多邊主義與朝核問題的啟動

多邊主義與朝核問題的啟動

六個方面的對話是解決朝鮮核問題的多邊合理“路徑設(shè)計”。其目標(biāo)是通過有關(guān)各方在共同確認(rèn)半島無核化的前提之下協(xié)調(diào)相關(guān)的政策,進而以多邊談判的方式促使朝鮮在“合法利益”得到滿足的前提下放棄核武器,同時實現(xiàn)朝鮮半島的和平與合作,結(jié)束朝鮮“孤立”和受“制裁”的狀態(tài),爭取朝鮮重回國際社會。從2003年8月第一輪朝核問題六方會談舉行以來,政治與外交解決朝核問題的多邊談判進展遲緩。為此,國際分析家通常把原因放在三個方面。第一種原因認(rèn)為朝鮮根本不可能放棄核武器。平壤參與六方會談,無非是想利用手中的“核籌碼”來達(dá)到不斷獲取援助、放松國際制裁以及緩和安全局勢的目的。只要朝鮮缺乏“棄核”的決心,六方會談不管怎么“談”,都不可能真正達(dá)到解除朝鮮核武器的最終目標(biāo)。1第二種原因認(rèn)為,六方會談之所以長期難以打破僵局,是因為“美國因素”始終超越于其他各國之上,換句話說,由于布什政府對朝強硬政策一直沒有改變,總是希望通過“政府更替”的方式來最終解決問題,各方在談判手段的使用上總是無法統(tǒng)一。正是六方會談中各國認(rèn)同多邊會談的“形式”,但難以發(fā)展出有效的“步驟認(rèn)同”,因而談判內(nèi)容缺乏實質(zhì)性。多邊主義本身的“困境”阻礙了六方會談的深入。第二種原因更多地著眼于六方會談框架內(nèi)的“權(quán)力因素”,認(rèn)為美國作為關(guān)鍵因素難以對朝鮮和其他國家做出實質(zhì)性妥協(xié),以及中、美、日等國在朝鮮問題上揮之不去的權(quán)力競爭因素的作用,延緩了六方會談的發(fā)展。2第三種原因則把六方會談長期存在的僵局歸結(jié)為六方會談本身“制度層面”的因素,認(rèn)為六方會談本身的“制度設(shè)計”存在著很大的問題。3例如,六方會談只是一個“依靠共識”來取得進展的機制,本身并沒有強制力。在這種情況下,朝鮮本身就可以擁有對六方會談機制的“否決票”。從2005年11月第5輪六方會談第一次會議之后,由于美國宣布對朝鮮金融制裁,朝鮮威脅退出六方會談。直至2006年12月六方會談恢復(fù),在13個月的時間內(nèi)由于朝鮮拒絕復(fù)會,六方會談處于停滯狀態(tài)。在六方會談架構(gòu)之外,并沒有其他的輔助性多邊會談機制來迫使朝鮮或者其他各方采取主動立場。例如,除了朝鮮之外的“五國外長會談”或者包括朝鮮在內(nèi)的“五國外長會談”曾提議多時,但始終未能落實。六方會談迄今也缺乏可以有效關(guān)注其他國家核安全的機制。4六方會談在“制度設(shè)計”上非強制性的、以共識為導(dǎo)向的運行程序,必然導(dǎo)致在棄核這樣十分敏感、而又牽動各國戰(zhàn)略性利益的問題上難以迅速有所作為。六方會談的制度特點是一種典型的、非法律化的“軟多邊主義”(softmultilateralism)。5從2002年10月第二次朝核危機爆發(fā)到2006年10月9日朝鮮進行核試驗,朝核危機不斷升級。上述三大因素難辭其咎,都對朝核危機的惡化產(chǎn)生了消極作用。2007年朝核局勢峰回路轉(zhuǎn),從2007年2月13日各方簽署《落實共同聲明第一階段共同文件》,到10月3日六方會談各方簽署《落實共同聲明第二階段共同文件》,六方會談出現(xiàn)了向前積極進展的可喜局面。6朝鮮寧邊核設(shè)施“去功能化”在2007年11月5日正式啟動;到2007年年底,朝鮮承諾將全部申報其所有的核計劃和核能力,包括生產(chǎn)了多少公斤武器級钚。7深入觀察和分析2006年10月9日朝鮮核試驗之后六方會談從前所未有的低谷中積極攀升,走到今天兩份《共同文件》為朝鮮棄核以及實現(xiàn)半島和平與合作打開了新的“機會之窗”,最重要的原因不是上述三個因素哪一個出現(xiàn)了根本變化,而是以六方會談機制為代表的朝核問題上的多邊主義在經(jīng)歷了三年的摸索和磨合之后,終于開始步入產(chǎn)生“實效”的新階段。未來能否徹底解決朝核問題,仍然在相當(dāng)程度上取決于東亞多邊主義合作進程的發(fā)展。多邊主義與問題解決能力:理論的分析多邊主義是一種國家間的合作形式,是國際關(guān)系中形成和發(fā)展合作的重要手段。從定義上來說,多邊主義指的是“在三個或者三個以上國家間按照某些行為原則協(xié)調(diào)關(guān)系的一種系統(tǒng)”。8多邊主義合作最重要的理論與政策意義,是它能夠擺脫單純雙邊合作的局限性,通過合作主體的多樣化和合作機制的制度化來實現(xiàn)對復(fù)雜的競爭與沖突性關(guān)系的調(diào)節(jié),進而形成對某一議題或者多種議題上的穩(wěn)定、長期和可控的合作程序,從而實現(xiàn)國家在利益沖突領(lǐng)域的合作習(xí)慣和合作制度。為此,魯杰(JohnJ.Ruggie)認(rèn)為,多邊主義的本質(zhì)是國家能夠采取“特定的行為”,以便和其他國家保持一致,在具體的“問題領(lǐng)域”實現(xiàn)共同的目標(biāo)。9形成多邊主義合作的本質(zhì)力量并非是單純的“制度設(shè)計”,而是利益的推動。多邊主義合作的制度形式是由需要推動的利益的復(fù)雜性和能夠產(chǎn)生的通過多邊方式協(xié)調(diào)利益的重要性所決定的。個體國家在評估參與多邊進程利益的復(fù)雜性和重要性時,不僅有對“合作規(guī)制”(cooperativeregimes)的“適應(yīng)過程”,同時,更面臨著個體行為與個體利益在與多邊行為與多邊利益協(xié)調(diào)時對相關(guān)信息的“接受過程”。10多邊合作的形式本身從一開始往往并不能改變個體國家以我為主、繼續(xù)強調(diào)個體行為正當(dāng)性與合理性的判斷。相反,在多邊合作開始的初期,參與合作的國家本身都是個體價值與個體行為的積極追求者。這是由多邊合作本身并不能完全取代、更不可能完全否定個體國家的利益訴求這一基本特點所決定的。無論是從國際關(guān)系理論上、還是從國際關(guān)系的實踐中,我們都不能忽視在多邊合作開展的同時,個體國家行為選擇性的存在,多邊合作本身也不能取代雙邊合作?？夏崴埂の譅柶?KennethWaltz)指出,“在無政府狀態(tài)下,協(xié)調(diào)是不可能自動形成的”。11多邊主義合作與雙邊合作有著很強的互補性,可是多邊合作畢竟只是合作的一種形式。要使多邊主義合作中“合作規(guī)制”真正發(fā)揮作用,必須能夠讓參與合作的不同國家“適應(yīng)”和“接受”合作過程的基本要求,以便能夠主動調(diào)適自身的政策內(nèi)容,形成多邊框架內(nèi)各自政策主張和行為所必需的一致性。由于多邊合作在“制度建設(shè)”層面有“緊密型”和“松散型”等不同的制度特征,在“松散型”的多邊主義進程中,個體國家政策與目標(biāo)的自我調(diào)適以適應(yīng)多邊的行為取向就特別重要。當(dāng)代國際關(guān)系倡導(dǎo)多邊主義,但并不是說雙邊合作在性質(zhì)上和適用性上就一定“低于”多邊主義。個體國家的權(quán)力性影響以及雙邊基礎(chǔ)上的合作關(guān)系,在許多案例中都被證明是多邊主義發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為此,肯尼斯·沃爾茲就特別指出,多邊主義能夠奏效的前提,恰恰是大國合作,以及大國運用優(yōu)勢的權(quán)力資源所發(fā)揮的影響。12多邊主義的合作形式更不能單純地決定其在某個“問題領(lǐng)域”內(nèi)的“問題解決能力”。相反,多邊主義合作的“問題解決能力”在相當(dāng)程度上是由參與多邊主義合作的個體國家間的雙邊合作程度來提供的,更是在多邊合作過程中個體國家對合作所承擔(dān)的義務(wù)的程度來保障的。進一步來說,國家對合作所承擔(dān)的義務(wù),并不簡單來自于“制度因素”,而是合作發(fā)生時的政策環(huán)境和內(nèi)外的政策要求。國家對“環(huán)境因素”的判斷和認(rèn)知以及相應(yīng)的政策選擇,決定了國家是合作、還是沖突。13從這個意義上說,多邊合作的“制度形式”并非只是保證合作有效性的最重要的變量。個體國家對多邊合作所承擔(dān)的義務(wù)程度也并非就一定能夠決定多邊主義的“制度形式”?！爸贫刃问健痹O(shè)計包括諸多因素,如文化、社會共同體的發(fā)展以及國家對“法律主義”的認(rèn)識,更關(guān)系到合作的傳統(tǒng)與背景。例如,歐盟是世界政治中多邊合作的制度約束力最為突出的區(qū)域組織。即便在歐盟憲法問題上,歐盟各國同樣可以通過“全民公決”的方式,為各國是否接受歐盟憲法設(shè)置“閥門”。由于法國和比利時的全民公決沒有批準(zhǔn)加入歐盟憲法,歐盟政治一體化的進程暫時受挫,但并不等于法國和比利時對歐盟的制度合作的義務(wù)出現(xiàn)了嚴(yán)格意義上的松動。這只不過是在歐盟憲法生效過程中,既然賦予各國審量的權(quán)利,那么,各國在由全民公決來決定其立場時必然出現(xiàn)一種程序性的權(quán)利運用。六方會談在“制度形式”上采取“非強制性”的做法,以及爭取協(xié)商一致的運行規(guī)則,并非是六方會談難以取得成效的決定性因素。朝鮮是否真有決心棄核當(dāng)然是困擾朝核解決過程最重要的話題,但既然朝鮮參加了六方會談,和其他各方一起簽署了2005年9月19日的《共同聲明》,我們就應(yīng)當(dāng)假設(shè)朝鮮在適當(dāng)?shù)臈l件下是能夠放棄核武器的。這個“條件”不是朝鮮單方面定的,在多邊會談中,合作的“條件”本身就是多邊協(xié)商、讓步并形成“合作規(guī)制”的過程。任何多邊合作中的“單邊主義”恰恰是多邊合作最大的敵人。14因此,六方會談本身就是一個不斷討價還價、最終促使朝鮮棄核的過程,是一個朝鮮即使猶豫或者不想放棄核武器,但也不得不、甚至必須放棄核武器的過程。這是六方會談需要達(dá)成的目標(biāo),更是需要解決的問題,朝鮮是否真的、還是“假的”愿意放棄核武器,不應(yīng)該成為六方會談能否運作的一個假設(shè),或者能否取得進展的前提。如果我們現(xiàn)在就能判定朝鮮不想放棄核武器,六方會談確實就等于“浪費時間”。但這樣的判定并不能成為多邊會談預(yù)設(shè)的前提。除此之外,其他國家是否尊重朝鮮的現(xiàn)有國家體制,合理對待朝鮮的基本利益需求,并且在對朝奉行和解和接觸政策的同時爭取朝鮮的“行為改變”(behaviorchange)而不是“政權(quán)更替”(regimechange),顯然是六方會談進程中多邊合作能夠前進的又一重要變量。從2002年10月朝核危機爆發(fā)到2005年9月朝鮮進行核實驗,這中間的曲折除了平壤的“危機”政策之外,美國強硬的對朝路線,拒絕進行雙邊對話、甚至強勢地要求只有朝鮮“改變”美國才能隨后“改變”的政策,是平壤不惜提高危機事態(tài)、冒險使用“核籌碼”的重要原因。從六方會談開始后,美國的強硬政策一直都是其他國家批評的對象。伊拉克戰(zhàn)爭的糟糕后果改變了美國原有的反“邪惡軸心”戰(zhàn)略。戰(zhàn)爭的結(jié)果并沒有出現(xiàn)原來所預(yù)計的對朝重點施壓政策。15這確實給六方會談帶來了新的前景。推動六方會談作為一種多邊合作形式的發(fā)展,建立和增強六方會談在實現(xiàn)半島無核化進程中的“問題解決能力”,當(dāng)然必須考慮到“朝鮮問題”的特殊性,而布什政府對朝政策的“變化性”同樣是重要的因素。縱觀五年來的朝核局勢,多邊進程中最重要的變量,還在于各國的政策立場、所承擔(dān)的義務(wù)以及相互之間立場的協(xié)調(diào)程度。綜合起來說,六方會談機制中的“問題解決能力”,取決于以下幾個方面的關(guān)鍵因素:一是有關(guān)國家政策的針對性;二是各國對所達(dá)成的階段性協(xié)議的義務(wù);三是六方會談機制所能提供的協(xié)調(diào)能力。美國的政策調(diào)整與六方會談的進展布什政府第一任期內(nèi)的朝鮮政策的最大特征是新保守主義外交理念所特有的“強硬”。16白宮過度相信自己對朝鮮基于“價值”、“孤立”和“壓力”為導(dǎo)向的政策,不但能夠反映布什政府對以朝鮮為代表的“流氓國家”不妥協(xié)的立場,更能推動其他東亞國家與美國一起分擔(dān)對朝政策主張而產(chǎn)生的實質(zhì)性作用。但事實上,布什政府第一任期的對朝政策難以具備在六方會談中爭取與朝鮮進行談判取得棄核進展的可能性。六方會談雖然從2003年8月到2005年12月進行了5輪會談,但美國的立場與其他國家之間存在著明顯差異。17布什政府的固執(zhí)己見不僅使其朝鮮政策缺乏和其他國家之間應(yīng)有的協(xié)調(diào),更重要的是難以形成利益的共識,推動多邊合作在六方會談架構(gòu)中的發(fā)展。18其結(jié)果,布什政府主張通過六方會談為代表的“區(qū)域方式”(regionalapproach)解決朝核問題,但事實是各方在朝核問題上有主張半島無核化的分享的目標(biāo),但缺乏推動談判進展的分享的手段。布什總統(tǒng)甚至在2004年10月大選期間與民主黨候選人約翰·克里(JohnKerry)進行電視辯論時,指責(zé)和朝鮮直接談判的說法是“幼稚和危險的”。19布什政府第一任期內(nèi)的“壓力與孤立”政策是美國對朝鮮合法的雙邊政策,卻難以成為六方會談架構(gòu)內(nèi)合理的多邊政策。首先,在沒有明確得到布什政府對朝鮮政權(quán)生存給予認(rèn)可的條件下,美國表示沒有意圖侵略朝鮮或者愿意向朝鮮提供安全保障等諸多政策宣示,都難以真正打動平壤當(dāng)局。朝鮮在六方會談中真正想要的是“政權(quán)安全”,而不是簡單的“國家安全”。布什政府支持六方會談,也曾表示自己的對朝政策立場是“外交解決”,而不是像對待薩達(dá)姆時代的伊拉克那樣進行“軍事解決”;布什總統(tǒng)在2003年的APEC峰會上也曾承諾,對朝鮮愿意提供口頭的“安全承諾”;2004年又表示愿意提供定義含糊的“書面的”安全承諾,2005年美國國家安全事務(wù)助理哈德利明確表示美國不謀求在朝鮮實現(xiàn)“政權(quán)更替”,而只是追求“政權(quán)轉(zhuǎn)型”。20但這些政策宣示在相當(dāng)程度上,并沒有被平壤理解為是對朝鮮政權(quán)的接收和尊重。相反,一方面有六方會談,另一方面兩國的領(lǐng)導(dǎo)人又相互“攻擊”,加劇了兩國政治上的敵意。六方會談的談判進程根本沒有為相互提供談判進展所需的條件創(chuàng)造更多的機會。對朝鮮來說,核武器在相當(dāng)程度上不僅需要贏得安全,更重要的是現(xiàn)有政權(quán)的生存。21當(dāng)美國回避對朝鮮現(xiàn)政權(quán)合法性的尊重時,平壤在自身的目標(biāo)無法實現(xiàn)的背景下自然不可能有更大的靈活性。平壤不會只是簡單地滿足于美國不進行軍事進攻這樣單純的“國家生存”,就能產(chǎn)生棄核的實質(zhì)性動力。其次,六方會談第一輪就確立了“行動對行動”的“同步原則”。作為一項推動各方采取行動的策略設(shè)計,“同步原則”具有很大的合理性。但技術(shù)性的關(guān)節(jié)卻是究竟由誰來邁出“第一步”?圍繞著誰先邁出第一步的爭論,從2003年8月到2005年9月幾乎整整困擾了六方會談兩年?？梢钥隙ǖ氖浅r不會邁出“第一步”。對平壤來說,作為一個“弱者”和僅僅擁有“核籌碼”但又目標(biāo)巨大的小國,如果自身政權(quán)合法性總是受到懷疑,則會加劇其通過核能力來對抗其他國家的決心和信心。22因此,六方會談中最需要邁出的第一步不是簡單的國家安全保障承諾,抑或朝鮮棄核的承諾與步驟,而是美國需要表現(xiàn)出對平壤現(xiàn)政權(quán)作為談判對手的理解和尊重。沒有這一點,談判的僵局就不可能被打破。因此,六方會談的“第一步”其實就應(yīng)該是美國暫停對朝鮮的“壓力”與“孤立”政策,接受平壤為一個平等的談判對手,并愿意接受朝鮮在保持現(xiàn)行體制下結(jié)束美國制裁和實現(xiàn)美朝關(guān)系正?；暮侠硪?。2007年1月美朝柏林會談之后兩國對話進程的戲劇性變化和六方會談所出現(xiàn)的二階段“去功能化”進展,都生動說明了當(dāng)美國決心“邁出”這第一步之后,朝鮮的靈活度確實也在“水漲船高”。朝鮮目前政策的靈活性甚至被形容為1953年朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束以來,平壤第一次看起來想要真的“重返國際社會”。23第三,朝鮮是一個特殊的談判對手,朝鮮的特殊性恰恰就在于朝鮮幾乎“閉國”的政策,讓國際談判中通常意義上的經(jīng)濟、金融或者其他國際參與能夠給國家發(fā)展帶來好處的辦法或誘惑,對平壤幾乎都難以發(fā)揮作用。六方會談中可以向朝鮮提供的“談判的好處”,或者其他國家認(rèn)為可以影響朝鮮決策的“談判杠桿”不是在談判初期就可以預(yù)設(shè)好的,更不是在談判中可以通過增加好處的程度來體現(xiàn)的。平壤確實有能源、經(jīng)濟援助等方面的現(xiàn)實的、迫切的利益。但六方會談中影響朝鮮的談判杠桿,或者能夠打動朝鮮的“好處”的提供,本身是需要靠談判來創(chuàng)造的。從2005年4月開始,克里斯托弗·希爾(ChristopherHill)接替詹姆斯·凱利(JamesKelly)擔(dān)任美國六方會談首席談判代表,意味著務(wù)實派勢力在布什政府的朝鮮政策決策中崛起,而且得到了國務(wù)卿賴斯的全力支持,也是布什總統(tǒng)直接“拍板”對朝政策的結(jié)果。24這樣大幅度的政策調(diào)整之所以能夠在2006年11月后開始施行,一是美國前國務(wù)卿基辛格、東亞事務(wù)助理國務(wù)卿希爾以及美國外交政策圈子中務(wù)實派的強烈推動。二是布什政府在失去2006年國會中期大選、面臨民主黨在參眾兩院贏得優(yōu)勢的情況下,不得不對其外交政策進行新的調(diào)整,避免在伊拉克、伊朗和朝鮮三個關(guān)鍵問題上陷入全面困境。民主黨的朝鮮政策是強硬,但要直接接觸和談判?！跋柭肪€”主導(dǎo)布什政府的朝鮮政策,是白宮對國會政治妥協(xié)的結(jié)果,是白宮對民主黨呼吁直接與朝鮮對話的國內(nèi)政治壓力所做的讓步。25第三,“希爾路線”主導(dǎo)美國對朝政策,也是在約翰·博爾頓和拉姆斯菲爾德等強硬派離職、副總統(tǒng)切尼在外交政策制定上大權(quán)旁落的結(jié)果。自布什政府上臺到2006年11月,美國的朝鮮政策一直由“鷹派”把持,這是布什政府在六方會談中態(tài)度一貫強硬和僵化的重要原因。26布什政府自2001年1月上臺之后,內(nèi)部一直存在著是和朝鮮直接談判、還是施壓爭取“政權(quán)更替”的爭論。隨著強硬派的失勢,“務(wù)實派”開始重新規(guī)劃和執(zhí)行對朝政策。第四,由于中國和韓國反對,在2006年10月9日朝鮮舉行核試驗之后,即便布什政府想要實行更加嚴(yán)厲的對朝制裁和壓力政策,也難以真正有所作為。2006年7月朝鮮的導(dǎo)彈試射和10月的核試驗都沒有根本改變盧武鉉政府的對朝“接觸”政策。2006年上半年,韓朝海上貨物運輸量為5102萬噸,比2005年同期增加了115%。27即便在聯(lián)合國通過制裁朝鮮的1718號決議之后,韓國仍拒絕關(guān)閉金剛山和開城兩個由韓國公司經(jīng)營的項目,繼續(xù)保持朝鮮有現(xiàn)金流入的渠道。2006年11月14日,首爾拒絕參加美國牽頭的防擴散安全倡議(PSI),這表明韓國不會參與任何美國組織的強制性制裁。28如果美國繼續(xù)堅持對朝鮮一味打壓的政策,不僅難以獲得足夠的國際支持,美國在朝核以及東亞的政治與戰(zhàn)略影響力都將受到更大損害。美國對朝政策的“希爾路線”,說到底,就是接受朝鮮現(xiàn)有政權(quán)和體制作為對話和接觸的對象,在這個基礎(chǔ)上有意通過提供能源援助、政治交往、甚至開啟關(guān)系正?；勁衼怼罢f服”平壤讓步并最終棄核。具體到六方會談,“希爾路線”最成功的地方,不僅僅是意味著布什政府先“邁出了第一步”,更重要的是美國同意即便定義模糊的“去功能化”可以在標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的棄核之前發(fā)生,同時在平壤接受核查以及核申報取得進展的條件下,美國將“分階段”獎勵和滿足朝鮮的需求。美國態(tài)度的轉(zhuǎn)變換得了朝鮮的積極響應(yīng)。平壤在2007年9月初結(jié)束的美朝日內(nèi)瓦談判中同意有時間限制的“去功能化”、全面核申報和接受從IAEA到美國技術(shù)專家的核查。292007年六方會談取得的一系列進展,當(dāng)然首先需歸因于靈活和真正開始知道怎么去同朝鮮打交道、并在六方會談的框架內(nèi)解決問題的“希爾路線”。2007年7月20日結(jié)束的新一輪朝核六方會談還無法就“去功能化”達(dá)成時間表,原因是平壤要美國將朝鮮從支持恐怖主義國家的名單中去除。30即便美國并未馬上“剔除”,6月希爾在繼凱利2002年10月訪問朝鮮時隔五年之后重新訪問平壤,10月就簽署了新的《第二階段共同文件》。2003—2005年將近兩年內(nèi)六方會談遲疑不決,2006年朝鮮核試驗更帶來了新危機,比較之下,2007年朝核問題多邊談判可謂“柳暗花明又一村”。2007年美朝之間的積極互動,深刻說明了多邊會談中各方協(xié)商立場、達(dá)成共識的重要性?！跋柭肪€”的本質(zhì)并不是說布什政府的對朝戰(zhàn)略有了根本的調(diào)整,而是有了大幅度的“策略上”的調(diào)整。美國政策調(diào)整之后,美國國內(nèi)對美朝互動究竟能走多遠(yuǎn)仍然充滿了疑慮,希爾也遭到了來自強硬派的猛烈批評,31但至少自2003年8月第一次六方會談以來,各方對朝政策的現(xiàn)實針對性從來沒有像今天這么突出。朝鮮南北首腦會晤與六方會談中的“次級國家”角色有效的多邊會談進程不僅需要“主導(dǎo)國家”的努力,更需要“次級國家”的積極參與。“次級國家”活躍的角色分配和擔(dān)當(dāng)如果能夠在各國政策總體協(xié)調(diào)下發(fā)展,顯然對多邊合作來說也是一個不可或缺的補充和推動。2007年10月2—4日的朝鮮半島北南雙方在時隔七年之后,再度于平壤舉行首腦峰會,反映了韓國作為六方會談中“次級國家”角色的迅速提升。在2000年5月與金大中總統(tǒng)舉行第一次半島北南首腦峰會之后,朝鮮領(lǐng)導(dǎo)人金正日同意與韓國領(lǐng)導(dǎo)人盧武鉉舉行首腦會談的原因顯然是多方面的。除了目前還不清楚首爾為了說服平壤同意舉行首腦會談究竟花費了多少“現(xiàn)金”之外,322007年10月舉行首腦會談對于金正日政權(quán)來說顯然具有非常重要的政治與經(jīng)濟利益。首先,平壤必然注意到韓國內(nèi)部有關(guān)對朝政策激烈的朝野爭論,首爾的兩派勢力——主張對平壤親善的“改革派”和主張對朝鮮強硬的“改革派”歷來存在著巨大的差異。在目前在野的韓國大國家黨總統(tǒng)候選人李明博選情大幅度領(lǐng)先的情況下,平壤深知執(zhí)政的開放國民黨一旦失去2007年12月19日的大選,韓國對朝政策很可能從盧武鉉政府的“親善”走向新的“強硬”。同意舉行首腦會晤,讓盧武鉉政府在執(zhí)政的最后階段通過強調(diào)北南和解振奮朝鮮半島的民族主義情緒,顯然是平壤可以牽制韓國的選情、鼓勵韓國繼續(xù)實行親北韓政策的重要杠桿。其次,在經(jīng)歷了2006年11月和2007年8月兩次洪澇災(zāi)害之后,朝鮮經(jīng)濟越發(fā)困難。舉行首腦會晤,是朝鮮可以得到韓國擴大的經(jīng)濟援助的重要途徑。據(jù)國際媒體估計,2006年11月的洪災(zāi)造成朝鮮7300人無家可歸;332007年8月洪災(zāi)更使得200多人死亡,3萬多人無家可歸,34朝鮮在2007年冬季的糧食和能源短缺將更加嚴(yán)重。更為重要的是,舉行南北首腦會談、主導(dǎo)改善和營造朝鮮半島北南雙方的和解與合作,是平壤可以在六方談判桌上對美國、中國和日本等其他各方施加壓力的手段。為了擺脫在六方會談中的孤立狀態(tài),爭取盡可能的外交資源與國際同情,自2006年11月同意恢復(fù)六方會談以來,朝鮮一直竭力在大國之間玩弄“平衡外交”。一方面使勁靠攏美國,希望直接說服美國取消金融制裁,將朝鮮從支持恐怖主義國家的名單中剔除,實現(xiàn)雙邊關(guān)系的正?；?另一方面,不惜孤立日本、疏遠(yuǎn)中國,鼓動半島民族主義情緒拉攏韓國,竭力謀求改善外交空間,以贏得更多的國際支持。這次南北首腦會晤很大程度上是平壤所奉行的“平衡外交”的體現(xiàn)。盡管如此,一個在六方會談和在影響朝鮮的過程中扮演活躍角色的韓國是值得肯定的。盧武鉉政府雖然常常在韓國國內(nèi)政治中被批評為“親北者”,其某些政策——例如在10月2—4日的首腦會談中刻意回避談?wù)摮r棄核以及改革開放的問題,顯示首爾的北方政策對朝鮮的實際影響力是有限的,但韓國自2006年10月朝鮮核試驗之后拒絕關(guān)閉金剛山旅游和開城工業(yè)區(qū)這兩個南北合作項目、不愿意在聯(lián)合國1718號制裁決議框架之外另行實施對朝鮮的強烈制裁措施等行動,客觀來說,為首爾保持對平壤的對話管道和影響力創(chuàng)造了條件。不管盧武鉉政府究竟基于什么樣的目的竭力推動新一輪朝鮮半島北南首腦會談,但這一會談的結(jié)果總是在建設(shè)性地推動朝鮮加強與國際社會的交往與接觸。這對于朝鮮結(jié)束封閉和孤立狀態(tài),以積極的心態(tài)看待和處理六方會談及國際社會一致公認(rèn)的半島無核化目標(biāo),都有很重要的意義。北南首腦會談暫時并沒有帶來朝鮮改革或者開放的重大變化。除了對盧武鉉總統(tǒng)承諾的對朝鮮基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模投資感興趣之外,平壤并沒有對首爾做出其他任何實質(zhì)性讓步。盧武鉉要求的“三通”也沒有得到回音。35由于韓國將近大選,對解決朝核問題“空前樂觀”的盧武鉉政府在位的時間已經(jīng)很有限了。36未來的韓國政府很可能會修改盧武鉉政府的政策,轉(zhuǎn)而采取“有條件”的對朝“接觸”政策。盡管如此,首爾爭取在六方會談和北南關(guān)系中發(fā)揮積極作用的既定政策是不會改變的。六方會談中“次級國家”扮演活躍的“促談”角色,事實上是2007年以來六方會談出現(xiàn)積極進展不可或缺的輔助性手段。2007年3月到6月,持續(xù)了三個月之久的澳門匯業(yè)銀行朝鮮被凍結(jié)資金如何解凍的僵局最終被打破,就是因為俄羅斯銀行作出了貢獻(xiàn)。朝鮮堅持解凍資金應(yīng)由現(xiàn)金轉(zhuǎn)賬的固執(zhí)態(tài)度,說穿了,就是平壤希望在獲得2500萬美元解凍資金的同時重新獲得全球銀行體系的業(yè)務(wù)承認(rèn),保持與全球銀行體系正常的業(yè)務(wù)往來,拒絕美國財政部在2007年2月下旬所做出的朝鮮涉嫌偽造美元、洗錢等指控。37俄羅斯在堅定地表達(dá)朝鮮核武器是俄羅斯這一鄰國的“直接威脅”的同時,幫助解決朝鮮在澳門匯業(yè)銀行解凍資金的轉(zhuǎn)移,說明了俄羅斯在六方會談中不可或缺的作用。日本在朝核問題上立場近年來趨向強硬。2006年9月后的安倍政府堅持將人質(zhì)問題與六方會談掛鉤,拒絕對朝鮮進行任何援助,對“213協(xié)議”中的對朝援助部分持反對態(tài)度,但日本的強硬政策畢竟影響力有限。相反,從另一方面來說,鑒于朝核問題的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性,強硬、但非關(guān)鍵性的日本對朝政策在一定程度上可以與其他各方一起共同扮演“紅臉”和“白臉”等多重角色,共同推動朝鮮拋棄幻想、切實意識到只有棄核才有出路。2007年9月上臺的福田政府開始在朝鮮問題上逐步修正和拋棄安倍政府的強硬立場,日本對朝政策與其他各方的協(xié)調(diào)性開始上升。雖然福田政府延長了2006年10月朝鮮核試驗之后對朝單方面嚴(yán)厲的經(jīng)濟制裁措施,但日本愿意同朝鮮舉行雙邊會談、認(rèn)真討論朝日關(guān)系正常化的意愿已經(jīng)明顯上升。38福田政府是改變安倍時代日本僵硬的朝鮮政策的最好選擇。在朝核危機開始后五年以來,各方對朝政策的針對性空前發(fā)展,這一局面殊為難得。朝鮮的“切香腸策略”與未來的東北亞安全機制盡管2007年六方會談出現(xiàn)了積極進展,但朝核問題的分析家們?nèi)匀黄毡閾?dān)心朝鮮在使用“切香腸”的戰(zhàn)術(shù)盡可能地拖延六方會談進程。這種“切香腸”戰(zhàn)術(shù),簡單來說就是平壤不想以自己現(xiàn)有的所有核計劃、核設(shè)施和核材料打包進行“棄核”,而是一小塊、一小塊地拿出來進行“交換”。39其最終目的不是棄核,而是盡可能地獲得利益的滿足,進而實現(xiàn)在擁有核武器的同時和美國關(guān)系正?；岩沙r并非真心棄核的理由有很多,從平壤以往出爾反爾的歷史記錄,到漠視人民基本權(quán)利,以及金正日政權(quán)并沒有任何改變等各個方面。40然而,朝鮮意圖的不確定性事實上只能通過提升六方會談的多邊合作機制來得到解決。首先,六方會談機制的法律約束力建設(shè),是未來六方會談面臨的重要考驗。東亞多邊合作,都存在著缺乏法律化的特點,或者說,都存在著多邊制度的強制性約束力薄弱以及缺乏對參與合作的各國具有法律性規(guī)范的弱點。41這也導(dǎo)致東亞合作——無論是經(jīng)濟領(lǐng)域還是安全領(lǐng)域的制度建設(shè)——表現(xiàn)出“軟多邊主義”的特征,而有別于歐洲和北美多邊合作制度中都具備的高度法律化的特性。多邊合作機制的法律化,是防止和克服多邊合作中的機會主義威脅、阻止違背業(yè)已承諾的義務(wù)和推進合作目標(biāo)實現(xiàn)的重要保障。其最基本的手段是對違背多邊合作義務(wù)采取集體懲罰。顯然,推進六方會談機制的法律化,是促進六方會談制度建設(shè)的重要目標(biāo)。從目前來看,六方會談架構(gòu)主要是通過“不予獎勵”、而不是通過“予以懲罰”來獲得對已承諾的合作義務(wù)的執(zhí)行能力的。這一方面是朝鮮問題的特殊性所決定的,例如朝鮮對外依賴程度很低、經(jīng)濟和社會缺乏開放,使得傳統(tǒng)意義上的投資和經(jīng)貿(mào)等懲罰手段難以生效;另一方面,這也是美朝、美日等關(guān)系的特殊性決定的。從1953年朝鮮戰(zhàn)爭停戰(zhàn)以來,美國和日本等國一直對朝實行嚴(yán)厲制裁和孤立政策。即便2006年10月9日朝鮮進行核試驗、聯(lián)合國通過了新的制裁朝鮮的1718號決議,其效果并非是促動朝鮮簽署“213協(xié)議”的直接原因。在這樣的背景下,分階段地滿足朝鮮合理的安全、外交、經(jīng)濟及能源利益,并對朝鮮在分階段的合作進程中“違背承諾”的行為“不予獎勵”,是六方會談迄今能夠形成的最大限度的執(zhí)行能力。從短期來說,這一狀況很難改變。從區(qū)域合作的理論和政策來看,多邊機制的法律化進程是由需求推動的,也是和法律化進程中功能主義模式的升級相適應(yīng)的。隨著“213協(xié)議”的落實,未來六方會談機制的法律化發(fā)展應(yīng)該是共同追求的目標(biāo)。根據(jù)2007年10月3日《落實共同聲明第二階段共同文件》的規(guī)定,朝鮮同意在2007年年底對其寧邊三個核設(shè)施實現(xiàn)“去功能化”,在12月31日前完成對其全部核計劃完整、準(zhǔn)確的申報,并重申不轉(zhuǎn)移核材料、核技術(shù)或核相關(guān)知識擴散的承諾。42而美國則負(fù)責(zé)牽頭對朝鮮核設(shè)施“去功能化”,負(fù)責(zé)向朝鮮提供1000—2000萬美元的“去功能化”費用。43美國的立場也很明確,華盛頓愿意在朝鮮核申報和去功能化進展順利的情況下將朝鮮從“支持恐怖主義”國家的名單中去除,并最早在2008年1月和朝鮮啟動關(guān)系正?；勁?。44但美國助理國務(wù)卿希爾也說得很清楚,“在朝鮮放棄全部核野心和放棄已經(jīng)擁有的50公斤核物質(zhì)之前,將不會同朝鮮建立完全正?；耐饨魂P(guān)系?！?5隨著第二階段落實《共同聲明》文件的進展,美朝關(guān)系正常化的談判勢必涉及半島和平協(xié)定的談判,以取代1953年7月27日的《停戰(zhàn)協(xié)定》。和平條約的簽署不僅將最終宣布結(jié)束美朝、美韓之間的敵對狀態(tài),同樣也將逐步成為美朝關(guān)系正?；恼螚l件之一。美國目前的立場是在朝鮮棄核之前,不會就半島和平條約問題做出決定。由于半島和平條約需要包括美、中、韓、朝等多個國家共同簽署,是一項重要的國際條約,該條約顯然可以通過明確各方在半島和平與東北亞地區(qū)安全問題上的條約義務(wù)將六方會談機制“法律化”。這也是將六方會談機制發(fā)展成為東亞多邊安全制度的重要契機。46可以預(yù)見的是,未來朝鮮半島和平條約的談判進程和內(nèi)容,將在很大程度上決定六方會談架構(gòu)是否能真正升級為東北亞多邊安全機制。然而,半島和平條約談判必須是在朝鮮棄核之后。沒有明確的、可以核查與保障的朝鮮棄核目標(biāo)的實現(xiàn),半島和平談判有可能成為朝鮮拖延棄核的借口。由于在2007年10月朝鮮半島北南首腦會談中使用了未來半島和平條約談判“三方、或者四方”進行的模糊措辭,47事實上未來的和平談判究竟如何進行,尚存爭議有待解決。其次,六方會談的“問題解決能力”建設(shè)從未來的發(fā)展需要來看,必然要求各國加強政策協(xié)調(diào),以便最終在反映各國共同安全關(guān)注和尊重各國安全利益的同時,實現(xiàn)對東北亞安全的整體性貢獻(xiàn)。朝鮮的“切香腸”戰(zhàn)術(shù)要獲得成功,不僅取決于平壤能否分階段獲取其想要的利益,更重要的是取決于六方會談架構(gòu)內(nèi)是否有平壤可以“鉆”的“空子”和利用的“機會”。在2007年“213協(xié)議”之前,平壤可以利用的最大理由是美國的“敵視政策”。由于在多邊會談中可以得到其他國家不同程度的“同情”,事實是美國越制裁,朝鮮越堅定,平壤的反擊力度越大,因為朝鮮認(rèn)為只有通過擴大危機,它才能獲得理想的談判條件。482005年11月之后美國一度曾將對朝鮮的金融制裁與棄核談判脫鉤,希爾拒絕訪問平壤,是朝鮮公然進行核試驗的重要原因。2007年經(jīng)過美朝1月的柏林談判、3月的紐約談判、6月希爾助理國務(wù)卿直接訪問平壤和9月的日內(nèi)瓦談判,美國不僅取消了對朝鮮2500萬美元的金融制裁,也恢復(fù)了與朝鮮直接接觸的“克林頓方式”。白宮目前的“掛鉤”策略暫時難以給平壤提供任何實質(zhì)性借口。492007年11月1日,美國負(fù)責(zé)的10萬噸重油也運抵朝鮮。但由于2005年9月的《共同聲明》、2007年2月的《213共同文件》和10月3日的《第二階段共同文件》都還存在著一定程度的模糊性,如并沒有明確說明朝鮮是否有和平核能開發(fā)的權(quán)利,對于朝鮮要求的輕水反應(yīng)堆措辭含糊,也沒有說明一旦朝鮮無法履行文件要求將受到什么樣的制裁,未來平壤繼續(xù)利用這些文件的“模糊空間”還存在著可能性。現(xiàn)有文件對“去功能化”的定義也還存在著不徹底性。例如,現(xiàn)階段的“去功能化”只是拆除核物質(zhì)提煉和處理設(shè)施的部分核心部件,并不等于就是“銷毀”或者“放棄”。理論上“去功能化”之后朝鮮還可以通過重新組裝和更新來建立新的核能力。目前的六方會談還難以說服朝鮮朝著決定性地?fù)v毀核設(shè)施的方向“去功能化”。50因此,現(xiàn)有的“分階段”去功能化和棄核的談判進程依然漫長。最需要解決的問題仍然是面對現(xiàn)實,六方會談中除朝鮮之外的其他各方是否能夠有效地增強政策協(xié)調(diào),不給朝鮮任何可以利用的機會,同時展示滿足朝鮮正當(dāng)利益要求的基本決心,這是目前六方會談面臨的重大考驗。與此同時,沒有必要對朝鮮的真實意圖過于悲觀。繼續(xù)參與六方會談和通過談判達(dá)到平壤的目標(biāo),可以說是2002年10月朝核危機以來朝鮮一貫的主張。即便朝鮮數(shù)度采取故意激化危機的政策或者挑釁性的“邊緣政策”(brinksmanship),沒有六方會談朝鮮將一無所獲。核試驗之后朝鮮很快宣布愿意重啟六方會談,至少表明朝鮮力圖重新贏得“中國與韓國好的評價”。51從目前來看,尋求和西方、特別是美國改善關(guān)系,是平壤基本的政治和戰(zhàn)略目標(biāo)。這不僅是朝鮮政權(quán)生存之所需,也是其克服各種內(nèi)外困境的基本條件。從平壤的外交傳統(tǒng)來看,這也是朝鮮一貫推行的“平衡”政策的延續(xù),即發(fā)展和大國的關(guān)系,讓它們在朝鮮問題上彼此制衡,以便為自身爭取