業(yè)獨資經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓出售等多種途徑。對這些途徑的選擇及其最佳組合,不僅要根據(jù)特定產(chǎn)業(yè)自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)的分布、技術(shù)進步、市場范圍等因素而定,而且應(yīng)根據(jù)同一產(chǎn)業(yè)民營化改革的不同階段而定。在民營化改革過程中,一方面,政府須制定較為嚴(yán)格的資格審查和經(jīng)營許可制度,確保擬進入壟斷性產(chǎn)業(yè)的企業(yè)具有相應(yīng)的資金、技術(shù)、管理能力;另一方面,政府應(yīng)打破壟斷性產(chǎn)業(yè)對民營企業(yè)的歧視,對符合要求的民營企業(yè),降低進入障礙(如減少行政審批范圍、規(guī)范審批程序、提高辦事效率等),確保民營企業(yè)能夠自由、平等地進入壟斷性產(chǎn)業(yè)。4.通過特許經(jīng)營管制提升經(jīng)營效率對于必須實行行政壟斷的業(yè)務(wù)(自然壟斷業(yè)務(wù)),為了促使壟斷性企業(yè)提高效率,必須實行管制改革,設(shè)計有效的管制機制,盡可能采取激勵性管制方式。限于篇幅,本文簡要討論特許經(jīng)營(FranchiseBidding)、最高限價(PriceCapRegulation)和地區(qū)間比較競爭(YardstickCompetition)這三種激勵性管制方式。(1)特許經(jīng)營。特許經(jīng)營強調(diào)在政府管制中引進競爭機制,通過拍賣形式,讓多家企業(yè)競爭壟斷性產(chǎn)業(yè)的獨家經(jīng)營權(quán),在一定的質(zhì)量要求下,由提供最低報價的企業(yè)取得特許經(jīng)營權(quán)(Demsetz,1968)。這改變了直接以行政手段授予特許經(jīng)營權(quán)的傳統(tǒng)方法,通過特許經(jīng)營權(quán)競爭,篩選出效率最高的經(jīng)營企業(yè),從而提高壟斷性產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營效率。只要競爭是充分的,這種借助事前競爭的間接管制方式能夠?qū)崿F(xiàn)理想的實際效果。近年來,我國一些城市對市政公用事業(yè)實行了特許經(jīng)營管制方式,并取得了較好的管制效果。(2)最高限價。最高限價管制由Littlechild(1983)首次提出。其基本模型為:Pt+1≤Pt(1+RPI-X)。這里,Pt+1、Pt分別為壟斷產(chǎn)品下一期和本期的管制價格;RPI是零售價格指數(shù),即通貨膨脹率;X是由管制者確定的,一定時期內(nèi)生產(chǎn)率增長(成本降低)的百分比。這個模型意味著壟斷產(chǎn)品價格的變化取決于RPI和X的相對值,如果RPI-X是一個負(fù)數(shù),企業(yè)必須降價,其幅度是RPI-X的絕對值。最高限價管制的主要優(yōu)勢在于:模擬競爭機制,激勵企業(yè)降低生產(chǎn)成本、提高生產(chǎn)效率;抑制成本價格的剛性上漲,切實保護消費者利益;抑制過度的投資需求(防止A-J效應(yīng));減少管制信息需求,降低管制成本。(3)地區(qū)間比較競爭。地區(qū)間比較競爭是一種借助政府管制機制,促