法國(guó)行政管理學(xué)院公務(wù)員培訓(xùn)現(xiàn)代化研討會(huì)綜述

法國(guó)行政管理學(xué)院公務(wù)員培訓(xùn)現(xiàn)代化研討會(huì)綜述

行政depart法國(guó)的地方行政機(jī)構(gòu)分為三個(gè)級(jí)別：城市、省和大地區(qū)。市鎮(zhèn)(commune)是法國(guó)最基層的行政單位。它的范圍可小可大:小到地域狹隘、人口稀少的村落;大到高度自治、轄區(qū)廣闊、人口稠密的都市大邑。法國(guó)現(xiàn)有37000個(gè)市鎮(zhèn),其中有32000個(gè)村落的居民人口不足2000人,而在這當(dāng)中,又有22000個(gè)村落人口不足500人。但是,像巴黎、里昂、馬賽這樣的大都市,它們都擁有超過(guò)100萬(wàn)居民的人口總數(shù),然而,卻是一個(gè)市鎮(zhèn),受著如同管轄一個(gè)村落的行政機(jī)構(gòu)的管理。大概在20年前,法國(guó)政府曾經(jīng)試圖削減市鎮(zhèn)的數(shù)量,但是最后只是以裁減了2000個(gè)村落而告終結(jié)。政府做出這一決定的主要理由是法國(guó)擁有的市鎮(zhèn)數(shù)量是歐共體其他國(guó)家的總和,而且絕大多數(shù)這樣的市鎮(zhèn)其實(shí)就是些缺少必要手段進(jìn)行自我管理的村落。政府計(jì)劃將那些最小的市鎮(zhèn)合并起來(lái)。市鎮(zhèn)合并的計(jì)劃很快碰上了難以逾越的心理和政治障礙。合并一個(gè)市鎮(zhèn)就等于從版圖上把它當(dāng)成一個(gè)與其他事物毫不相干的實(shí)體一樣消除;更為重要的是,許多市鎮(zhèn)的市長(zhǎng)不愿意放棄手中的大權(quán)。后來(lái),政府決定采取建立市鎮(zhèn)聯(lián)盟這一更為現(xiàn)實(shí)的方式解決了這個(gè)問(wèn)題。在法國(guó),所有的市鎮(zhèn)都有一個(gè)由居民們選舉而產(chǎn)生的市鎮(zhèn)議會(huì)和一名由該議會(huì)選舉出來(lái)的市長(zhǎng)。最小的市鎮(zhèn)(或者說(shuō)就是村落)有9名市鎮(zhèn)議會(huì)議員,而大城市則有60名(巴黎則更多,達(dá)到了120名)。就全國(guó)范圍而言,一共有450000名市鎮(zhèn)議會(huì)議員,37000名市鎮(zhèn)市長(zhǎng)。市鎮(zhèn)議會(huì)每屆任期為6年,它有足夠的時(shí)間來(lái)制定和推行它的施政規(guī)劃。它主要為提供下列社會(huì)服務(wù)承擔(dān)責(zé)任:——公路與街道。法國(guó)大約有420000公里的市政公路,它的修建費(fèi)用占市鎮(zhèn)預(yù)算總額的1/3到一半。——小學(xué)和幼兒園。市鎮(zhèn)必須負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)小學(xué)校舍的建筑和修繕工作。但它無(wú)須支付教員的薪水,當(dāng)然也無(wú)權(quán)規(guī)定學(xué)校的課程,干涉學(xué)校的管理。——社會(huì)福利:它包括向窮人提供幫助,為老年人和只能支付得起低房租的窮人解決居住問(wèn)題?！埠铜h(huán)境衛(wèi)生:垃圾處理、治污、供水、墓地和焚尸場(chǎng)。——諸如商場(chǎng)、屠宰場(chǎng)和公共交通之類的商業(yè)化公共服務(wù)設(shè)施?！€有像音樂(lè)學(xué)校、禮堂、影院、劇場(chǎng)、歌舞廳和社會(huì)活動(dòng)中心一類的文化設(shè)施。盡管上列清單無(wú)法含蓋市鎮(zhèn)議會(huì)的全部活動(dòng)內(nèi)容,但它基本上勾勒出了它的工作范圍。法國(guó)地方行政管理工作中的一個(gè)頗具特色之處是它的市長(zhǎng),他是由地方選舉產(chǎn)生的政府官員,根據(jù)本地方的利益行使自己的職權(quán)。作為地方長(zhǎng)官,他要管理當(dāng)?shù)鼐用竦幕閱嗜⒓蕖⑸喜∷赖确彪s事務(wù)。同時(shí),他還必須遵守國(guó)家和地方的法律規(guī)范,對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境健康、公共安全等事務(wù)負(fù)責(zé)。在法國(guó),市長(zhǎng)們擁有很大的權(quán)力,一旦當(dāng)選,在任期內(nèi),無(wú)人能隨意地將他們拉下馬來(lái)。作為市鎮(zhèn)議會(huì)議員們的領(lǐng)袖,市長(zhǎng)的任務(wù)是制定和實(shí)施議會(huì)制定的方針、政策,包括財(cái)政預(yù)算方案。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是,盡管市長(zhǎng)所有的公務(wù)經(jīng)費(fèi)是由所在的市鎮(zhèn)提供的,但他本人卻沒(méi)有固定的薪水。這就意味著那些在議院中沒(méi)有一席之位,或者不純粹以從政為謀生手段的市長(zhǎng),不得不通過(guò)從事其他工作來(lái)維持自己的生計(jì)。作為對(duì)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)指稱,“省”(department)的歷史可以追溯到法國(guó)大革命時(shí)代。1789年之前,法國(guó)被劃分為若干個(gè)行省,每個(gè)行省都有各自的歷史、風(fēng)俗、法律和法院系統(tǒng)。法國(guó)大革命尋找到一種將國(guó)家置于同一法律體系管理之下,實(shí)現(xiàn)民族真正統(tǒng)一的方式,這就是設(shè)立“省”這級(jí)行政單位,以取代過(guò)去的行省。法國(guó)現(xiàn)在有100個(gè)省(其中包括4個(gè)海外領(lǐng)地),它們的人口數(shù)量從7萬(wàn)到150萬(wàn)不等。大多數(shù)省的人口數(shù)量在20萬(wàn)到70萬(wàn)之間。從傳統(tǒng)意義上看,省的設(shè)置意味著中央權(quán)力的下放,而不是地方自治權(quán)力的增大。省的行政工作主要包括下面幾項(xiàng)內(nèi)容:——社會(huì)福利:如為老人、殘疾人、孤兒或棄兒、以及窮人提供幫助和救濟(jì)?！A(yù)防癌癥、肺結(jié)核和性病,修建精神病醫(yī)院、養(yǎng)老院、孤兒院。這類公務(wù)費(fèi)用幾乎占去省財(cái)政預(yù)算的50%?！?法國(guó)有三種類型的公路:國(guó)家所有的高速公路,省級(jí)交通主道,市鎮(zhèn)公路。省級(jí)公路、橋梁和漁港的修建、保養(yǎng),所占的費(fèi)用達(dá)小財(cái)政預(yù)算的1/4左右。——教育:省級(jí)財(cái)政預(yù)算相當(dāng)大的比例是用于修繕高等院校的建筑的。就像市鎮(zhèn)對(duì)于它的管轄區(qū)域內(nèi)的小學(xué)校一樣,省也沒(méi)有權(quán)力對(duì)高等院校的課程設(shè)置予以干涉,那是國(guó)家教育部的事情?！獖蕵?lè)和文化設(shè)施,包括籌辦文化節(jié),資助文化活動(dòng)和文化社團(tuán)、圖書(shū)館、博物館等等。省的歷史與另一機(jī)構(gòu)——省長(zhǎng)的設(shè)置有著密切的關(guān)系。19世紀(jì)初年,省議會(huì)的議員由省長(zhǎng)委任。但是,從1830年開(kāi)始,他們都是由地方選舉產(chǎn)生的。通常情況下,一個(gè)選區(qū)舉出一名省議員。盡管省議會(huì)起初只是一個(gè)顧問(wèn)性質(zhì)的機(jī)構(gòu),但是在19世紀(jì)上半葉,它已經(jīng)有了對(duì)財(cái)政預(yù)算案的表決權(quán)。而且,它的權(quán)力在不斷增大,1982年,它擁有的制定和實(shí)施政策的權(quán)力得到了法律的認(rèn)可。在此之前,省級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作相當(dāng)混亂,省長(zhǎng)既是中央政府在地方的代表,又是他所在省的最高行政長(zhǎng)官。省長(zhǎng)是由中央政府任命,而不是由地方選舉產(chǎn)生的,他代表著整個(gè)國(guó)家的利益,而不只是對(duì)任命他的內(nèi)務(wù)部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。他使國(guó)家的權(quán)力和權(quán)威在地方行政工作中得到了具體的體現(xiàn),監(jiān)督政府各部門在地方的分支機(jī)構(gòu)和領(lǐng)域的公務(wù)活動(dòng)。省長(zhǎng)是省級(jí)行政最高長(zhǎng)官,是地方行政的高級(jí)公務(wù)員。他所起的作用主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:——維護(hù)法律、法規(guī)的尊嚴(yán),保障公共安全,組織對(duì)緊急事態(tài)和自然災(zāi)害(如洪澇、塌方、鐵路、公路事故)的救援工作,群眾示威游行時(shí)維持公共秩序,等等?！獙?duì)勞資雙方的爭(zhēng)執(zhí)作出仲裁,貿(mào)易聯(lián)合會(huì)與顧主之間的談判通常也是在他們的主持下舉行的。——行政監(jiān)督:當(dāng)省長(zhǎng)認(rèn)為市鎮(zhèn)、省或者大區(qū)作出的某一決定不合乎法律法規(guī)時(shí),他可以要求行政法院推翻它。由于行政院與司法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)分立,完全獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu),也不受省的控制,因此它對(duì)是非曲直有最后的發(fā)言權(quán)?！￠L(zhǎng)的一項(xiàng)最古老而又最新的任務(wù)是執(zhí)行中央政府制定的政策和法規(guī),當(dāng)然,那些涉及軍事、司法和一些財(cái)政與教育的事務(wù)除外。在法國(guó)地方行政管理中,大區(qū)(region)是最新的行政單位。盡管1959年就有了這一級(jí)別的行政設(shè)置,但直到1986年才算完全建成(科西嘉是1982年,海外領(lǐng)地是1983年)。1959年,迫于行政管理機(jī)制重新組合方面權(quán)威人士的倡議和更好的區(qū)域協(xié)作,以及地方希望更多地從巴黎獲得獨(dú)立權(quán)利的壓力,法國(guó)政府認(rèn)識(shí)到:以省為國(guó)家經(jīng)濟(jì)協(xié)作規(guī)劃的基本單位實(shí)在太小,因此做出決定,在全國(guó)建立大區(qū)級(jí)行政管理。1964年,作為省長(zhǎng)咨詢機(jī)構(gòu)的大區(qū)發(fā)展委員會(huì)成立。1969年,大區(qū)變?yōu)檎涡缘臋C(jī)構(gòu)設(shè)置。1972年,大區(qū)正式轉(zhuǎn)變成為政治性的實(shí)體。盡管如此,它的權(quán)限還是受到了限制,它還不能稱為真正的地方行政機(jī)構(gòu),而且這一進(jìn)程漸漸地停頓了下來(lái)。1981年,社會(huì)黨上臺(tái)執(zhí)政,它再一次開(kāi)始推行分權(quán)政策。1982年,法國(guó)議會(huì)通過(guò)一項(xiàng)法律,大區(qū)走向自治,它有自己選舉產(chǎn)生的立法機(jī)構(gòu),最終成為擁有真正權(quán)力的特定的行政區(qū)劃。法國(guó)有26個(gè)大區(qū)(包括4個(gè)海外領(lǐng)地)。大區(qū)的行政工作由區(qū)內(nèi)6年一次選舉產(chǎn)生的區(qū)議會(huì),以及由該議會(huì)內(nèi)選舉產(chǎn)生的區(qū)長(zhǎng)共同負(fù)責(zé)。區(qū)長(zhǎng)在大區(qū)這一級(jí)擁有的行政權(quán)力與市長(zhǎng)和省長(zhǎng)在他們各自層級(jí)上擁有的權(quán)力相仿,他的任期與區(qū)議會(huì)的任期一致。議會(huì)對(duì)由區(qū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制定的財(cái)政預(yù)算案進(jìn)行表決,而后他們共同實(shí)施這一方案。大區(qū)的主要功能和大區(qū)政府對(duì)大區(qū)的責(zé)任如下:首先,大區(qū)政府必須制定一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃,經(jīng)濟(jì)計(jì)劃一直是大區(qū)建設(shè)過(guò)程中的主要問(wèn)題之一。法國(guó)有一個(gè)自由開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)體制,自從40年前法國(guó)政府制定出經(jīng)濟(jì)發(fā)展藍(lán)圖后,這種開(kāi)放的自由經(jīng)濟(jì)又一直在國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的管理之下有序地發(fā)展。國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃每4年制定一次,它必須得到國(guó)民大會(huì)的兩項(xiàng)法律議程的批準(zhǔn)方能生效:一是對(duì)它的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)進(jìn)行審查;二是對(duì)它的實(shí)施手段作出審議。中央政府在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃時(shí)必須與大區(qū)權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行密切的協(xié)商。大區(qū)也必須向中央政府提供本區(qū)需要優(yōu)先考慮發(fā)展事項(xiàng)的情況,制定一份反映它們未來(lái)4年經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展目標(biāo)的詳細(xì)的中期規(guī)劃。在制定這一規(guī)劃時(shí),大區(qū)的權(quán)力機(jī)構(gòu)必須與本區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展委員會(huì)磋商,該委員會(huì)主要是由省推薦的、被證明是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或文化領(lǐng)域里有杰出才能的、受總理委派的人組成,也包括貿(mào)易聯(lián)合會(huì)和雇主協(xié)會(huì)的成員。大區(qū)通過(guò)訂定契約而與中央政府保持著聯(lián)系,這種契約的執(zhí)行不只包括那些雙方合作的項(xiàng)目,而且也包括為實(shí)現(xiàn)這些項(xiàng)目所需要的財(cái)政金融支持。大區(qū)也對(duì)本區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)有責(zé)任:或者向公司提供輔助金用于增加就業(yè)機(jī)會(huì),或者為了工業(yè)區(qū)的發(fā)展而提供財(cái)政幫助。在教育方面,大區(qū)承擔(dān)修建和維護(hù)高等專科學(xué)校和專業(yè)技術(shù)學(xué)校校舍的工作。在法國(guó),盡管大區(qū)是最新設(shè)置的行政機(jī)構(gòu),但是在1982年,它們就獲得了與省和市鎮(zhèn)相似的權(quán)力。從1986年起,大區(qū)議會(huì)就由普選產(chǎn)生(科西嘉區(qū)在1982年、海外領(lǐng)地所在的大區(qū)1983年就實(shí)行了普選),并在發(fā)展過(guò)程中逐步成為擁有較大權(quán)力的機(jī)構(gòu)。雖然如此,比較起作為80年代法國(guó)最重要的地方行政層級(jí)的省來(lái)說(shuō),大區(qū)的權(quán)限和運(yùn)作方式還停留在較低的層級(jí)上。地方行政改革的分權(quán)化“行政讓權(quán)說(shuō)”1974年,社會(huì)黨上臺(tái)執(zhí)政,當(dāng)選總統(tǒng)密特朗在就職報(bào)告中宣稱:將推行地方行政改革,擴(kuò)大地方行政權(quán)力,實(shí)行中央權(quán)力向地方的大范圍轉(zhuǎn)讓。并把這件事當(dāng)成總統(tǒng)任期內(nèi)的一件“重大事件”來(lái)抓。但是它卻遭到了右翼勢(shì)力的頑固抵制,直到1981年,通過(guò)對(duì)權(quán)力和財(cái)政的控制,更換了不少右翼省長(zhǎng)人選,地方分權(quán)化政策才開(kāi)始真正實(shí)施。1982年3月2日,關(guān)于“市鎮(zhèn)、省、大區(qū)行政權(quán)力和行政自由”第一部基本法律頒布,它結(jié)束了省長(zhǎng)原先對(duì)地方行政決議的審批權(quán)。地方權(quán)力機(jī)構(gòu)做出的任何決議只要是合法的,省長(zhǎng)一般無(wú)權(quán)駁回。如果他認(rèn)為是違法的,只能在一定的期限內(nèi)把它們送交大區(qū)行政院審查,只有它才有權(quán)對(duì)此做出判決。這部法律創(chuàng)立了一種新的機(jī)構(gòu)——大區(qū)聽(tīng)證院,它由終生任職的地方法官組成,以強(qiáng)化對(duì)地方當(dāng)局財(cái)政預(yù)算制度合法性的審查。如果地方當(dāng)局制定的所謂“財(cái)政預(yù)算平衡方案”有過(guò)錯(cuò)——或者方案中的數(shù)目顯示出下一年將會(huì)出現(xiàn)過(guò)度的財(cái)政赤字;或者沒(méi)有對(duì)它們應(yīng)盡的義務(wù)提供明確的支出說(shuō)明;或者它們沒(méi)有按時(shí)制定出一份預(yù)算方案,——聽(tīng)證院會(huì)通報(bào)省長(zhǎng),要求有關(guān)當(dāng)局加以修正。如果省長(zhǎng)對(duì)通報(bào)置若罔聞,他必須向聽(tīng)證院公開(kāi)解釋其原因。這樣做的重大意義也許在于,它使得大區(qū)主席在省級(jí)行政領(lǐng)域中實(shí)際上取代了原來(lái)屬于省長(zhǎng)的大部分職權(quán)。另一方面,這部法律恢復(fù)了省長(zhǎng)“共和國(guó)代表”的地位。在國(guó)家公務(wù)領(lǐng)域里,省長(zhǎng)對(duì)中央政府各部門在地方的工作可以“直接”干預(yù),而不是與部門負(fù)責(zé)人“平等地協(xié)商”。這種改革被人們視為中央權(quán)力“分化”,而不是中央向地方“讓權(quán)”。1983年通過(guò)的法律,更進(jìn)一步將行政的“自由”和“權(quán)力”,經(jīng)過(guò)各種職能形態(tài),由國(guó)家交給了各種層級(jí)的地方當(dāng)局(除了行政司法費(fèi)用和政策仍由國(guó)家給出外)。絕大部分交接工作在1986年1月9日之前業(yè)已完成。這部法律對(duì)讓權(quán)工作提出了一些明確的原則:功能形態(tài)是轉(zhuǎn)讓給現(xiàn)存的地方當(dāng)局的,地方當(dāng)局之間的關(guān)系是完全平等的;每一種功能形態(tài)的轉(zhuǎn)讓都將由國(guó)家實(shí)際操作完成,轉(zhuǎn)讓的費(fèi)用百分之百地由國(guó)家支付;費(fèi)用來(lái)源或者通過(guò)年稅收,或者通過(guò)新的財(cái)政撥款給出;對(duì)地方需要的補(bǔ)償金額額度的估價(jià),由一個(gè)顧問(wèn)委員會(huì)確認(rèn),這個(gè)顧問(wèn)委員會(huì)由聽(tīng)政院的一名法官擔(dān)任主席,成員由地方選舉出來(lái)的人士充任;地方當(dāng)局除了受到地方政治約束外,可以自由地改變稅收標(biāo)準(zhǔn)。此外,原屬于中央權(quán)力部門的公務(wù)人員,在權(quán)力轉(zhuǎn)讓過(guò)程中,必須協(xié)助權(quán)力的移交工作,直接下放到地方,直至這項(xiàng)工作完成。之后,他們可以在地方工作,也可以重新?lián)駱I(yè)。以上兩部法律確定了地方分權(quán)化政策的大致框架。具體到地方,權(quán)力轉(zhuǎn)讓內(nèi)容如下:1983年通過(guò)的法律確定了中央權(quán)力向大區(qū)的讓渡計(jì)劃。1982年中央已經(jīng)給予了大區(qū)在協(xié)助工業(yè)發(fā)展方面的權(quán)力。它們不僅能夠代表國(guó)家分配大約3/4的“大區(qū)發(fā)展保障金”,而且還有權(quán)用它們自己掌握的經(jīng)費(fèi)為小企業(yè)(30個(gè)以下的雇傭工人)帶來(lái)的就業(yè)機(jī)會(huì)提供保障金,為新的公司提供少量的保障金,也能給企業(yè)提供低息貸款和保證經(jīng)費(fèi)。它們還能夠減免地方稅收。大區(qū)對(duì)職業(yè)培訓(xùn)承擔(dān)著基本的責(zé)任,培訓(xùn)費(fèi)用來(lái)自向企業(yè)主強(qiáng)制性征收的捐助、原本屬于國(guó)家所有的汽車產(chǎn)量注冊(cè)費(fèi)用等等。當(dāng)農(nóng)村市鎮(zhèn)在“市鎮(zhèn)聯(lián)合規(guī)劃”的指導(dǎo)和鼓勵(lì)下,聯(lián)合起來(lái)制定它們自己的發(fā)展計(jì)劃時(shí),省擁有了協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村政策的權(quán)力。在制定的規(guī)劃當(dāng)中,建筑計(jì)劃的平衡和過(guò)去用以幫助確定規(guī)劃申請(qǐng)書(shū)的地方計(jì)劃?rùn)?quán)力都交給了市鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)聯(lián)盟。市鎮(zhèn)在制定發(fā)展規(guī)劃時(shí),既要與其他地方當(dāng)局和反映工商業(yè)利益的組織保持密切的聯(lián)系,又要尊重國(guó)家規(guī)劃制度。省長(zhǎng)可以對(duì)涉及“國(guó)家”甚至“全民”利益的規(guī)劃直接干預(yù)。對(duì)計(jì)劃的控制權(quán)同樣也交給了市鎮(zhèn),但是它必須制定出一份“有限建設(shè)”申請(qǐng)書(shū),交由省長(zhǎng)審查。在港口問(wèn)題上,大區(qū)獲得了對(duì)河港、運(yùn)河的支配權(quán),與此同時(shí),國(guó)家仍然擁有對(duì)大的海港和巴黎及斯特勞斯堡港的管理權(quán)。大區(qū)沒(méi)有對(duì)運(yùn)河管理權(quán)提出明確的要求,省在商業(yè)港口和漁港方面占據(jù)的份額更少,而市鎮(zhèn)卻擁有了對(duì)旅游港口的管理權(quán)。盡管一項(xiàng)獲準(zhǔn)通過(guò)的海岸計(jì)劃未能實(shí)施,但是,港口的范圍大小還是由省決定的。港口的財(cái)政已經(jīng)由新設(shè)立的“裝備總基金”和“地方分權(quán)總基金”部分地讓渡給了地方。教育責(zé)任的轉(zhuǎn)讓意味著對(duì)學(xué)校建筑的建設(shè)、維修和管理責(zé)任讓渡給了地方。教學(xué)規(guī)劃、教師聘任和薪水標(biāo)準(zhǔn)確定的權(quán)限仍然牢牢地掌握在國(guó)家手中。大區(qū)將負(fù)責(zé)建設(shè)和維修高等學(xué)校的建筑,省將負(fù)責(zé)高級(jí)學(xué)校校舍的維修建設(shè),市鎮(zhèn)繼續(xù)對(duì)小學(xué)的校舍負(fù)責(zé)。大區(qū)在高等學(xué)校校舍的修建方面,在與省協(xié)商的基礎(chǔ)上,有統(tǒng)籌規(guī)劃的權(quán)力。但是每個(gè)層級(jí)方案的制定和建筑工作清單的拿出仍然是省長(zhǎng)的工作,他同時(shí)對(duì)經(jīng)由教育部有關(guān)部門批準(zhǔn)的教師職位的確定和工作人員的招聘負(fù)有責(zé)任。由于要修建新的校舍,大區(qū)和省都從國(guó)家那里獲得了補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)。學(xué)校交通管理權(quán)的轉(zhuǎn)讓,在城區(qū)更為簡(jiǎn)單地分給了市鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)聯(lián)盟,在鄉(xiāng)村交給了各個(gè)省。在這兩者當(dāng)中,學(xué)校交通與正規(guī)的公共交通規(guī)劃功能緊密地結(jié)合在一起。這方面的財(cái)政轉(zhuǎn)讓通過(guò)新的“地方分權(quán)總基金”來(lái)實(shí)現(xiàn)。社會(huì)救濟(jì)功能的轉(zhuǎn)讓含蓋了社會(huì)服務(wù)事業(yè)的廣泛領(lǐng)域,包括一些公共衛(wèi)生健康職能形態(tài)。從財(cái)政上講,這一功能的轉(zhuǎn)換所需的費(fèi)用是最多的,每年大約需要200億法郎,還要承擔(dān)每個(gè)地方的“省社會(huì)公共衛(wèi)生活動(dòng)指導(dǎo)中心”的一半費(fèi)用。理由是省已經(jīng)對(duì)這項(xiàng)工作負(fù)起了基本責(zé)任,國(guó)家只保留著對(duì)諸如藥物使用進(jìn)行監(jiān)管方面的責(zé)任。現(xiàn)在,4/5的花費(fèi)是省自己的,包括一些從市鎮(zhèn)得來(lái)、過(guò)去常常交給國(guó)家的捐款。最后,根據(jù)法律,一些文化設(shè)施、圖書(shū)館和博物館轉(zhuǎn)交給了地方當(dāng)局管理,但是這些領(lǐng)域還受著國(guó)家的專業(yè)控制。對(duì)體制的改革需要長(zhǎng)度重視地方化法規(guī)自頒布之日至今有十多年了,它的實(shí)際情況怎樣呢?從以下這些關(guān)節(jié)點(diǎn)上會(huì)找到答案。1.“協(xié)定”:地方化改革過(guò)程中所涉及的中央與地方、地方與地方之間的關(guān)系通常以各種形式的協(xié)定反映出來(lái)。新的關(guān)系受到的第一個(gè)考驗(yàn)是一個(gè)非常實(shí)際的問(wèn)題——在作為國(guó)家代表的省長(zhǎng)與大區(qū)主席之間簽定的最初協(xié)議中,涉及對(duì)公務(wù)人員和建筑設(shè)施暫時(shí)的分配處理權(quán),大區(qū)從省長(zhǎng)那里接管的這些權(quán)力如何去發(fā)揮它的功能?在每個(gè)部門,協(xié)定基本上是由與此有關(guān)的兩部分人采用商業(yè)運(yùn)作的方式進(jìn)行談判而達(dá)成的。內(nèi)政部長(zhǎng)向他們提供一份通常是“被人尊重”的“協(xié)定范式”供協(xié)議雙方參考。有些人把它看成是對(duì)地方分權(quán)化精神的抵制,但多數(shù)人認(rèn)為它是已將各種因素作了充分的考慮,并極力使之達(dá)到平衡的明智的行政管理規(guī)范。那些問(wèn)題復(fù)雜的大區(qū),把協(xié)定看成是了結(jié)舊怨的一個(gè)好機(jī)會(huì),特別是不少大區(qū)以為省長(zhǎng)從此以后應(yīng)該聽(tīng)命于它們而不是國(guó)家。而一些省長(zhǎng)則為自己將被趕出過(guò)去屬于他們的辦公大樓禁不住大聲疾呼。那些短期的轉(zhuǎn)讓協(xié)定并沒(méi)有減少大區(qū)和省長(zhǎng)之間的互相依賴關(guān)系。省長(zhǎng)們失去了過(guò)去屬于他們支配的20%—40%的公務(wù)員,但是那些仍然在大區(qū)供職的公務(wù)員有一半仍歸省長(zhǎng)們“任意調(diào)遣”。公務(wù)員的歸屬問(wèn)題仍然是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。2.領(lǐng)域公務(wù):另一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題是社會(huì)事務(wù)部長(zhǎng)期的領(lǐng)域公務(wù)分配(它的情形與“省設(shè)備裝備指導(dǎo)中心”類似)。這種分配對(duì)于完成向大區(qū)3/4的責(zé)任轉(zhuǎn)讓是必要的。在大區(qū)這一層級(jí)上,可供公務(wù)員選擇的工作范圍很小,他們中的大多數(shù)不得不從事他們過(guò)去所從事的工作。在那些與社會(huì)事務(wù)部過(guò)去關(guān)系良好或者準(zhǔn)備充分的大區(qū),公務(wù)活動(dòng)和公務(wù)員工作轉(zhuǎn)讓進(jìn)行得很順利,但在有些政治氣氛緊張的大區(qū)就不那么容易。在省級(jí),由于需要負(fù)責(zé)管理的公務(wù)減少,省里的公務(wù)人員隊(duì)伍在急劇萎縮,而部門轉(zhuǎn)來(lái)的公務(wù)員又往往對(duì)省長(zhǎng)的日常工作無(wú)端干預(yù)。這些使人們不得不重新審視一下省長(zhǎng)和省長(zhǎng)助理的地位。人們毫無(wú)疑問(wèn)地關(guān)注“省裝備指導(dǎo)中心”及其所屬公務(wù)員的命運(yùn)。在公務(wù)員們看來(lái),地方官員(地方選舉產(chǎn)生的)常常獨(dú)斷專行,剛愎自用,很難與他們建立起良好的工作關(guān)系。他們同時(shí)認(rèn)為,在國(guó)家和省之間盡快建立人員和設(shè)備上的聯(lián)系,能夠克服因地方化帶來(lái)的國(guó)家管理松散問(wèn)題。在最初達(dá)成有關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍和建筑設(shè)施以及領(lǐng)域公務(wù)劃分協(xié)定時(shí),由于省和省、大區(qū)與大區(qū)之間所遇到的困難大不一樣:公務(wù)人員的自身素質(zhì),適應(yīng)能力無(wú)法一致;部門同部門的情形不一,因此轉(zhuǎn)讓工作的進(jìn)度就參差不齊。3.經(jīng)驗(yàn)式管理:理論與實(shí)踐的脫節(jié)是法國(guó)行政中的一大特色,行政官員們寧可相信自己的經(jīng)驗(yàn),而不理睬理論上的教條。在一個(gè)地方分權(quán)化的時(shí)代,任何行政命令式的管理活動(dòng)都會(huì)招來(lái)一片反對(duì)之聲——哪怕它是規(guī)范化的、合法的。地方選任官員遇事還像過(guò)去一樣,去找省長(zhǎng)或省長(zhǎng)助理協(xié)商,而不愿向大區(qū)聽(tīng)證院申訴。因此,新體制下市長(zhǎng)們管理負(fù)擔(dān)繁重與否,首先要看他們與省長(zhǎng)助理利用非正式渠道進(jìn)行協(xié)商的情況怎樣,以及省長(zhǎng)助理的勤勉程度如何。有些省長(zhǎng)對(duì)這種做法非常不滿,往往斥責(zé)地方當(dāng)局辜負(fù)了自己的希望。而一些地方經(jīng)濟(jì)組織的代表則聲稱,省長(zhǎng)還如同以前的府庫(kù)出納員一樣干