雍正皇帝的財政觀

雍正皇帝的財政觀

官僚管理的質(zhì)量是政治權(quán)力的希望的重要標(biāo)志。因此,歷代統(tǒng)治者無不重視吏治整頓。雍正朝對吏治的整頓針對性最強、最具體,效果也最明顯?？滴跚捌谖闹挝涔Ψ浅ｏ@赫,但中期以后,儲位之爭弄得他焦頭爛額。加之康熙寬于御下,到康熙后期官吏貪污、錢糧短缺、國庫空虛的情況已相當(dāng)嚴(yán)重,“戶部庫銀虧空數(shù)百萬兩”。有些道府州縣“藩庫錢糧虧空,近來或多至數(shù)十萬”。這些虧空不是受上司勒索,就是自身侵漁。同時,每年四時節(jié)會、上司喜慶喪葬、下屬晉見上司,都要按規(guī)定饋送禮金,從中央到地方都有不成文的規(guī)定。地方官為固位邀寵,狂征濫派,又私征火耗于民,“竭小民衣食之資,供官司奴隸之費”?？滴醯垭m也清查、整頓,但未對贓官明正法典,多為虛應(yīng)故事,虧欠依然如故。雍正即位,清查虧空、整理財政、整頓吏治,已到了刻不容緩的地步。在雍正正式即位前,內(nèi)閣官員草擬登極恩詔依慣例開列了豁免官員虧空一條。雍正認(rèn)為這是助長貪官污吏僥幸心理,當(dāng)即不準(zhǔn)開載。并于他即位當(dāng)日,給戶部下達了全面清查錢糧、整頓吏治的命令,從而開始了全面整頓吏治的工作。一、清查增張、抄家雍正整頓吏治首先從清查虧空開始。他即位伊始,發(fā)布上諭,要求:“各督撫將所屬錢糧嚴(yán)行稽查,凡有虧空,無論已經(jīng)參出及未經(jīng)參出者,三年之內(nèi)務(wù)期如數(shù)補足。毋得苛派民間,毋得借端掩飾。如限滿不完,定行從重治罪。三年補完之后,若再有虧空者,決不寬貸。其虧空之項,除被上司勒索及因公挪移者,分別處分外,其實在侵欺入己者,確審具奏,即行正法。倘仍徇私容隱,或經(jīng)朕訪聞得實,或被科道糾參,將督撫一并從重治罪?！?康熙六十一年十二月十三日諭)這道上諭表明他堅決清查虧空、整理財政的態(tài)度。一個月后,他又發(fā)出了在中央設(shè)立會考府的上諭,說錢糧奏銷中弊病很大,主要看有無“部費”,若沒有,就是正當(dāng)開支,計算也清楚,戶部也不準(zhǔn)奏銷。而一有部費,即糜費百萬,亦準(zhǔn)奏銷。更直接把虧空與吏治腐敗聯(lián)系起來。為解決戶部在錢糧奏銷中的腐敗行為,他剝奪了戶部奏銷錢糧之權(quán),將各部院“一應(yīng)錢糧奏銷事務(wù)”具交會考府稽查,由其親信大臣怡親王允祥、隆科多、白潢、朱軾等會同辦理會考府工作。他對允詳說:“爾若不能清查,朕必另遣大臣,若大臣再不能清查,朕必親自查處?！?雍正二年十一月十三日諭)決心從上到下,從內(nèi)到外,把懲辦貪官、清理虧空的斗爭迅速地、大規(guī)模地開展起來。會考府成立不到三年,辦理部院奏銷錢糧550件,其中駁回改正的有96件,占17%。允祥等查出戶部庫銀虧空250萬兩。雍正命戶部歷任堂官、司官及部吏賠償150萬兩。另100萬兩由戶部逐年彌補。清查中涉及貴族官僚雍正也決不寬貸,康熙第十子敦郡王允應(yīng)賠銀兩,賠數(shù)萬金,差額仍大,后查抄了他的家產(chǎn)?？滴跏勇目ね踉蕿橘r銀兩,不得不將家用器皿擺在大街上出賣。內(nèi)務(wù)府官員李英貴伙同張鼎鼐等冒支正項錢糧百余萬兩,其家也被抄沒。由于允祥忠于職守,實心辦事,人們責(zé)怪他“過于苛刻”。雍正敢做敢為,說這不是允祥的事,是他為“清弊竇”,飭令著追,自己承擔(dān)責(zé)任。在中央清查虧空的同時,地方清查虧空工作也于雍正元年(1723)全面展開。江蘇巡撫吳存禮、布政使李世仁、江蘇糧道王舜、前江南糧道李玉堂、湖廣布政使張圣弼、糧儲道許大完、湖南按察使張安世、廣西按察使李繼漠、原直隸巡道宋師曾均于當(dāng)年被革職、查封家產(chǎn)。山西潞州知府加璋告發(fā)前任巡撫蘇克濟勒索各州府縣銀450萬兩,被籍沒家財;原河道總督趙世顯克扣治河工糧、侵蝕錢糧,下刑部獄,家財充公;蘇州織造李煦虧空銀兩38萬兩,抄家賠補……雍正清查虧空雷厲風(fēng)行,贓官一被揭發(fā)便采取抄家籍沒手段,且官衙與原籍同時抄檢,以避免隱藏,一切家產(chǎn)估價變賣。于是社會上流傳雍正“好抄人之家產(chǎn)”的說法,甚至連人們打牌也把成牌稱作“抄家和”。這雖然反映了一些人對雍正抄家的不滿,但同時也證明用它作為對付贓官的手段是行之有效的。對于人們的攻擊,雍正毫不示弱地說:“聽其以貪婪橫取之貲財,肥身家以長子孫,則國法何在,而人心何以示儆。況犯法之人,原有籍沒家產(chǎn)之例?！?雍正四年七月十七日諭)與抄家同樣重要的手段是罷官。凡是貪官,一經(jīng)被人告發(fā),就革職離任,不許在職彌補虧空。若清還完畢,尚可為官者,由大吏奏請,以免留任彌補虧空“貽累百姓”。雍正三年,湖南巡撫魏廷珍奏稱,該省官員“參劾已大半”。雍正十年,直隸總督李衛(wèi)說,通省府廳州縣官,在任三年以上者寥寥無幾。官員頻繁更換的重要原因,則是被撤職的人居多。在清查虧空時,既要保證虧空歸還國庫,又不使貪官得到好處,雍正又采取了許多措施。一是命親戚幫助賠償。雍正認(rèn)為犯官的宗族親友有些人平時分用贓物,此時可能代其藏匿贓銀,讓其幫助賠償,當(dāng)然順理成章。所以也往往抄沒這些人的家產(chǎn)。二是禁止代賠。即不許官員下屬及所謂百姓代為賠償,以免不肖紳衿與貪官勾結(jié),借端科斂。三是挪移之罰,先于侵欺。所謂挪移即因公挪用,侵欺即是貪污,目的在于避免貪官投機巧取,將侵欺報作挪移,避重就輕,希圖免罪。如此作法看似輕重倒置,但它確對懲治貪官大有好處。四是對畏罪自殺官員加重處理。雍正認(rèn)為貪官“料必以官職家財既不能保,不若以一死抵賴,留貲財為子孫計”。遂令督撫將犯官“嫡親子弟并家人等”嚴(yán)加審訊,務(wù)必將“所有贓款著落追賠”。(雍正五年二月初三諭)使用上述辦法清查了三年,各省均清償了一部分虧空,有的還做得比較徹底,但雍正并不滿足。他認(rèn)為封疆大吏糾參屬員時嚴(yán)厲,審結(jié)時從寬開脫,使其屬員懷恩感畏。于是,他下令展限三年,且明確表示“如屆期再不完全,定將督撫從重治罪”(雍正四年八月初四諭),表明他不達目的決不罷休。同時,他對忠于職守的河南巡撫田文鏡“設(shè)法嚴(yán)查,總期徹底澄清,不容纖毫短少”,將河南的虧空不僅全部追回,而且出現(xiàn)了七十多萬兩盈羨的作法大加贊賞,并授予“模范督撫”稱號。對江西前任巡撫裴■度知而容忍,現(xiàn)任巡撫伊都立“為人軟弱,好沽虛名”,不能完成清查任務(wù),特派吏部侍郎邁柱率數(shù)十名精干人員入贛全力清查,最后讓裴■度及歷任藩司補償倉谷的空缺。福建布政司沈廷玉奏報該省倉谷虧空,雍正認(rèn)為巡撫毛文銓欺隱,派廣東巡撫楊文乾和許容為欽差大臣前往清查,同時選候補州府縣官員多人隨同赴閩,“現(xiàn)任府州縣內(nèi)之錢糧稍有不清者,即令更換”(雍正五年六月初八諭),果然取得一定成效。雍正在有計劃地清查虧空的同時,遇有新的貪贓,嚴(yán)懲不貸。由于他決心大,措施得力,有力地推動了清查虧空工作的開展。二、火耗歸公問題?！端鍟肪?《國所謂火耗,即地方官在向百姓征收賦役銀兩時加征的損耗。它原是由各地方官私自加征的項目,自明朝以來相沿未改,因系地方官各自私征,所以火耗率不一。河南、山東高達80%,江蘇、浙江較低,但亦在10%左右。也就是說,每征稅銀一兩,需加一錢甚至八錢的火耗。地方官將加征的火耗部分送給上司以固位邀寵,部分肥身家養(yǎng)妻妾,蓄養(yǎng)奴婢。私征火耗已成為腐蝕官僚隊伍、加劇階級矛盾的重要原因?？滴鯐r已有人建議火耗歸公,但康熙認(rèn)為火耗私征是地方官的私事,實行火耗歸公便是承認(rèn)火耗私征的合法。因此,不予采納?；鸷乃秸髟诔霸缡且粋€公開的秘密,康熙如此說法顯然有掩耳盜鈴之嫌。雍正元年,湖廣總督楊宗仁再次提出火耗歸公問題,雍正見其奏折后,立即加以支持,說:“所言全是,一無瑕疵,勉之。”(雍正元年五月折朱批)同年,山西巡撫諾岷請求將山西各州縣全年所得的耗羨銀全部上交布政司庫,然后一部分抵作無著落的虧空,一部分給各官作養(yǎng)廉銀。雍正高興地予以批準(zhǔn)。于是,火耗歸公首先在山西實行。次年,河南巡撫石文焯亦奏請在河南實行火耗歸公。雍正想在全國推行火耗歸公,但知此意在官僚隊伍中阻力較大,于是命九卿會議具奏,果然官員多不贊成,內(nèi)閣且作出了請禁火耗提解的條奏。奏議發(fā)出,山西巡撫高成齡一一與辯。高成齡認(rèn)為“耗羨非州縣之己資,應(yīng)聽分撥于大吏,提解乃萬全之策,實非為厲于屬員”。(雍正二年六月初八折)雍正非常重視高成齡的意見,把它交總理事務(wù)王大臣及九卿翰詹科道各官討論,要求他們“平心靜氣,虛公執(zhí)正,確議具奏。若有懷挾私意以及任性尚氣,淆亂是非者,則于此一事,必有一二獲罪之人”。這里雍正已把支持高成齡的態(tài)度明顯表示出來。但火耗歸公不僅涉及內(nèi)外官員的切身利益,而且涉及人們的政治觀點,反對的人仍然很多。雍正看到討論不能取得一致意見,就在雍正元年七月六日作出了實行耗羨歸公政策的乾斷。并發(fā)出上諭,首先批評持反對耗羨歸公官員見識短淺,不懂火耗歸公的必要。同時指出:“州縣征收火耗,分送上司,各上司日用之資皆取給于州縣,以致耗羨之外,種種饋送,名色繁多,故州縣有所藉口而肆其貪婪,上司有所瞻徇而曲為容隱,此從來之積弊所當(dāng)剔除者也。與其州縣存火耗以養(yǎng)上司,何如上司撥火耗以養(yǎng)州縣乎?”(卷41《國用》)一針見血地指出了舊制弊端之源。州縣用火耗養(yǎng)上司,上司就不得不對他們瞻徇寬隱,致使吏治難清,實行火耗歸公,就有利于澄清吏治。于是雍正要求州縣官把火耗銀盡數(shù)提交藩庫,在全國實行火耗歸公之制?；鸷臍w公后,對于火耗及火耗率,雍正只許減少,不許增加,并指出:“倘地方官員于應(yīng)取之外稍有加重者,朕必訪聞,重治其罪?！笔聦嵣匣鸷臍w公后,不少地區(qū)的火耗率都有了不同程度的下降。如山東、河南將原來80%的火耗率分別降至18%和13%左右,山西也由原30%至40%降至20%,從而扭轉(zhuǎn)了康熙后期地方官狂征濫派的嚴(yán)重情況。三、改變官員的收受賄收,推行火耗歸公火耗歸公后,各省每年至少掌握了數(shù)十萬兩的庫銀,雍正規(guī)定了這些銀兩的用途,一是給官員的養(yǎng)廉銀,二是彌補地方虧空,三是留作地方公用。所謂養(yǎng)廉銀,即給官員生活辦公補助費用,以此不許他們貪污,保持廉潔。清代京官一年俸銀一品180兩,至七品僅45兩,另按俸銀每兩給俸米一斛。在外文官俸銀同京官,但無俸米,武官俸銀只及同級京官的一半?？窟@一點薪俸,各級官吏連自身的家口也養(yǎng)活不了,同時還必須花數(shù)以百計的禮金去聘請必須具備的幕客,還要打點上司,送往迎來,即便全部俸銀不給家用,和盤托出以奉公,也不夠做零頭之用。而官員不管來自何途,出仕的重要目的是賺錢。因此,他們不會滿足于低得可憐的俸祿,更不會貼錢做官。于是他們私征加征火耗,獲取盈羨;訴訟中收受賄賂,貪贓枉法,等等。實行火耗歸公,就等于斷了地方官的一個重要財路,若不給他們另辟財源,要他們廉潔奉公是不可能的。雍正也不要官員們枵腹辦公,而是要他們具有合乎自身身份的經(jīng)濟力量。于是從提取的耗羨銀中拿出一部分,發(fā)給總督巡撫到知縣巡檢各級官員作為養(yǎng)廉費用。各官員養(yǎng)廉銀的數(shù)目,依官職高低而定,各省之間因政務(wù)繁簡及提解的多少不同而又有若干區(qū)別。從而使總督一年的養(yǎng)廉銀為13000兩至30000兩,知縣每年的養(yǎng)廉銀達400兩至2265兩(卷42《國用》),使各官養(yǎng)廉銀同他們的俸銀相比,高出十幾倍、幾十倍到上百倍,養(yǎng)廉銀比俸銀優(yōu)厚得多。地方官的問題解決了,京官的俸祿之低便更突出了。京官也不可能枵腹辦公,不予解決,他們要么向地方官勒索,要么貪贓枉法。雍正慮及于此,雍正六年下令,給吏、戶、兵、刑、工五部尚書、侍郎發(fā)雙俸,兼管部務(wù)的大學(xué)士給雙俸銀和俸米。漢人小官也予以加俸銀俸米,從而使京官的低俸問題亦得到解決。耗羨銀部分用作地方辦公經(jīng)費后,“有司之養(yǎng)廉于此酌撥,地方之公用于此動支”。(卷3《田賦》)耗羨銀依地丁銀的一定比例征收,地丁銀基本上是固定的,因此耗羨銀基本上也是固定的。官員的養(yǎng)廉銀和衙門的辦公用銀一般也不會變化。正常情況下,地方上基本保持收支平衡,特殊情況下如“火耗不敷,別支國庫”。含有了近代政府財政預(yù)算、決策的味道。孟森先生總結(jié)這一歷史情況時說:“養(yǎng)廉自督撫至雜職,皆有定額,因辦公有差務(wù),作正開銷,火耗不敷,別支國庫,自前代以來,漫無稽考之瞻官吏,辦差徭,作一結(jié)束。雖未能入預(yù)算決算財政公開軌道,而較之前代,則清之雍乾可謂盡心吏治矣”。總之,火耗歸公實行養(yǎng)廉,既保證了地方官員的生活、辦公費用,使財政收支明確化、預(yù)算化,也減少或避免了地方上下級官員之間非正常的經(jīng)濟交往,“上司提火耗以養(yǎng)州縣”,有利于上級對下級的督率,有利于吏治的整頓和澄清,是地方行政實施的一大進步。四、改革兵制,實行養(yǎng)廉銀制度,是這一關(guān)鍵在各級官僚中,下屬對上司按規(guī)定饋送禮金由來已久,因其不合乎法律明文規(guī)定,故稱之為陋規(guī)?？滴鯐r陋規(guī)流行,情節(jié)極其嚴(yán)重。一個巡撫一年收規(guī)禮銀可達十余萬兩,比其后來實行的養(yǎng)廉銀多好幾倍。雍正在清查虧空、火耗提解、實行養(yǎng)廉銀的同時,又大力取締陋規(guī)。他明發(fā)上諭,禁止欽差接受地方官饋贈,督撫也不得接受州縣官陋禮。先后擔(dān)任河南巡撫的石文焯、田文鏡嚴(yán)格執(zhí)行雍正命令,石文焯將巡撫衙門“所有司道規(guī)例,府州縣節(jié)禮,及通省上下各衙門一切節(jié)壽規(guī)禮,盡行革除”。田文鏡更是以身作則,不收規(guī)禮:“家人吏役約束頗嚴(yán),門包小費一概謝絕”,河南巡撫衙門原巡撫強令各府州縣交納的土特產(chǎn)土例,亦嚴(yán)禁地方官交送。然而,有些地方官不忍放棄陋禮,雍正一經(jīng)發(fā)覺,就嚴(yán)加處理。雍正五年,巡察御史博濟到江南,勒索驛站規(guī)禮,江南總督范時繹即行參奏。雍正將博濟革職,交當(dāng)?shù)卮髥T嚴(yán)審具奏。當(dāng)時,山東的規(guī)禮仍很嚴(yán)重,州縣官進謁上司一次,巡撫衙門索門包16兩,布政使司、按察使司索門包8兩,糧道12兩,驛道、巡道各5兩,本州府16兩,同知、通判3兩到4兩,解地丁錢糧則有二十種的小費、雜費。每解送一千兩的地丁銀,共需約30兩的雜費銀。巡撫、布按兩